Президентская власть конституционно-правовой, этический аспекты. Научное издание

В некоторых странах он назначает премьер-министра (Украина) или министров (США) с согласия парламента, а также многих высших, а иногда и не только высших, должностных лиц, например судей.

В сфере нормотворческой деятельности президент издает нормативные акты (указы, декреты), отменяет акты органов исполнительной власти. Акты президента, имеющие силу закона, обычно издаются до принятия закона по данному вопросу, и с принятием закона они утрачивают силу. Такие акты принимаются также в качестве временных мер, на основе делегирования соответствующих полномочий парламентом, в этом случае они подлежат контролю последнего. В парламентской республике акты президента нуждаются в контрасигнатуре. Акты президента носят подзаконный характер, но на практике могут играть доминирующую роль (это зависит от степени влияния президента, его личных качеств), а в некоторых государствах Востока они ставятся на уровень закона или даже выше его.

Полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций.

Президент вправе объявлять чрезвычайное, военное, осадное положение в соответствии с принятым об этом законом (на определенный срок и под контролем парламента), вводить президентское правление в субъектах федерации, осуществлять федеральную интервенцию (вмешательство).

Полномочия по распоряжению вооруженными сила-

ми. По конституции президент является главнокомандующим со всеми вытекающими отсюда последствиями. Он наделяет полномочиями высший командный состав армии, присваивает высшие воинские звания, отвечает за безопасность государства; при нем обычно создается совещательный орган — совет безопасности.

Как высшее должностное лицо президент назначает государственных служащих определенных рангов.

Полномочия в сфере правового статуса личности. Прези-

дент вправе принимать лиц в гражданство данного государства, разрешать выход из гражданства, смягчать наказания, предоставлять помилование; он награждает орденами, медалями, присваивает почетные звания и т. д.

Президент является гарантом конституции, прав и свобод граждан. Он принимает меры по охране государства.

Конституция предусматривает обязанности президента и содержит определенные запреты. Президенту запрещается

31

любое совмещение должностей и мандатов, иные виды работ, участие в руководстве акционерных компаний, приобретение государственного имущества, иногда также не разрешается получать вознаграждение за научную, художественную или литературную деятельность. В некоторых станах президенты на период избрания прекращают членство в политической партии, другие продолжают партийную деятельность. Нередко президент может покидать страну лишь с разрешения парламента.

При президенте создаются различные совещательные органы, помогающие ему осуществлять конституционные полномочия: советы по экономике, по вопросам обороны и др. Статус таких органов, например Совета безопасности, бывает выше значения иных органов, предусмотренных конституцией. Президент имеет свои собственные службы, аппарат, канцелярию.

Во многих странах предусмотрена ответственность президента за свои действия вплоть до импичмента — он отвечает за государственную измену, взяточничество, совершение других тяжких преступлений. Формы, процедуры и условия этой ответственности особые: уголовная ответственность наступает лишь после отрешения президента от должности. В США обвинительное заключение принимает нижняя палата, а судит президента, т. е. решает вопрос об отстранении его от должности, Сенат. На Украине, в Казахстане и некоторых других постсоциалистических государствах эта процедура существенно усложнена. Вопрос об импичменте может быть поставлен только значительной частью членов нижней палаты, после чего создается специальная комиссия для подготовки текста обвинения. В процедуре участвуют Конституционный и Верховный суды, дающие свои заключения. Решения принимаются квалифицированным большинством голосов, установлен сжатый срок, в течение которого должна завершиться эта процедура. Если в указанный срок решение не будет принято, обвинение против президента считается отклоненным. Импичмент имел место в Бразилии (1992), в Венесуэле (1993),

вЛитве (2003).

Внекоторых странах (США) есть должность вицепрезидента. Вице-президент не имеет значительных полномочий ни в одной стране. Он замещает президента в случае его отсутствия, становится «временным президентом» при тяжелой болезни, смерти, отставке президента, но в течение сравнительно короткого срока должны быть проведены внеочеред-

32

ные президентские выборы. Так, в США Р. Никсон в 1963 году исполнял обязанности президента, когда был убит Д. Кеннеди. Затем были проведены выборы.

Вице-президент обычно избирается в паре с президентом как кандидат от одной партии и по той же системе, что и президент. В отдельных странах вице-президент назначается президентом (Египет).

2.5.  Особенности института президентуры в США

Начнем с того, какие требования предъявляет Конституция США к претенденту на пост президента.

Президент должен быть не моложе 35 лет, являться гражданином США по рождению, проживать на территории США не менее 14 лет.

