Административно-правовое регулирование организации и деятельности общественных спортивных объединений в России. Монография

риальным границам, традициям страны и также быть утвержденным МОК54. Таким образом, статус НОК во многом определяется положениями Олимпийской Хартии, а их уставы могут быть одобрены МОК только в случае соответствия (непротиворечия) Олимпийской Хартии. В противном случае такая организация не будет признана МОК в качестве НОК, а значит, не сможет иметь права и исполнять обязанности, связанные с представлением своей страны в Олимпийском движении55.

Права НОК, определенные в Олимпийской Хартии МОК, являются нормативным фундаментом как общей, так и административной правосубъектности НОК в сфере спорта. Права НОК, закрепленные в Олимпийской Хартии, можно подразделить на: связанные с подготовкой к проведению Олимпийских игр (например, полномочия НОК по назначению города, который может подать заявку на организацию Олимпийских игр в своих странах, право излагать свое мнение относительно кандидатур на проведение Олимпийских игр); непосредственно связанные с проведением Олимпийских игр (например, исключительные права НОК на представление своих стран на Олимпийских играх, а также на региональных, континентальных или всемирных комплексных спортивных соревнованиях, находящихся под патронажем МОК); связанные с деятельностью МОК и всего Олимпийского движения в целом (например, право НОК формулировать предложения, адресуемые в МОК, в отношении Олимпийской Хартии и Олимпийского движения, включая организацию и проведение Олимпийских игр, сотрудничать в подготовке олимпийских конгрессов, участвовать по просьбе МОК в деятельности комиссий МОК и др.).

Круг обязанностей НОК, установленных в Олимпийской Хартии, также достаточно широк, однако практически все они связаны с обеспечением соблюдения Олимпийской Хартии в своей стране. К примеру, НОК любого го-

54Там же. п. 2. Ст. 34 п. 2.

55См.: Маргулис М. А. Нормотворчество корпоративных организаций в области спорта. Дис. … канд.

юрид. наук. М.; 2005. С.87-88.

51

сударства обязан; пропагандировать на национальном уровне, в рамках спортивной деятельности, основополагающие принципы олимпизма и способствовать распространению олимпизма в учебных программах, по физвоспитанию и спорту в школах и вузах; способствовать созданию организаций, деятельность которых посвящена олимпийскому образованию (учреждению и деятельности национальных олимпийских академий, олимпийских музеев и культурных программ, связанных с олимпийским движением); бороться против любых форм дискриминации и насилия в спорте; бороться против использования препаратов и процедур, запрещенных МОК или МСФ (международных спортивных федераций), в частности привлекая компетентные власти своей страны с тем, чтобы медицинский контроль мог быть осуществлен в оптимальных условиях56.

Анализ устава ОКР полностью подтверждает приведенный выше тезис о зависимом характере статуса национальных олимпийских комитетов от нормативных документов МОК, в частности, от Олимпийской Хартии, Так, при рассмотрении административной правосубъектности объединений спортивных корпораций мы уже упоминали о том, что закрепленноевст. 3 УставаОКРопределение ОКР не вполне согласуется с нормами Федерального закона «Об общественных объединениях» в части указания на круг лиц, которые могут быть членами данного объединения. Но, с другой стороны, названная норма, так же как и положение устава ОКР, закреплённое в ст. 6 и определяющее, что «членами ОКР могут быть юридические лица - общественные объединения (коллективные члены) и физические лица (индивидуальные члены)»57, полностью соответствует требованиям Олимпийской Хартии МОК, предъявляемым к уставам национальных олимпийских комитетов58. Данное обстоятельство свидетельствует также о том, что при регулировании деятельности ОКР Олимпий-

52

ская Хартия МОК имеет приоритет по сравнению с внутренним законодательством России59.

Олимпийская Хартия МОК как корпоративный нормативный акт. обладающий большей юридической силой по сравнению с уставами НОК, во многом определяет направления деятельности, а также права и обязанности не только национальных олимпийских комитетов как ОСО, но и их членов. К примеру, согласно уставу ОКР одной из уставных целей его деятельности является всемерное развитие и защита Олимпийского движения в стране в соответствии с Олимпийской Хартией»60; в числе прочих обязанностей членов ОКР имеется указание на обязательное соблюдение ими устава ОКР и требований Олимпийской Хартии МОК61.

