Президентская власть конституционно-правовой, этический аспекты. Научное издание

новленного, жестко детерминированного самой властью или самим знанием. В каждую историческую эпоху они под влиянием материальных и духовных условий обретают различные социальные формы и, разумеется, различное содержание, различную идейную и политическую направленность. Однако все эти отношения утверждают себя не через одну только систему подражания природе и социальных изобретений, как думал Демокрит, и не в силу законов внутреннего перерождения

икруговорота политических форм, о которых размышляли Платон и Полибий, а в конечном счете под воздействием более основательных материальных факторов и отношений — меняющихся способов производства и воспроизводства средств к жизни, развития форм общественного труда, семьи, собственности, социальных связей, имущественных различий и классовых противоречий.

Мы снова возвращаемся к Марксу, к его представлениям

овласти, и это не просто очередная дань моде. Да, снова пришла мода на Маркса, вернее, на его взгляды о материалистическом понимании истории 1.

«Согласно материалистическому пониманию истории, — писал его ближайший сподвижник Ф. Энгельс, — определяющим моментом в истории является в конечном счете производство и воспроизводство непосредственной жизни. Но само оно, опять-таки, бывает двоякого рода. С одной стороны, производство средств к жизни: предметов питания, одежды, жилища

инеобходимых для этого орудий; с другой — производство самого человека, продолжение рода.

Общественные порядки, при которых живут люди определенной исторической эпохи и определенной страны, обусловливаются обоими видами производства: ступенью развития,

содной стороны, труда, с другой — семьи» 2.

Отдавая дань прошлому, начиная с древности, мы без всякой иронии вспоминаем теории, концепции власти, отдельных мыслителей.

Еще с Платона получает распространение идеология госу­ дарственности или государственных интересов, которая и сегодня, в условиях развития гражданского общества, имеет своих последователей.

1См.: Любутин К. Н. Диалектика повседневности. Екатеринбург, 2007.

2 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Cоч. 2-е изд. М., 1961. Т. 21. С. 25—26.

11

Между тем — вот парадокс! — в той же самой Древней Гре-

ции появляется идея участия народа во власти. Так, основой первобытной или родовой демократии были самоуправление или, по меньшей мере, участие всех взрослых членов общины в собрании (агора — в Древней Греции), гласность обсуждения и судопроизводства, выборность вождя (старейшины) с правом его смещения 1.

С идеей участия тесно связан следующий сущностный признак гражданского общества — идея народовластия. Можно сказать, что второе вытекает из первого.

Народовластие требует от государства служения народу, его интересам. Оно исключает использование народа в качестве орудия, средства государства. Превращение государства из органа, стоящего над народом, в орган народовластия предполагает создание новой формы движения общества, независимой от государства или подвергающейся воздействию с его стороны только на юридических основаниях; формирование широкого спектра частной экономики, уравновешивающей государственный сектор; превращение политических партий, общественных организаций, союзов в составную часть относительно независимого от государства гражданского общества.

Как справедливо полагает В. Пугачев, институты непосредственной демократии могут успешно выполнять свои функции лишь в том случае, если «обеспечивается компетентность граждан, сознательное участие людей в управлении» 2. Постперестроечный период в жизни России показывает, что без достаточного уровня компетентности участников управление государством и обществом не может быть эффективным, а само участие становится эфемерным, псевдодемократическим актом. Некомпетентными людьми легко манипулировать, делать их орудием в игре стоящих у власти политических сил. Отсюда следует одна из актуальнейших задач — повышение компетентности и сознательности народных масс в вопросах управления, соответствующего уровня гражданской культуры.

Идея демократии в Древней Греции ассоциировалась именно с правлением народа. Прошло более 25 столетий с того вре-

1См.: Смирнов В. Идея участия в политической мысли Древней Греции / История политической мысли и современность. М., 1988. С. 83.

2См.: Пугачев В. Самоуправление народа: концепция и пути реализации // В кн.: Политология. М., 1993. С. 203.

12

мени, однако, смеем заметить, что ни в одной стране мира до сих пор нет такого общественного устройства, которое бы в полной мере отвечало принципам народовластия. Практически любое из существующих в мире государств и правительств объявляют себя выразителем интересов народа, хотя многие из них на деле действуют вопреки интересам масс, преследуют корыстные цели господствующих классов и социальных групп.

Можно лишь говорить об определенной мере самоуправ­ ления.

Самоуправление — это право граждан принимать решения

инести за них ответственность. Оно выступает как форма экономической и политической власти народа, при которой общественными делами управляют сами граждане или через своих представителей, им подотчетных, действующих в их интересах

ипо их же воле (к примеру, депутаты федерального и других уровней) 1.