Самым молодым президентом США был Теодор Рузвельт, он вступил в эту должность в 42 года. А самым старым — Рональд Рейган, который стал главой Белого дома в 69 лет. Пока эти рекорды не побиты. Вплотную к Т. Рузвельту приблизился Джон Кеннеди — он стал президентом в 43 года, а старейшим по возрасту (по времени вступления в должность) президентом мог бы стать Джон Маккейн, которому уже 72 года. Однако, как пишет известный журналист Мэлор Стуруа, республиканец Джон Маккейн теоретически может быть признан не урожденным в США.

«Джон Маккейн появился на свет в 1936 году в зоне Панамского канала на американской военной базе, где работал его отец — военно-морской офицер и где жила его мать.

Слова natural born (естественно рожденный) фигурировали уже в первых вариантах проекта Конституции. И в 1790 году Конгресс принял закон, согласно которому дети, рожденные от американских граждан на заморских территориях или вне пределов США, считаются natural born. Однако этот закон был впоследствии объявлен неконституционным.

Итак, сенатор Маккейн, если точно следовать букве Конституции, не natural born. И, следовательно, не имеет права быть президентом и верховным командующим. Такая ситуация сложилась впервые в истории США. До этого все 43 президента родились в одном из 50 штатов Америки. Юридический статус Маккейна стал предметом жарких дебатов экспертов и простых

33

граждан в Интернете. Мнения разделились. Уже маячит в качестве арбитра Верховный суд США. Если это и впрямь произойдет, то Верховный суд вторично в XXI веке будет решать, кому быть президентом страны. В 2000 году Верховный суд представил Белый дом не Альберту Гору, а Джорджу Бушумладшему» 1.

Это, так сказать, формальные требования.

На практике к кандидату на пост главы государства и исполнительной власти (США — президентская республика, где президент возглавляет исполнительную власть) политические круги, которые его выдвигают, предъявляют еще и другие критерии. Он должен быть видным политическим деятелем, имеющим опыт руководящей работы на высоких официальных постах: вице-президентом, губернатором, членом конгресса. Так, Ф. Д. Рузвельт («Президент-долгожитель») был губернатором штата Нью-Йорк; Р. Рейган в прошлом — губернатор самого крупного в стране по численности штата Калифорния; их пути повторили Б. Клинтон — губернатор штата Арканзас, Дж. Бушмладший — губернатор штата Техас.

Президентами США были такие известные личности, как Д. Эйзенхауер, командующий в годы Второй мировой войны союзными войсками. Фронтовиком был и Дж. Буш-старший. Его настоящая «советская» биография в плане богатого жизненного и политического опыта достойна того, чтобы остановиться на ней поподробнее.

Как пишут хорошо знающие Америку, её истеблишмент И. Геевский и Н. Сетунский, Дж. Буш добровольцем ушел в военно-морскую авиацию, участвовал в качестве пилота торпедоносца-бомбардировщика в боевых действиях на Тихом океане. Был сбит, но ему удалось спастись благодаря мужеству и героизму. После окончания Йельского университета занимался бизнесом, принимал активное участие в политической жизни страны как республиканец. Вот как он позже объяснил причины своего решения баллотироваться в президенты: «К тому времени я провел на государственной службе уже больше 10 лет. Я накопил большой опыт работы в центрах, где формируется политика, — в Конгрессе, в Организации Объединенных Наций, в Национальном комитете республиканской партии, в Ки-

1Стуруа Мэлор. Маккейн не имеет права выдвигаться в президенты? // Известия. 2008. 4 марта.

34

тае, в ЦРУ. Я видел работу внутреннего механизма Белого дома при двух администрациях, и у меня появились собственные соображения по поводу того, как надо вести дела, если мне представится эта возможность…» 1.

Кампания по выборам президента США проходит в несколько этапов.

Сначала в штатах проводятся первичные выборы (праймериз), съезды партийных организаций, на которых избирают делегатов на национальный конвент (съезд). Этот этап начинается

вфеврале и заканчивается в июне года выборов.

Виюле-августе на национальных конвентах (следующий этап) каждая партия выдвигает своих кандидатов на пост президента и вице-президента. После этого борьба развертывается непосредственно между кандидатами партий за два важнейших поста в государстве. Этот заключительный, решающий этап фактически завершается в день выборов — в первый вторник

вноябре каждого високосного года.

Общее число выборщиков от каждого штата равно числу его представителей в Конгрессе США (конгрессменов и сенаторов), а всего их 538 человек. Наибольшее число выборщиков имеют самые населенные штаты Калифорния, Нью-Йорк, Техас, Пенсильвания, Иллинойс, Огайо, Флорида. Победа в таких штатах даже с самым минимальным преимуществом может оказаться важнее крупных побед в штатах с относительно небольшим числом жителей.