В случае возникновении коллизий в нормативных документах корпоративных объединений разного уровня приоритет имеют, как правило, нормы вышестоящего объединения. При этом в нормативных актах нижестоящих объединений нередко содержатся положения о приоритете одних норм над другими, а также закрепляется возможность внесения изменений и дополнений в соответствующие нормативные документы по инициативе вышестоящего объединения. Так, ст. 2 устава ОКР гласит: «Если Олимпийской хартией Международного Олимпийского Комитета установлены иные, чем в настоящем Уставе, правила или имеются противоречия в их понимании, то преимущество имеет Олимпийская Хартия МОК»62; ст. 24 устанавливает; «В соответствии с рекомендациями МОК или предложениями членов ОКР в действующий Устав ОКР могут вноситься изменения и дополнения»63, Эти и другие примеры показывают, что административно-правовой статус ОКР также как и других национальных олимпийских комитетов, во многом определяется норма-

59См.: Маргулис М. А. Нормотворчество корпоративных организаций в области спорта Дис. …

канд. юрид. наук. М.: 2005. С. 89-90.

60Ст. 8 Устава Олимпийского комитета России.

61Там же.

62Ст. 2 Устава Олимпийского комитета России.

63Ст. 24 Устава Олимпийского комитета России.

53

ми (в данном случае уставными нормами), принимаемыми вышестоящей в спортивной иерархии организацией - МОК64.

Подводя итог, можно отметить, что административно-правовой статус ОКР «не вписывается» в общую формулу общественного объединения. Так, анализ управленческих полномочий ОКР указывает на его партнёрские «горизонтальные» отношения с Минспорттуризмом России в процессе осуществления государственной политики в сфере развития физической культуры и спорта. Особенности статуса ОКР также заключаются в том, что закон чётко определяет, что такое общественное объединение создано в России в одном лице. Правовое положение ОКР определяет специальный закон. Кроме того в Уставе ОКР предусмотрен принцип обязательного членства (для действующих спорт- сменов-олимпийцев и ветеранов олимпийцев). ОКР признан Международным олимпийским комитетом. Всё это свидетельствует о том, что законодательство об общественных объединениях нуждается в уточнении и корректировке относительно таких организаций, которые хотя и созданы под патронажем государства, но отделены от него, и обладают такими признаками как автономность, самоуправление, некоммерческий характер. При этом они основаны на членстве, что сближает их именно с общественными объединениями65.

§ 3. Спортивные федерации

Спортивные федерации по значимости и степени правовой урегулированности занимают важное место в системе общественных спортивных объединений.

Зимняя Олимпиада 2010 г., прошедшая в Канаде, показала, что есть еще в российском спорте огромное количество нерешенных проблем. Мно-

64Маргулис М. А. Нормотворчество корпоративных организаций в области спорта Дис. … канд.

юрид. наук. М.: 2005. С. 92.

65См.: Романовская О. В. Правовой статус Олимпийского комитета России // Спорт: экономика, право, управление. 2009. № 3. С. 11.

54

гие из них лежат в плоскости определения правового статуса спортивных федераций. Не случайно Президент России Д.А. Медведев, давая оценку спортивным достижениям, высказался, что определенную долю ответственности должны взять на себя спортивные федерации. В то же время было указано, что нельзя спортивным федерациям, с одной стороны, требовать государственного финансирования, с другой — прятаться за общественный статус, когда речь идет о достижении спортивных результатов66. Российское законодательство показывает, что статус спортивных федераций различного уровня отличается от статуса общественных объединений, что предопределяет особые отношения между ними и органами государственной власти. Это объяснимо, поскольку здоровье нации обозначено как одно из направлений национальной стратегии. И оно недостижимо без соответствующего развития физической культуры и спорта67.

Федеральный закон «О физической культуре в Российской Федерации» 2007 г. в отличие от предшествующего аналогичногозаконодательногоакта(Закон 1999 г.), где говорилось лишь в общем о физкультурно-спортивных объединениях, предусматривает трехуровневую организационно-правовую модель организации и деятельности спортивных федераций в России: местные, региональные, всероссийские.

