Президентская власть конституционно-правовой, этический аспекты. Научное издание

общие принципы государственного устройства. Разумный консерватизм при обновлении конституционно-правовых доктрин обеспечивала статья 5 Конституции США, обговаривавшая процедуру принятия в будущем каких-либо дополнений (поправок) к её основному тексту. Принятие поправок — один из методов коррекции всей политической системы.

Потенциал конфликтов в американском обществе оказался гораздо меньше, чем в других странах, во многом из-за системы сдержек и противовесов, от которых напрямую зависит эффективное функционирование всей политической системы, её способность к самонастройке. Система сдержек и противовесов, определяемая Р. Далем, Д. Трумэном, Ч. Линдбломом как плюралистическая демократия, состоит из «мириад групп, уравновешивающих и сдерживающих друг друга» в процессе реализации своих интересов. Эта «плюралистическая модель» предполагает наличие в обществе множества центров власти, вступающих в соглашения, идущих на компромиссы, в результате которых принимаются взаимоприемлемые решения. Организационными структурами плюралистической демократии являются фракции в парламенте, заинтересованные группы, политические партии, коалиции в законодательных собраниях, профсоюзы, коллективные договоры и политические переговоры на всех уровнях политической системы.

Комплексом проблем, связанных с устройством государственной власти в контексте президентской республики, руководствовались разработчики Конституции Российской Федерации в 1993 году. «В чем причина двоевластия в России? — размышлял С. Алексеев, один из авторов президентского проекта Конституции. — Ведь ясно же, что происходит столкновение между несовместимыми системами власти — системой Советов, с одной стороны, а с другой стороны — новой государственной системой, представленной институтом президентства» 1.

3.1.  Становление института президентуры в России

Институт президентской власти имеет сравнительно короткую историю в развитии российской государственности. Советской республике такого рода властный орган был органически

1См.: Новая ежедневная газета. 1993. 28 мая.

41

чужд. С господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти был несовместим принцип разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти президента.

«В советском государстве в теоретической литературе (со слов И. В. Сталина) коллегиальным президентом часто называли Президиум Верховного Совета СССР» 1.

Однако такая трактовка сущности этого органа неправомерна. Президиум был органической частью единой системы Советов, наряду с которой не могло существовать никакого иного органа государственной власти. В соответствии с советскими конституциями все органы были производны от Советов и им подотчетны. Высказывавшиеся идеи об учреждении института президента в СССР в процессе всенародного обсуждения конституций были отвергнуты.

Даже в условиях обновляющегося общественного строя, в годы перестройки, когда на повестку дня был поставлен вопрос о ликвидации монополии одной партии — КПСС, предложение об учреждении поста президента СССР встретило значительное сопротивление части народных депутатов, сторонников сохранения Советской власти. Однако набиравшие силу процессы демократизации, обновления всей государственной системы одержали верх, и в 1990 году пост президента СССР был введен,

апозже был установлен и в союзных республиках.

ВРоссии вопрос об учреждении поста президента решался также неоднозначно. Съезд народных депутатов РСФСР высказался против. И тогда по инициативе одной трети депутатов был назначен всероссийский референдум, в соответствии с результатами которого указанный пост и был учрежден.

ВКонституцию РСФСР 1978 года были включены статья, закрепившая принцип разделения властей, глава о президенте; были приняты законы о президенте Российской Федерации,

овыборах президента и другие нормативные правовые акты. Первый президент Российской Федерации был избран путем прямых всенародных выборов 12 июня 1991 года.

Его статус по Конституции 1978 года имел отличия от того, как определила правовое положение президента Конституция

1993 года.

1 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2005.

С. 389.

42

Эти отличия заключаются в том, что президент:

1)  определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти (а не глава государства);

2)  не обладал (как в действующей Конституции 1993 года) полномочиями определять основные направления внутренней

ивнешней политики;

3)  не имел права роспуска Съезда народных депутатов

иВерховного Совета;

4)  не участвовал в назначении членов Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного суда, Генерального прокурора, председателя Центрального Банка;

5)  был обязан представлять не реже одного раза в год доклады Съезду народных депутатов о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических

ииных программ (кроме ежегодных посланий), причем Съезд мог потребовать внеочередного доклада.