Выборщики собираются в своих штатах в «первый понедельник после второй среды в декабре года выборов» 2 и голосуют отдельными списками за президента и вице-президента. Для того чтобы стать президентом, кандидат должен набрать более половины голосов выборщиков — 270 (269 +1).

Полномочия президента США

Они были определены Конституцией США (1787), хотя и не во всем достаточно четко и определенно. За истекшие два столетия они фактически значительно расширились, но в тексте самой Конституции никаких изменений по данному вопросу не произошло, ни в одной из 27 поправок к Основному зако-

1Геевский И., Сетунский Н. Указ. соч. С. 15.

2См.: Конституция США / В кн.: Конституции зарубежных государств.

М., 1997. С. 24.

35

ну полномочия президента не затрагиваются. Другими словами,

произошло внеконституционное расширение прав главы ис-

полнительной власти. В связи с этим некоторые американские специалисты считают, что президентская власть из конституционной превратилась в «имперскую».

Рассматривать президентскую власть в США в качестве «имперской» было бы преувеличением. Но существующее положение отражает историческую тенденцию к увеличению фактической власти, которой президент реально пользуется. Это связано с тем, что задачи, стоящие перед государством, неуклонно расширяются, оно вынуждено заниматься регулированием социальных, экономических и политических процессов

встране для обеспечения социального мира, успешного функционирования производства, осуществления внешнеполитических задач.

Стремление США играть руководящую роль в глобальном масштабе обусловило резкое возрастание объема деятельности и полномочий исполнительной власти в сфере внешней политики.

Конституция наделяет президента следующими полномочиями: а) он является верховным главнокомандующим вооруженными силами Соединенных Штатов; б) руководит милицией штатов, когда она призывается на военную службу; в) вправе требовать от руководителя каждого исполнительного департамента (министерства или ведомства) письменного мнения по любому вопросу, относящемуся к его компетенции; г) может отсрочить исполнение приговора и помиловать осужденного.

По «совету и с согласия» Сената президент уполномочен заключать международные договоры, назначать послов и других дипломатических представителей, высших должностных лиц Соединенных Штатов и членов Верховного суда страны.

Президент периодически дает Конгрессу информацию о положении в стране. Он наделен правом рекомендовать Конгрессу рассматривать такие меры, которые сочтет необходимыми и целесообразными, в экстренных случаях может созвать Конгресс или одну из его палат на чрезвычайную сессию. Одним из основных полномочий президента является обязанность заботиться

отом, чтобы «законы должным образом исполнялись».

Втаком объеме определены полномочия президента

вКонституции.

36

Помимо них он пользуется многими другими; некоторые из них юридически не были определены, это так называемые «подразумеваемые» или «присущие» президенту полномочия как лицу, возглавляющему исполнительную власть. Многие президенты вообще исходили из того, что они могут предпринимать любые действия в интересах государства, как они их понимают, если эти действия прямо не запрещены Конституцией или законом. Другими словами, они применяют «скрытые полномочия». В послевоенные годы президенты США особенно настойчиво добивались расширения своих полномочий в военной области. Согласно Конституции, президент возглавляет вооруженные силы, войну же уполномочен объявить только Конгресс. К настоящему времени это конституционное положение практически почти не соблюдается. Это наглядно проявилось

впоследние годы, когда Соединенными Штатами по инициативе президентов были развязаны и велись необъявленные Конгрессом войны против Вьетнама, Камбоджи и Лаоса, а теперь

вИраке и Афганистане.

Эти «грязные» войны, вызвавшие широкое возмущение в стране, побудили Конгресс принять меры по ограничению власти президента в военной сфере. Данной цели служила резолюция о «военных полномочиях» 1973 года (принятой вопреки президентскому вето), в которой указывалось, что ее целью является восстановить намерения учредителей Конституции Соединенных Штатов и обеспечить такое положение, при котором использование вооруженных сил страны явилось бы результатом решения как Конгресса, так и президента. Согласно резолюции, президент как главнокомандующий может использовать вооруженные силы в военных действиях лишь в случаях объявления Конгрессом войны, специального законодательного акта, который наделял бы его соответствующими полномочиями, или чрезвычайного положения, создавшегося в результате нападения на США или на их вооруженные силы. Если же президент «вынужден» действовать без промедления, то он обязан в течение 48 часов письменно доложить Конгрессу о причинах, которые «принудили» его начать военные действия, а также консультироваться с ним. Резолюция ограничивает срок ведения военных действий 60 днями (в исключительных случаях — 90 днями), если за это время Конгресс не объявит войну или не примет специального закона.

37

Возрастание роли президента во внешней и внутренней политике связано с созданием огромного, разветвленного военнобюрократического аппарата исполнительной власти.