Местной спортивной федерацией можно считать общественную организацию которая создана на основе членства и целями которой являются развитие одного или нескольких видов спорта на территории соответствующего муниципального образования, их пропаганда, организация, а также проведение спортивных мероприятий и подготовка спортсменов - членов спортивных сборных команд муниципального образования.

66См.: Материалы совместного заседания Госсовета и Совета по спорту при Президенте РФ

14.10.2008 г. // http // sport.rambler.ru. / news / around / 13602967. html.

67См.: Романовская О. В. Правовой статус спортивных федераций в Российской Федерации // Спорт: экономика, право, управление. 2010. № 2. С. 18.

55

В соответствии с ч. 3 ст.13 Федерального закона «О физической культуре в Российской Федерации» – местная спортивная федерация создается и действует в целях развития определенного вида или определенных видов спорта на территориях:

-муниципального района;

-городского округа;

-внутригородского муниципального образования города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга.

Региональная спортивная федерация представляет собой общественную организацию, которая создана на основе членства и целями которой являются развитие одного или нескольких видов спорта на территории соответствующего субъекта РФ, их пропаганда, организация, а также проведение спортивных мероприятий и подготовка спортсменов - членов спортивных сборных команд субъекта РФ.

Согласно ч. 4 ст. 13 - региональная спортивная федерация создается и действует в целях развития определенного вида или определенных видов спорта на территории субъекта РФ.

Например, в соответствии с Уставом Региональной общественной организации "Спортивная федерация прыжков в воду города Москвы"68 региональная общественная организация "Спортивная федерация прыжков в воду города Москвы" является добровольным, самоуправляемым, некоммерческим формированием, созданным по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, определенных Уставом.

Целью региональной общественной организации "Спортивная федерация прыжков в воду города Москвы" в соответствии со ст. 4 Устава является развитие физической культуры и спорта среди различных групп населения, в частности, прыжков в воду, создание условий для охраны и укрепления здо-

56

ровья спортсменов и других лиц участвующих в спортивных соревнованиях и учебно-тренировочных мероприятиях, оказание им всесторонней помощи и поддержки, обеспечение спортсменам и тренерам необходимых условий для тренировок, создание новых мест для проведения тренировок, а также благоустройство существующих, оказание содействия спортсменам и тренерам в достижении высоких спортивных результатов, привлечение внимания органов государственной власти и органов местного самоуправления к проблемам развития спорта.

Основным отличием региональной спортивной федерации от местной спортивной федерации следует считать, установленное ч. 5 ст.13 Федерального закона «О физической культуре в Российской Федерации» Положение об аккредитации региональной спортивной федерации соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ, причем только одной спортивной федерации по одному виду спорта на территории субъекта РФ. Такого ограничения для местных спортивных федераций Законом не установлено69.

Порядок государственной аккредитации региональных спортивных федераций, осуществляемой органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, утверждён Министерством спорта, туризма и молодёжной политики от 20 февраля 2009 г. № 4970. Кроме того приказом Минспорттуризма России от 8 июня 2009 г. № 37471 утверждены методические рекомендации по реализации Порядка государственной аккредитации региональных спортивных федераций, осуществляемой органом исполнительной власти субъекта РФ72.

69См.: Хлистун Ю. В., Братановский С. Н. Комментарий к Федеральному закону от 4 декабря 2007 г. №329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»// СПС «Гарант».

70Сборник нормативных актов Министерства спорта, туризма и молодёжной политики РФ. М.: ФиС, 2010. С. 113.

71Там же С. 127.

72Учитывая отсутствие существенных различий в проведении аккредитации региональных и общероссийских спортивных федераций, порядок их проведения нами будет рассмотрен при анализе правового статуса общероссийских спортивных федераций.

57

Переходя к анализу административно-правового статуса общероссийских спортивных федераций, отметим, что частью 1 ст. 14 Закона «О физической культуре» установлено правило (аналогичное для региональных и местных спортивных федераций), согласно которому создание, деятельность, реорганизация и ликвидация общероссийских спортивных федераций осуществляются в соответствии с законодательством РФ об общественных объединениях с учётом особенностей, предусмотренных этим законом. Немаловажное значение при этом, как нами уже было отмечено, имеет согласие ОКР. В частности, ст. 33 гл. IV Олимпийской хартии предусмотрено, что для того получить признание НОК и считаться членом данного НОК, национальная федерация должна:

-заниматься специальной и конкретной спортивной деятельностью;

-принадлежать к МСФ, признанной МОК;

-вести свою деятельность согласно Олимпийской хартии и правилам своей МСФ.