Указы и распоряжения президента мог отменить Съезд, а на основании заключения Конституционного Суда — и Верховный Совет. И хотя президент являлся главой исполнительной власти, Совет Министров — Правительство был подотчетен Съезду, Верховному Совету и президенту, а Съезд

иВерховный Совет осуществляли контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов. Президент представлял Верховному Совету предложения об образовании, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации. Принципиально иными были основания и порядок отрешения президента от должности. Предусматривалась должность вице-президента.

Конституция 1993 году внесла существенные изменения в статус президента и его полномочия.

Всоответствии с Конституцией выборы президента осуществляются наиболее демократическим путем — на основе

всеобщего равного и прямого избирательного права при тай­ ном голосовании (ст. 81).

Конституция определила те требования, которым должен отвечать кандидат в президенты. Для реализации в высокой мере ответственных функций главы государства кандидат должен обладать жизненным опытом. Поэтому установлено, что президентом может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет.

43

Конституция 1993 года, в отличие от ранее действовавшей, сняла указание на предельно допустимый верхний возрастной ценз. Это объясняется тем, что, как показывает опыт многих стран, в весьма зрелом возрасте человек может сохранить достаточно высокий уровень здоровья, энергии, организаторских способностей и эффективно использовать свой большой политический опыт.

Новой нормой Конституции 1993 года явилось введение требования о постоянном проживании в Российской Федерации не менее 10 лет для лица, избираемого президентом. Этого не было в прежней Конституции, а оно целесообразно, поскольку президент должен хорошо знать ситуацию в стране, а его должны знать избиратели.

Назначение выборов президента относится к ведению Совета Федерации (п. «д» части 1 статьи 102 Конституции). Днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран президент. Исчисление этого срока начинается со дня его избирания.

Срок полномочий президента РФ определялся четырьмя годами. Федеральным конституционным законом РФ № 8–ФКЗ от 30 декабря 2008 года он продлен до шести лет.

Конституция предусматривает, что одно и то же лицо не может занимать должность президента более двух сроков подряд. Это установление имеет цели воспрепятствовать формированию несменяемого круга управляющих лиц, появлению и сохранению стойких корпоративных групп, открывать пути притока

вэшелоны власти свежих сил, политических деятелей и лидеров нового поколения.

Конституция предоставляет способному политику, оправдавшему себя на должности президента, право выдвижения на другой срок, кроме очередного.

После избрания президента осуществляется предусмотренная Конституцией процедура вступления его в должность, которая происходит на 30-й день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией результатов выборов. Она заключается в принесении президентом присяги в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ. Присяга приносится народу. Её текст установлен

встатье 82 Конституции и сформулирован следующим образом: «Клянусь при осуществлении полномочий президента

44

Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конститу­ цию Российской Федерации, защищать суверенитет и неза­ висимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу».

3.2.  Правовой статус президента Российской Федерации

Статья 80 Конституции РФ определяет, что президент РФ является главой государства.

Придание президенту статуса главы государства вызвано объективными причинами. Прежде всего, этого требовало повышение уровня персоницифированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Наиболее целесообразно, чтобы вытекающие из этого функции выполнялись главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что, в меньшей мере, соответствовало бы высокому статусу государства и, по существу, умаляло бы прерогативы представительного органа государственной власти Российской Федерации, поставило бы исполнительную власть над законодательной.

Признание президента главой государства является традиционным в конституциях многих стран мира. Так определялся статус президента бывшего Союза ССР, а в настоящее время такого рода характеристика президентов содержится в конституциях большинства стран.

Принципиально новая дефиниция статуса президента РФ, содержащаяся в Конституции, означает, что он занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей.

