Основы теории государственных финансов и налогообложения. Учебное пособие

чение текущей деятельности государства, но и стабилизация экономического развития.

Различают дискреционную и автоматическую фискальную политику.

Дискреционная фискальная политика — это активное управление налогами и государственными расходами, основана на сознательном вмешательстве правительства в налоговую систему и изменении объема государственных расходов с целью воздействия на экономический рост в различные периоды экономического цикла.

Государство, увеличивая государственные расходы и (или) снижая налоги в периоды спада, способствует экономическому росту, и, наоборот, снижая государственные расходы и (или) увеличивая налоги сдерживает его в периоды подъема, тем самым, сглаживает цикли- ческие колебания экономики. Соответственно различается экспансионистская, то есть стимулирующая и контрактивная èëè рестриктивная, то есть сдерживающая фискальная политика.

И та и другая формы фискальной политики играют важную роль в стабилизационных мероприятиях. Но они лишь ограничивают глубину и масштабы экономических колебаний, но не в состоянии устранить их полностью.

Âпериод спада стимулирующая дискреционная политика состо-

èò èç:

• увеличения государственных расходов;

• снижения налогов;

• сочетания роста государственных расходов со снижением налогов.

Âпериод «перегрева» экономики, а также в условиях инфляции

проводится сдерживающая дискреционная фискальная политика:

• уменьшение государственных расходов;

• увеличение налогов;

• сочетание сокращения государственных расходов с увеличением налогов.

Все эти меры воздействуют как на совокупный спрос так и на совокупное предложение. Проведение дискреционной налоговой политики предполагает учет временных лагов. Воздействие налогов на темпы экономического роста происходит опосредованно. Они оказывают свое влияние с некоторым опозданием, поэтому при принятии решений следует учитывать лаг (lag — отставание, запаздывание) времени. Лаги представляют собой время, необходимое для принятия мер, направленных на стабилизацию экономики. Лаги подразделяют-

2 1

ся на следующие виды: лаг распознания, лаг принятия решений, лаг действия.

Лаг распознания — период времени между наступлением экономического неравновесия и моментом его осознания.

Лаг принятия решений — это время между признанием экономического нарушения и принятием политического решения. Здесь требуется время на подготовку правительством законодательства и принятие парламентом соответствующего закона.

Лаг действия представляет время между принятием решения о проведении определенной политики и ее реализацией.

При высокой инфляции налоговые поступления обесцениваются за период с момента начисления и до момента их поступления в бюджет. Такое воздействие инфляции на фискальную политику называется эффектом Танзи-Оливера. Следовательно, фактор времени осложняет проведение дискреционной налогово-бюджетной политики. Этот эффект характерен только для дискреционной фискальной политики. Этого недостатка лишен другой тип макроэкономической политики, а, именно, автоматическая фискальная политика. Здесь отсутствует временной лаг принятия решений.

Автоматические èëè встроенные стабилизаторы — пассивная фискальная политика, при которой факторы функционирования экономики, действуют независимо от правительства. Законодательный орган определяет только ставки налогов, а не размер налоговых поступлений. Действие встроенных стабилизаторов, обеспечивает естественное приспособление экономики к фазам деловой конъюнктуры и сокращают внутренний лаг до нуля.

Наиболее известными встроенными стабилизаторами являются прогрессивная система налогообложения, программы по поддержанию малоимущих слоев населения. Теория встроенных стабилизаторов основана на функциональной зависимости между национальным доходом и налогами (см. рис. 1)

В период подъема вследствие роста доходов налоги взимаются по более высоким ставкам, в результате чего темп роста располагаемого дохода начинает отставать от темпа роста национального дохода, что сдерживает рост потребительского спроса. Кроме того, по мере роста доходов снижаются затраты государства на социальные пособия. В результате рост совокупного спроса сдерживается. В период спада, наоборот, налоговые поступления в бюджет падают из-за снижения реального размера создаваемого национального дохода. В этом случае у налогоплательщиков остается значительная часть средств (та

2 2

часть дохода, которая раньше вносилась в бюджет в виде налога). Одновременно нарастают выплаты на социальные нужды. Возросший совокупный спрос стимулирует экономический рост. Итак, автомати- ческая фискальная политика заключается в том, что без принятия специальных мер со стороны правительства налоги выполняют функцию стабилизатора экономического роста.