Но все же главным в разговоре о власти, в том числе президентской, является разговор о разделении властей как о крае­ угольном камне демократического, правового государства. И хотя о необходимости разделения властей с тем, чтобы она не сосредотачивалась в одних руках и не была узурпирована, пусть робко, но говорили еще в Древней Греции (Аристотель), реализация этого подхода на практике произошла лишь

вНовое время, в XVIII веке, когда в результате буржуазнодемократических революций в Европе появились документы конституционного характера и даже конституции. Так, в Англии, где буржуазные преобразования начались ранее, чем в других странах, впервые были приняты такие документы, как Великая хартия вольностей (1215 год), Петиция о праве (1268 год), Хабеас корпус акт (1678 год), Билль о правах (1689 год).

Все эти и другие нормативные акты положили начало обузданию феодального произвола и абсолютизма, защиты прав человека и необходимости реализации разделения властей.

За основу построения системы государственной власти был взят принцип разделения властей принятой в 1787 году Конституции США.

Вамериканских условиях он трансформировался в так называемую систему сдержек и противовесов (checks and balances).

1 См.: Лебедев В. А., Киреев В. В. Правовые принципы суверенной демократии // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19.

13

В Конституции было проведено организационное разделение между тремя ветвям государственной власти — Конгрессом, президентом и Верховным судом, каждой из которых была предоставлена возможность действовать самостоятельно в конституционных рамках. Установленные отношения между этими органами как в прошлом, так и сейчас имеют целью предотвратить усиление одного из них за счет другого и воспрепятствовать одной из частей системы действовать в направлении, противном направлениям других органов. Подобная сбалансированность государственной системы затрудняет нововведения, но в то же время препятствует возможности узурпации власти со стороны какого-либо одного из названных органов 1. В известном решении

United States vs. Richard Nixon, вынесенном в июле 1974 года,

Верховный суд США пояснил: «Конституция не только рассредоточила власть для лучшего обеспечения свободы, но она также предполагает, чтобы на практике рассредоточенная власть была объединена в целое для эффективного управления. Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись автономными и взаимодействующими друг с другом» 2.

Принцип разделения властей проведен через все важные положения Конституции США. Он выражается, в частности, в раздельном и последовательном изложении правового статуса трех ветвей власти. Созданная система органов первоначально слабо опиралась на основу государственной власти — избирательный корпус. Большинство учрежденных федеральных институтов не избиралось всеобщим и прямым голосованием. Президент получал и получает власть в результате косвенных выборов. В начальный период выборщики президента редко определялись прямыми выборами, гораздо чаще их избирали законодательные собрания штатов. Сенат — верхняя палата Конгресса — в 1913 году состоял из членов, также избиравшихся законодательными собраниями штатов, а Верховный суд и поныне остается назначаемым органом. Только Палата представителей с 1789 года формируется путем прямого голосования.

1См.: Конституции зарубежных государств. Конституция США (Вступительная статья). М., 1997. С. 7.

2The Living U. S. Constitution. Story. Leading Supreme Court Decisions. Presented with Historical Notes by S. K. Padover. N. Y., 1983. Р. 139.

14

Фактические отношения между тремя основными органами и Верховным судом постоянно изменяются, но сам принцип остается неизменным.

Принцип разделения властей четко реализован в Основных законах Дании, Японии и других государств.

ВРоссии он впервые осуществлен лишь в Конституции 1993 года. Однако на практике не все так однозначно и просто. Как говорится, гладко было на бумаге.

Продолжим разговор о разделении властей, поскольку здесь, как мы уже отметили выше, не все адекватно прописанным в конституциях положениям.

Учрежденная в США система центральных органов государственной власти стала притягательной моделью для большинства государств Центральной и Южной Америки. Но в тех же самых государствах в некоторых современных конституциях триада разделения властей подвергнута модификациям

идополнениям. Так, конституционная доктрина ряда стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 года, Колумбии 1991 года, Бразилии 1988 года и др.) исходит из существования четырех властей — дополнительно называется избирательная власть 1.

Четвертой властью называют также прессу, формирующую общественное мнение.

Взападной политической науке большое внимание уделяется изучению СМИ, которые рассматриваются в качестве инструмента завоевания и реализации власти. Американские политологи Э. Лежж и Ч. Хэдли, в частности, говорят о том, что СМИ «приобретают центральное значение, определенную степень независимости и беспрецедентное политическое влияние. Они превратились в главный центр власти» 2.

СМИ называют «великим арбитром», «четвертой властью»

ит. д. Вера во всемогущество СМИ настолько велика, что многие политические деятели считают, что тот, кто контролирует прессу, контролирует всю страну. Анализируя феномен политизации СМИ в США, известный социолог С. Хантингтон писал: «Пресса фактически сыграла ведущую роль в том, что

1 См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 129.