Однако данное положение не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет свои конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими властями, обеспечена определенными рычагами влияния на иные власти и на президента. В Конституции заложена необходимая система «сдержек и противовесов», которая способствует сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет отношений подчинения. Свои полномочия президент осуществляет не на основе его ни-

45

чем не связанной воли, они реализуются в рамках Конституции,

всоответствии с ней и федеральными законами, во взаимодействии с парламентом и правительством.

ВКонституции РФ содержится система гарантий, препятствующих превращению президента РФ в авторитарного правителя.

Эти гарантии заключаются в порядке его всенародных прямых выборов, в их альтернативном характере, в недо­ пустимости занятия поста Президента более двух сро­ ков подряд, в возможностях отрешения его от должности,

ввозможности признания не соответствующими Консти­ туции нормативных актов президента на основе решения Конституционного Суда и др.

Закрепляя статус президента РФ как главы государства, Конституция (статья 80) предусматривает в обобщенной форме связанные с этим функции. Они касаются основ жизнедеятельности государства и общества.

Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав

исвобод человека и гражданина. Это означает, что президент несет персональную ответственность за то, чтобы механизмы защиты Конституции и прав человека и гражданина работали бесперебойно, чтобы не было сбоев по тем или иным причинам

вих реализации.

Вустановленном Конституцией порядке президент прини-

мает меры по охране суверенитета Российской Федерации,

еенезависимости и государственной целостности, обеспечи­ вает согласованное функционирование и взаимодействие орга­ нов государственной власти Российской Федерации.

Восуществлении этих функций президент может использовать только закрепленные за ним конституционные полномочия, действовать только в рамках Конституции.

Это относится и к такой функции президента, как опреде-

ление основных направлений внутренней и внешней полити­ ки государства. Она формируется в соответствии c Конституцией и федеральными законами и не может им противоречить. Имеет значение и тот фактор, что на выборах каждый из кандидатов в президенты выдвигает определенную программу,

вкоторой намечаются стратегические направления развития государства и общества, и избрание того или иного кандидата означает одобрение содержащихся в ней установок большинством избирателей.

46

Ежегодные послания президента Федеральному Собранию, в которых формулируются основные направления внутренней

ивнешней политики Российской Федерации, делают их достоянием народа, депутатов, партий, общественности. Это позволяет в случае необходимости корректировать политику президента с использованием всего потенциала конституционных форм, обеспечивающих взаимное воздействие одних государственных структур на другие, влияние на них общественных и социальных движений.

Как глава государства, президент представляет Рос­ сийскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Важным аспектом в характеристике статуса президента является само место в Конституции главы о президенте. Она открывает перечень глав, посвященных органам государственной власти Российской Федерации. В прежней Конституции глава

опрезиденте следовала за главой о высших представительных органах. Это было закономерно, ибо в ней президент определялся в качестве главы исполнительной власти.

Место, которое занимает в ныне действующей конституции глава о президенте, является правовым доказательством, подтверждающим в прямой форме то, что президент не включается непосредственно ни в одну из трех ветвей власти: ни законодательную, ни исполнительную, ни судебную. Это является предпосылкой выполнения возложенной на президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России.

Президент РФ обладает неприкосновенностью (статья 1 Конституции). Содержание неприкосновенности президента в Конституции не раскрывается в отличие от неприкосновенности депутатов. Такая формула свидетельствует о высокой степени защиты президента, который получил свои властные полномочия от народа на основе свободных выборов.

Как отметил Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 11 июля 2000 года по делу о толковании статей 91 и 92 (часть 2) Конституции в их взаимосвязи, президент является постоянно действующим органом государственной власти и осуществляет свои полномочия как единоличный глава государства

иникто не может присваивать его властные полномочия. Неприкосновенность президента, а также другие правовые

средства обеспечивают свободное и ответственное осуществле-

47

ние президентом принадлежащих ему конституционных полномочий и непрерывность функционирования института главы государства.

Однако неприкосновенность президента нельзя трактовать как абсолютную. Предусмотрена в Конституции возможность отрешения президента от должности.