Регулированиебюджетногодефицита

Ключевой вопрос бюджетной политики — должен ли быть бюджет сбалансирован или сбалансированность бюджета должна быть подчинена целям стабилизации экономики. Существует три основных концепции: ежегодное балансирование бюджета, циклическое балансирование и концепция функциональных финансов. На вопрос о том, каковы долгосрочные последствия государственного долга существует две точки зрения: традиционная и рикардианская. Традиционно большинство экономистов считает, что дефицит государственного бюджета

èгосударственный долг оказывают влияние на реальный объем производства, уровень цен, инвестиции и процентную ставку. Рикардианская точка зрения, называемая равенством Рикардо, считает, что государственный долг не влияет на сбережения и накопление капитала.

Он указывал на то, что государственный долг — это одновременно долг государству будущих поколений. Они должны возвратить его налогами, займами, осуществленными в прошлом государственной казной. Консолидация балансов домашних хозяйств и государства должна будет дать нулевой результат.

«Нейтральность» бюджетного дефицита и государственного долга является следствием того, что снижение налогов при неизменном уровне доходов не влияет на рост расходов потребителей. Д. Рикардо считал, что бюджетный дефицит сокращает общественные (государственные) сбережения. Но если домашние хозяйства, по его мнению, направят сэкономленные в результате снижения налогов средства на сбережения, то их объем вырастет настолько, насколько уменьшатся общественные сбережения. В результате национальные сбережения (Y-C- G), равные сумме общественных (T-G) и частных (Y-T-C)сбережений, останутся на прежнем уровне. В итоге не изменится и предложение заемных средств, и ставка процента.

Однако «рикардианская» точка зрения на государственный долг

èбюджетный дефицит, безусловно, верна лишь при наличии целого ряда обстоятельств. Это вытекает из теории поведения потребителей,

2 3

в соответствии с которой потребители при выборе модели своего поведения учитывают не только текущий интерес, но и интерес будущего (если думают о будущем доходе, если они желают сохранить сегодняшний уровень жизни). Выбор правильного подхода к проблеме государственного долга — традиционный или рикардианский, может служить оценкой влияния бюджетно-налоговой политики на рас-

ходы потребителя.

Концепция ежегодного балансирования

Концепция сбалансированности бюджета на ежегодной основе долгое время считалась незыблемой основой экономической политики.

Д. Рикардо обратил внимание на то, что государственный долг — это одновременно долг государству будущих поколений. Если экономические субъекты действуют рационально и адекватно оценивают текущие и будущие события, то, исходя из твердого убеждения, что любые долги надо рано или поздно отдавать, они любой прирост задолженности государства воспринимают как прирост налогов в будущем, так как другого, кроме налогов, источника доходов у государства нет. При этом не имеет значения, как именно формируется прирост задолженности: за счет повышения государственных расходов, снижения налогов или того и другого вместе. Формально это можно выразить следующим образом:

Òíàñò. + Òáóä. /(1+i) = Gíàñò.+ Gáóä. /(1+i)

Данное уравнение называется рикардианским равенством, или государственным бюджетным ограничением. Если процентная ставка была бы равна нулю, т. е. государство не финансировало дефицит путем продажи государственных облигаций, то бюджетное ограниче- ние показывало бы, что общая сумма налоговых поступлений должна быть равна суммарным государственным расходам за эти же периоды. Но когда процентная ставка i > 0, будущие налоговые поступления и государственные расходы дисконтируются на (1+i), что обусловлено процентами, которые государству необходимо платить по займам.

Рикардианство отрицает также положительные эффекты стабилизационной фискальной политики. Так, рост государственных расходов, по их мнению, не приводит к стимулированию совокупного спроса вследствие эффекта вытеснения инвестиций. Снижение же налогов приводит не к росту потребительских расходов, а к росту сбережений, так как экономические субъекты должны быть готовы к повышению налогов в будущем.