Ч. 3 ст. 14 Федерального закона «О физической культуре в Российской Федерации» устанавливает две группы требований, которым должна соответствовать ОСО для получения государственной аккредитации и приобретения статуса общероссийской спортивной федерации.

Первая группа требований (п.1 ч.3 ст. 14) касается наименования общероссийской спортивной федерации. Причём эти требования в точности дублируют установленные в ч. 2 ст. 13 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» требования к наименованиям местной

ирегиональной спортивных федераций (разумеется, за исключением указания на территориальную сферу деятельности спортивной федерации), в связи с чем сказанное выше при рассмотрении этой нормы справедливо и в данном случае.

Вторая группа требований (п. 2 ч. 3 ст. 14), из которых в ч. 4 этой ста-

тьи предусмотрено изъятие, касается членства в общероссийских спортивных

58

федерациях: в числе членов организации, наряду с возможными иными членами общественной организации, должны быть созданные и осуществляющие свою деятельность на территориях более половины субъектов РФ региональные спортивные федерации, аккредитованные соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. При этом предусмотрено, что в целях определения территориальной сферы деятельности общероссийской спортивной федерации учитываются её структурные подразделения и (или) являющиеся её членами аккредитованные региональные спортивные федерации. Данные требования основаны на положении ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» о территориальной сфере деятельности общероссийских общественных объединений. Под общероссийским общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов РФ и имеет свои подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства. Добавим, что в ч. 6 указанной статьи предусмотрено, что общероссийские общественные объединения могут использовать в своих названиях наименования "Россия", "Российская Федерация” и образованное на их основе слова и словосочетания без специального разрешения правомочного государственного органа.

Если провести сравнительный анализ законов «О физической культуре и спорте» (1999 г. и 2007 г.), то можно увидеть, что установленные в ч. 3 ст. 14 Закона 2007 г. требования в подавляющей своей части являются новеллами – в п. 4 ст. 8 Закона 1999 г. « О физкультуре и спорте» лишь предусматривалось, что физкультурно-спортивные общественные объединения (федерации, союзы, ассоциации) по соответствующим видам спорта для получения аккредитации должны быть общероссийскими (причем по терминологии Федерального закона "Об общественных объединениях"). Соответственно, в заключительном положении ч. 2 ст. 41 Закона 2007 г. установлено, что в течение четырех лет со дня вступления в силу данного Закона (т. е. с 30 марта 2008 г.) для

59

сохранения статуса общероссийских спортивных федераций аккредитованные федеральным органом исполнительной власти в области физкультуры и спорта в установленном порядке на день вступления в силу данного Закона общероссийские физкультурно-спортивные общественные объединения (федерации, союзы, ассоциации) по соответствующим видам спорта обязаны выполнить предусмотренные ч. 3 ст. 14 требования к своим официальным наименованиям и членству в общероссийских спортивных федерациях. По истечении указанного срока общероссийские физкультурно-спортивные общественные объединения (федерации, союзы, ассоциации) по различным видам спорта, которые не выполнили данные требования к своим официальным наименованиям и членству в общероссийских спортивных федерациях, согласно ч. 5 ст. 41 Закона лишаются статуса общероссийских спортивных федераций и осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством РФ об общественных объединениях на основании устава, который применяется в части, не противоречащей Закону.

В части 4 ст.14 предусмотрено изъятие из установленных в п. 2 ч. 3 данной статьи требований, которым должна соответствовать общественная организация для получения государственной аккредитации и приобретения статуса общероссийской спортивной федерации: в связи со сложностью видов спорта, развитие которых осуществляется, и с другими особенностями возможно получение государственной аккредитации и приобретение статуса общероссийской спортивной федерации общественной организацией, членами которой являются аккредитованные региональные спортивные федерации, осуществляющие свою деятельность на территориях менее чем половины субъектов РФ.

По терминологии Федерального закона "Об общественных объединениях" в данной норме речь идет о межрегиональном общественном объединении: как определено в ч. 3 ст. 14 названного Закона под межрегиональным общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях менее

60