Конституционный Суд указал в названном постановлении, что досрочное прекращение полномочий президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия может произойти вопреки согласию президента.

Президент в соответствии с Конституцией обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции.

Эти полномочия затрагивают все стороны государственной деятельности, их можно обобщить по следующим сферам:

1)  формирование федеральных органов государственной власти;

2)  участие в законотворчестве;

3)  функционирование исполнительных органов государственной власти;

4)  обеспечение осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации;

5)  иные сферы государственной деятельности.

Президент РФ утверждает военную доктрину Российской Федерации; является Верховным Главнокомандующим Воору­ женными Силами России; назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил; присваивает высшие воин­ ские звания; формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом.

Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности.

Аппарат Совета Безопасности является самостоятельным подразделением Администрации президента и имеет статус главного управления президента.

48

В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии президенту предоставлено право вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (часть 2 статьи 87 Конституции). С соблюдением последнего условия президент РФ уполномочен объявлять и о введении на территории Российской Федерации чрезвычайного положения (статья 88 Конституции). Указы о введении военного, а также чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации.

Режим военного положения, обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения определяются федеральными конституционными законами. Поэтому создание в СССР в августе 1991 года ГКЧП и введение чрезвычайного положения было незаконным. В Российской Федерации принят Закон о чрезвычайном положении (30 мая 2001 года). В нем конкретно определены цели введения чрезвычайного положения, содержание указа президента РФ, особенности деятельности Федерального Собрания РФ в этих условиях, срок действия чрезвычайного положения, меры и временные ограничения, принимаемые при этом, содержание особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и др. В случае введения чрезвычайного положения об этом уведомляются и информируются ООН, Совет Европы, сопредельные государства 1.

Президент обладает и иными полномочиями, вытекающи­ ми из его статуса как главы государства. К таким полномочи-

ям относятся: решение вопросов гражданства, предоставления политического убежища; награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации и высших специальных званий; осуществление помилования.

Для выполнения своих полномочий президент формирует

Администрацию президента РФ, что закреплено на консти-

туционном уровне (п. «и» статьи 83). Ее статус, структура, задачи и организация деятельности урегулированы в Положении об администрации президента РФ, утвержденном указом президента РФ 2.

1Собрание законодательства РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

2Собрание законодательства РФ. 1996. № 41. Ст. 4689; 2000. № 34. Ст. 3438.

49

Администрация по своему правовому статусу является государственным органом, обеспечивающим деятельность президента РФ, создает все необходимые организационные, информационные, консультативно-правовые, материальнотехнические и другие условия, без которых невозможны осуществление полномочий главы государства, связь президента РФ с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Положение об администрации президента РФ определяет основные задачи и функции: руководителя, его заместителей, иных должностных лиц, а также всех входящих самостоятельных подразделений. В числе последних четыре главных управления, аппарат Совета Безопасности, Секретариат руководителя администрации; 13 Управлений, канцелярия президента, референтура президента (на правах управления); аппараты полномочных представителей президента в федеральных округах.

Правовые акты президента

Президент для реализации своих функций и полномо-

чий осуществляет правотворческую деятельность. Он из-

дает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Акты президента РФ не должны противоречить ее Конституции и федеральным законам (статья 90). Это означает, что названные акты являются подзаконными. Однако как таковые они имеют определенные особенности:

1)  сама формула «не должны противоречить Конституции и федеральным законам» отличается от той, которая устанавливает подзаконность актов Правительства. В соответствии со статьей 115 постановления Правительства издаются «на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов президента Российской Федерации»;

2)  в отношении указов президента РФ в Конституции не предусмотрена их отмена. Соответствие нормативных указов Конституции может быть установлено только Конституционным Судом РФ в порядке конституционного судопроизводства. В случае признания судом указа (или его отдельных положений) не соответствующим Конституции РФ указ (или его отдельное положение) утрачивает юридическую силу. Ненормативные акты президента РФ могут быть оспорены в Верховном Суде РФ, рассматривающим гражданские дела по первой инстанции;

50