2 4

Бюджет может быть сбалансирован, если государственные расходы равны доходам. При этом речь должна идти о государственных расходах, обеспечивающих выпуск продукции при полной занятости. Такая мера как секвестр, т. е. приведение текущих расходов в соответствие с текущими доходами в бюджет базируется на этой основе. Это ведет, в первую очередь, к сокращению финансирования социальной сферы, сокращению дотаций регионам и местным бюджетам и т.п. До выхода в свет работ Дж. Кейнса этот подход считался основой здоровой фискальной политики страны.

Однако, сторонники дефицитного финансирования утверждают, что в результате попыток сбалансировать бюджет усилятся колебания экономики. Если во время спада сокращаются расходы и увеличиваются налоги, в целях балансирования бюджета, это приведет к усилению темпов спада экономики. И, наоборот, если во время подъема, при бюджетном профиците, будут повышаться расходы и сокращаться налоги, то это приедет к «перегреву» экономики. Как видно, ежегодно балансируемый бюджет блокирует действие встроенных (автоматических) стабилизаторов и является проциклическим.

Устранить эти противоречия в определенной мере позволяет вто-

рой подход к балансированию бюджета.

Концепция циклического балансирования

Снижение налогов при неизменных государственных расходах или увеличение государственных расходов при неизменных налоговых поступлениях ведет к образованию дефицита государственного бюджета, а затем и государственного долга. С традиционной точки зрения на государственный долг, которой придерживается большинство экономистов, сокращение налогов стимулирует рост расходов потребителей и ведет к сокращению сбережений. Дефицит государственного бюджета и государственный долг оказывают существенное влияние на развитие экономической системы. Это влияние аналогич- но воздействию экспансионистской бюджетно-налоговой политики на реальный объем производства, уровень цен, процентную ставку и инвестиции. В краткосрочном периоде увеличение потребительских расходов и государственный долг приводят к росту спроса на товары, росту цен, росту объемов производства и росту занятости. В долгосрочном плане повышение цен усиливает «эффект вытеснения» и возвращает реальный объем производства к реальному уровню. В результате жизнь современного поколения улучшится (хотя и на фоне инф-

2 5

ляции) благодаря снижению налогов и увеличению государственных сбережений, но последствия нынешнего государственного долга лягут на «плечи» будущих поколений.

В данной концепции совмещены идеи о бюджете как инструменте экономической политики, с одной стороны, и обязательности его балансирования — с другой. Утверждается возможность балансирования бюджета в ходе экономического цикла, как это представлено на рис 2.

Дефициты в периоды спада позволяют стимулировать совокупный спрос, а излишки в периоды подъемов — сдерживать «перегрев» экономики.

Такая политика может быть реализована как дискреционными методами, так и автоматически, с помощью встроенных стабилизаторов. В результате удается сгладить амплитуду колебаний цикла на 30-35 %.

Однако данная концепция уязвима в части возможности балансирования государственного бюджета по причине различий в глубине и продолжительности фаз цикла. К примеру, глубокий спад может сопровождаться незначительным, по своим масштабом, подъемом. Большой дефицит государственного бюджета, возникший в период спада, не перекрывается незначительным профицитом бюджета пери-

ода подъема. В конечном результате возникает циклический дефицит.

Концепция функциональных финансов

Развитие финансовых отношений привело к существенному изменению роли государственного долга. Государственный долг рассматривается здесь как альтернатива увеличению налогового бремени. Государственный долг и налоговая система понимаются как система «переливающихся сосудов»: выше налоги — ниже государственный долг, больше заимствований — меньше налогов. Разумно, управляя государственным долгом, правительство распределяет налоговую нагрузку во времени и тем самым способствует развитию бизнеса. В данной концепции проблема сбалансированности бюджета рассматривается как второстепенная, на первый план выдвигается задача стабилизации экономического развития. Поддержание высокой занятости имеет, несомненно, приоритет перед сбалансированностью бюджета. При этом утверждается, что рост государственного долга не приведет к угрозе банкротства государства при условии хорошо отлаженной финансовой системы и высокой степени доверия к государственным институтам. Обосновывается это следующим образом.