2 Ladd E. The candidates and state of presidency // Fortune. Chicago, 1979. Vol. 100, № 11. Р. 38–44.

15

до сих пор не удавалось ни одному отдельно взятому институту, группировке или комбинации институтов в американской истории: лишив своего поста президента (речь идет о Р. Никсоне — в связи с опубликованием в печати документов об Уотергейте. — А. В.), избранного менее двух лет при поддержке большинства. Ни один будущий президент страны не может

ине будет игнорировать этот процесс» 1. Нечто подобное произошло и с Б. Клинтоном: скандальные материалы о его интимной связи с практиканткой Белого дома распространялись даже через Интернет.

Реальности современной общественно-политической жизни теперь и нашей страны показывают, что средства массовой информации действительно превратились в важный фактор направленного формирования морально-этических ценностей

иидейно-политических ориентаций и установок широких масс населения. Через средства массовой информации, особенно телевидение, политические деятели могут вступить в прямую связь с населением, минуя промежуточный этап — институт партий. Прийти к власти представителям той или иной партии во многом помогает умелое использование СМИ, хорошо продуманные сценарии выступлений по телевидению.

Суважением относясь к прессе и ее роли в обществе, мы полагаем, что эта роль гиперболизирована и даже гипер­ трофирована.

Пресса государственной властью не обладает, она не принимает властных решений, обязательных для всех. Нельзя называть разновидностями государственной власти и политическую, партийную, идеологическую, техническую, религиозную власти и др.

Полагаем, что в плане разделения власти речь можно вести лишь об особой роли президентской власти, на основе ее полномочий.

Этому и посвящена наша работа.

1Huntington S. et al. The orisis of democracy: Red. On the governability of democracies to the Trilateral commiss. N. Y., 1975.

16

II.  Институт президентуры

2.1.  К истории института президента

По мнению известного специалиста права З. М. Черниловского, исторические корни президентуры уходят в старую римскую экстраординарную магистратуру, созданную на случай возникновения чрезвычайных опасностей, угрожающих существованию государства 1.

То есть бразды правления вручались одному лицу на время экстремальных событий, таких, как война, извержение вулкана, наводнение и т. п. Такая должность вначале называлась «magister populi» — предводитель народа, позднее — «диктатор». В принципе понятие «президент» от ла-

тинского «praezidens (praesidentis) — «сидящий впереди».

Полномочия «предводителя народа» ограничивались 6-ме- сячным сроком.

Как мы уже писали выше, впервые институт президентства был закреплен Конституцией США 1787 года. Американская президентура может вполне считаться, как полагает З. М. Черниловский, первой пробой такого рода правления во всей новейшей истории 2. Хотя вопрос о президентстве обсуждался до 1787 года, когда США еще не были федерацией.

Трудности при институировании президентуры были в связи

свопросом о том, кто избирает президента. Первоначальный импульс, разумеется, — конгресс, т. е. избрание происходило парламентским путем. Парламентом президентов избирают во многих странах — в Чехии, Словакии, Венгрии, Турции, Албании, Молдове и др.

Однако в США не стали торопиться со способом избрания президента, а решили изучить зарубежный опыт, связанный

сформированием властных структур.

1 См.: Черниловский З. М. Институт президентуры в свете исторического опыта // Государство и право. 1991. № 6. С. 110.

2 Там же.

17

Обратили внимание на практику избрания польских королей. Этот период неизменно сопровождался смутой и беспорядками, вызванными столкновением интересов разного рода магнатских группировок 1.

Учитывался уже и собственный опыт «народного голосования» в самой Америке при избрании губернаторов штатов, к примеру в Нью-Йорке. Выяснилось, что на ход выборов можно вполне оказывать влияние, использовать так называемый административный ресурс. Сегодня это, пожалуй, самая распространенная, кроме пиара (реклама), форма.

ВСША решили отказаться от прямых выборов президента — и сегодня он избирается выборщиками от штатов: mutatis mutandis.

Далее выяснились разногласия по вопросу о сроке полномочий президента. Ссылаясь на опыт конституционных монархов Европы, в частности Англии, были предложения сделать президентуру пожизненной. Но это уже была бы не республиканская форма правления, а монархия.

Витоге депутаты Конгресса приняли компромиссное решение: избирать президента на четыре года, а вопрос о переизбрании на новый срок остался нелимитированным. Лишь после Второй мировой войны, когда 32-ой президент Ф. Д. Рузвельт был избран в четвертый раз, поправкой XXII было установлено, что ни одно лицо не должно быть избрано на пост президента более двух раз. И этот принцип не был ни разу нарушен. Может быть, на него решил равняться В. В. Путин, когда в нашей стране вовсю заговорили о третьем сроке его правления.