Президент является главой кабинета. Однако это вовсе не то же самое, что кабинет министров в стране парламентарной демократии, например в Англии. Главы департаментов, т. е. министры, не являются членами Конгресса и не принимают участия в его заседаниях, где депутаты могли бы обращаться к ним с запросами. Департаменты, возглавляемые членами кабинета, почти полностью находятся под властью президента. Он может отстранить любого из них за отказ выполнить его распоряжение. Кабинет — совещательный орган, его состав определяет президент по своему усмотрению, он может его созывать, а может обходиться и без него.

Важным подразделением президентской власти является исполнительный аппарат при президенте. В него входят канцелярия Белого дома, Совет национальной безопасности, административно-бюджетное управление и другие ведомства. В последние десятилетия важную роль в разработке и осуществлении внешнеполитических решений играют специальные службы — Центральное разведывательное управление, Федеральное бюро расследований, Агентство национальной безопасности, разведывательное управление министерства обороны, разведслужбы четырех родов войск, ряда министерств и ведомств.

Еще раз, в заключение, напомним, что США являются президентской республикой. Отсюда и особые полномочия у главы государства.

38

III.  Президентская власть в России

Президентская власть в России, разумеется, началась не с учреждения поста президента сначала в СССР, а затем и в Российской Федерации.

«Умом Россию не понять», — писал Ф. Тютчев, имея в виду не только менталитет российского народа, но и власть, её организацию в стране.

Речь идет об авторитарной тенденции, на протяжении многих веков, можно сказать, вечно, действовавшей на необъятных просторах страны, занимавшей шестую часть суши. Эта часть была больше, чем сейчас.

Во все времена находились люди, «сидящие впереди»: князья, бояре, цари, императоры, генсеки, председатели. Они были разными по образованию, мироощущению, способностям, талантам, волевым, моральным качествам. Но их объединяла одна политическая культура — культура борьбы за власть. Как видим из российской истории — это заговоры, свержения с престола, убийства, государственные перевороты, революции. Понятно, что подобное не имеет никакого отношения к демократической политической культуре, исповедуемой сегодня во многих странах, прежде всего, с республиканской формой правления и выборами власти.

Демократическая тенденция сначала в СССР, а потом в РФ обозначилась лишь в конце XX века, когда заговорили об экономической, а затем и о политической реформах, об отмене исторической 6 статьи Конституции СССР о руководящей роли КПСС.

События разворачивались стремительно. Речь идет о 1993 годе. В апреле состоялся референдум о доверии правительству, в сентябре — распущен парламент, в декабре — принята Конституция Российской Федерации и проведены выборы в Государственную Думу.

Основной узел противоречий в этот период, бесспорно, определяется отношениями, связанными с перераспределением власти и собственности между старым бюрократическим аппаратом и новыми, центральными и региональными политическими элитами и группами. Примером может служить попытка

39

создания Уральской республики, которую инициировали именно представители новой региональной политической группы во главе с губернатором Свердловской области Э. Росселем 1.

Но главное, на наш взгляд, противоречие было более глубоким и сущностным — выбор модели дальнейшего развития России. По какому пути идти — по пути парламентского типа правления или президентской республики?

Парламентский тип правления — это такая система госу-

дарственной власти, при которой четко распределяются функции законодательных и исполнительных органов при привилегированном положении законодательного органа — парламента — по отношению к другим органам государственного устройства.

Президентский тип распространен в большинстве современных государств с республиканской формой правления, где президент, как правило, является главой исполнительной власти (к примеру, США).

Противопоставление парламентской формы правления президентскому режиму возникло в результате сравнительного исследования государственного устройства европейских и американских государств. В качестве двух «полюсов» классификации выдвигаются Великобритания (парламентская форма правления) и США (президентская республика). Остановимся, с учетом уже выбранной формы правления в России (президентская форма правления), на исследовании американского варианта политической системы.

А. Маныкин в статье «Механизм адаптации политической системы: американский вариант» показывает сущность и опыт адаптации политических институтов к меняющимся реалиям общественного развития в США 2. Чтобы общество могло свободно и стабильно развиваться, ни в коем случае нельзя сковывать его жесткими государственно-правовыми формами. Нужны общие принципы функционирования государства, которые должны быть открытыми для постоянной коррекции. Исходя из презумпции безусловного верховенства закона, здесь особое внимание уделили подготовке основного закона — Конституции, где были зафиксированы без излишней детализации лишь

1См.: Азанов Г. Уральская республика: игра амбиций или необходимость? Екатеринбург, 1994.

2См.: Политология: Курс лекций / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1993.

С. 213—225.

40