2 6

Во-первых, государственный долг возвращать не надо, так как государственные ценные бумаги в силу их высокой надежности составляют значительную долю портфеля любого инвестора, причем объем вложений в государственные ценные бумаги постоянно возрастает с ростом национального дохода. Другими словами, государственный долг является пассивом для государства и активом для держателей ценных бумаг. Поэтому проблема государственной задолженности сводится не к возврату государственного долга, а к его обслуживанию путем выделения средств государственного бюджета на выплату процентов по государственным ценным бумагам. То есть государственный долг всегда можно рефинансировать в силу привлекательности государственных ценных бумаг для инвесторов. Данное положение базируется на представлении Дж. М. Кейнса о различии между деньгами и долгом. «К примеру, мы можем рассматривать как деньги все, что, с точки зрения владельца, не теряет общей покупательной силы на срок больший, чем три месяца, и как долги то, чего нельзя потребовать в течение более долгого периода, чем три месяца....На практике часто бывает удобно включать в деньги срочные банковские депозиты, а иногда даже такие документы, как казначейские векселя»1

Во-вторых, государство имеет целый набор инструментов для снижения бремени государственного долга, например, путем увеличе- ния денежной массы в стране.

В-третьих, государство всегда имеет возможность повысить налоги для увеличения доходной части бюджета. Увеличение налогов сокращает личный располагаемый доход домашних хозяйств, что, в свою очередь, приводит, в конечном итоге, к уменьшению объема производства и более длительному пребыванию экономики в стадии процветания.

В последние десятилетия многие страны применяют данную концепцию на практике, активно используя фискальные методы в целях стабилизации. При этом, однако, возникают следующие вопросы: каковы максимально допустимые размеры бюджетного дефицита и государственного долга и какие факторы, помимо собственно дефицита бюджета, влияют на размер задолженности государства? Не случайно во многих странах мира разрабатываются правила налогово-бюджет- ной политики, призванные ограничить дискреционную политику законодательными рамками.

К основным правилам фискальной политики, призванных ограничивать дискреционную политику законодательными рамками, можно отнести следующие:

2 7

Правила дефицита, или сбалансированный бюджет.

•Баланс между общими доходами и расходами (то есть запрещение государственных займов); или ограничение размеров государственного дефицита определенной долей от ВНП.

•Баланс между структурными (или отрегулированными в зависимости от фаз цикла) доходами и расходами; или ограничения в отношении структурного (или отрегулированного в зависимости oт фаз цикла) дефицита как определенной доли от ВНП.

•Баланс между доходами и расходами по счету текущих операций (т. е., займы разрешены только для финансирования oттока капитала).

Правила осуществления займов.

•Запрещение осуществлять государственные займы из внутренних источников.

•Запрещение осуществлять государственные займы в центральном банке; или ограничение таких займов определенной долей от государственных доходов (или расходов) прошлого периода.

Правила в формирования долга и резерва.

•Ограничение размера общих (или чистых) государственных обязательств определенной долей от ВНП.

•Определение размера средств внебюджетных резервных фондов (таких как фонды социального страхования) определенной долей от ежегодных отчислений от прибыли.

В настоящее время кроме внутренних причин на возможности развития финансового кризиса оказывают влияние не только внутренние причины, но и изменение структуры мирового хозяйства а так же рост экономического влияния развивающихся стран на международные финансы.

Механизмывоздействияфискальнойполитики

насовокупныйспрос

Согласно неоклассической концепции фискальная политика рассматривается лишь как инструмент финансового обеспечения выполнения государством своих функций, но не как фактор стабилизационной политики. Неоклассическая концепция основывается на логике рикардианства, согласно которой инструменты фискального воздействия приводят лишь к перераспределению средств от частного сектора к государственному, но не влияют на значения реальных переменных (национального дохода и занятости) в экономике.