После анализа американской президентуры мы должны, по логике вещей, обратиться к рассмотрению института президентства во Франции. Конституции этих двух государств были приняты почти синхронно.

«История современной Франции, — пишет Марина Арзаканян, — неразрывно связана с именем генерала Шарля де Голля — выдающегося военного, политического и государственного деятеля. Его влияние на весь ход общественно-политического развития не только Франции, но и всего европейского континен-

1 Сегодня это различные социальные силы в виде партий, движений

ит. д., что было продемонстрировано в ходе президентских выборов в Кыргызстане, Грузии, Украине и т. д.

18

та настолько велико, что не поддается сравнению. По известности и популярности он может соперничать с Наполеоном» 1.

Де Голль основал существующую поныне Пятую республику и был избран её первым президентом. Новая Конституция, выработанная в рекордно короткий 3-недельный срок, предоставила президенту право назначать премьера и его кабинет без согласия легистратуры (парламента), которая может быть распущена президентом в любое время и без объяснения мотивов.

Главным же новшеством стали те полномочия, которые предоставила президенту статья 16 Конституции. «Необходимо, — определил концепцию названной статьи сам генерал, — чтобы Францию возглавляла постоянная власть, могущая контролировать ситуацию и управлять страной в любой критической ситуации» 2.

Французская конституция 1958 года сохранила главное: демократическую форму избрания главы государства (в 1962 году на референдуме было решено проводить прямые выборы президента), многопартийность, гласность и все то, что относится к гарантиям прав и свобод граждан.

При де Голле начали формироваться наднациональные структуры Европы. Французский президент отнесся к вступлению в будущий Евросоюз (тогда Европейское общество угля и стали — ЕОУС) неоднозначно. Он не хотел такой европейской конфедерации, которой диктовали бы из-за океана, что и как надо делать 3.

О независимой политике, проводимой Францией в годы президентства Шарля де Голля, говорит следующий беспрецедентный шаг: 21 февраля 1966 года на очередной прессконференции президент де Голль объявил, что Франция, желая восстановить суверенитет, решила выйти из военной организации НАТО. Франция предъявила США график эвакуации 29 баз с 33 тысячами солдат и офицеров 4. Можно догадаться, какой зубовный скрежет это решение вызвало у американцев! Нынешний президент Франции Н. Саркози решил вернуть свою страну в НАТО, поскольку de facto она там присутствует.

1Арзаканян М. Де Голль. М., 2007. С. 5.

19

Шарль де Голль пользовался авторитетом во всем мире. Многие видели в его личности воплощение политического реализма, способность преодолевать классовые, антикоммунистические предубеждения во имя высших интересов Франции. В Советском Союзе уважали и ценили его как активного поборника традиционной дружбы наших двух стран. Для стран Азии, Африки и Латинской Америки де Голль был прежде всего человеком, положившим конец алжирской войне, осуждавшим агрессию США во Вьетнаме и Израиля на Ближнем Востоке. В странах «третьего мира» особенно живой отклик вызывала исключительная приверженность де Голля принципу национальной независимости. Для стран Западной Европы он воплощал сопротивление американской гегемонии и организацию независимого европейского сотрудничества. Как только Франция вышла (под его влиянием) из военной системы НАТО, это сразу же отразилось и на положении других западноевропейских стран. Вашингтону пришлось больше считаться с их независимостью. Наконец, для своих соотечественников де Голль был олицетворением независимости и величия Франции в тот период её истории, когда она, казалось, уже бесповоротно превратилась во второразрядную страну.

Все эти обстоятельства создавали де Голлю исключительный авторитет и популярность. Он был для мира на многих этапах своей жизни олицетворением Франции — великой страны, так щедро обогатившей мировую цивилизацию. Восхищение вызывали как личные качества этого необыкновенного человека, его характер, мужество, твердость, культура, так и его истинный дух независимости, любовь ко всему великому, вера в себя и в свое дело.

Наиболее известными президентами в мировой истории были президент США Ф. Д. Рузвельт, президент Франции Ш. де Голль, президент Югославии И. Б. Тито.

В России после 1917 года и в СССР официальной должности президента не было. Но, с учетом специфики нашей жизни и политики, «сидящими впереди» были В. И. Ленин (в ранге Председателя Совнаркома), И. В. Сталин (Генеральный секретарь ЦК ВКП(б), Председатель Совета Министров), Н. С. Хрущев (Первый секретарь ЦК ВКП(б), Председатель Совмина СССР), Л. И. Брежнев (Генеральный секретарь ЦК КПСС, Председатель Президиума Верховного Совета СССР), Ю. В. Андропов (Генеральный секретарь ЦК КПСС, Председатель Президиума Верховного Совета СССР), К. У. Черненко (Генеральный се-

20