2 8

Этот механизм получил название эффекта вытеснения. Суть эффекта вытеснения заключается в том, что налогово-бюджетная экспансия, направленная на стимулирование деловой активности, приводит к росту процентной ставки и вытеснению государственными расходами частных инвестиционных расходов. Это происходит потому, что рост процентной ставки приводит к сокращению частных инвестиций и частного потребления. Насколько полным, будет вытеснение, зависит от того находится ли экономика в условиях полной или неполной занятости. В неоклассической концепции в силу абсолютной гибкости цен, нейтральности денег и полной занятости эффект вытеснения действует в полной мере. Увеличение государственных расходов полностью поглощается сокращением частных инвестиций чувствительных к процентной ставке.

А механизм замещения таков. Рост государственных закупок за счет увеличения дефицита бюджета увеличит совокупный спрос. Однако повышение ставки процента произойдет в такой степени, что вызовет снижение запланированных предпринимателями частных инвестиций в размере, равном первоначальному приросту государственных закупок, то есть произойдет не стимулирование экономики, а простое перераспределение средств от частного сектора к государственному. При этом, так как предложение благ жестко фиксировано, предприниматели на рост совокупного спроса ответят лишь повышением цен. Величина же реального национального дохода не изменится:

Y = YF.

Формально эффект полного вытеснения можно представить сле- дую-щим образом. Из основного макроэкономического тождества вытекает, что:

S = I + (G - Ò).

Если предположить, что S (сбережения) и Т (налоговые поступления) являются константами, то увеличение государственных расходов уменьшает на такую же величину инвестиции предпринимательского сектора т. е. G I

= −

Согласно кейнсианской концепции фискальная политика является основным инструментом макроэкономического регулирования, так как по мере роста государственных расходов растет и совокупный спрос, и национальный доход. Прирост последнего обеспечивает рост сбережений, который является дополнительным источником финансирования государственных расходов. При этом фискальная политика

2 9

особенно эффективна в период экономического спада как стимулирующая политика.

Пусть экономика находится в состоянии экономического спада. Такому состоянию соответствуют следующие характеристики:

•спекулятивный спрос на деньги достаточно высок вследствие низких процентных ставок;

•предложение благ высокоэластично по цене, при этом совокупный спрос низкоэластичен по цене;

•уровень безработицы высок, поэтому предложение труда неэластично по цене.

Предположим, что государство в целях преодоления экономи-

ческого спада увеличивает государственные расходы на величину G. В результате возрастут и эффективный спрос и ставка процента. Но так как предложение при текущем уровне цен не в состоянии удовлетворить возросший спрос, то уровень цен так же возрастет.

Рост уровня цен вызывает следующие последствия. Во-первых, снижаются реальные кассовые остатки, что вызывает рост спроса на деньги. Во-вторых, если вследствие уменьшения реальной зарплаты повышается ценность предельного продукта труда, то занятость возрастает.

Таким образом, в результате фискальных мероприятий в экономике наблюдается оживление экономической активности при некотором росте уровня цен. Однако новое равновесие устойчиво только в краткосрочном периоде, рано или поздно владельцы факторов будут корректировать предложение труда с учетом роста цен. Тогда занятость начнет убывать, и положительные эффекты стимулирующих фискальных мероприятий пропадут.

В теории монетаризма, как и в других портфельных теориях, большое значение придается влиянию, которое оказывают на экономику решения экономических субъектов по оптимизации портфелей их активов.

Принципиальное отличие монетаристского подхода от кейнсианского заключается не в количественном увеличении элементов портфеля активов, с двух до пяти, а в том, что в монетаристском портфеле представлен весь сектор имущества. Сюда входят не только финансовые активы (деньги и облигации), но и реальный капитал (акции), реальные блага (предметы потребления длительного пользования) и факторы производства (человеческий капитал).

При условии, что дефицит государственного бюджета обслуживается путем эмиссии государственных облигаций, любые изменения

3 0