Основы теории государственных финансов и налогообложения. Учебное пособие

нено никакого вреда будущему производству»11. Д. Рикардо в книге «Начала политической экономии и налогообложения» отмечал, что налоговая база ориентируется на чистый доход. Налоговый потенциал можно определять как чистый продукт, уменьшенный на сумму затрат по воспроизводству жизненно необходимых потребностей (оплата труда и социальные выплаты, соответствующие мировым нормам потребления) плюс капитал, оставшийся после обеспечения инвестиционных потребностей.

Создание ВВП (ВНП) порождает как положительные, так и отрицательные внешние эффекты. Страны — члены ОЭСР разработали индикаторы оценки развития отдельных стран и мировой экономики в целом, в которые включены экологические показатели. Экологизация ВВП (ВНП) уменьшает налоговый потенциал на величину компенсаций ущерба, вызванного загрязнение окружающей среды. По мнению английского экономиста Артура Пигу, основателя экономи- ческой теории благосостояния, главным макроэкономическим показателем является не материальный продукт, не уровень жизни отдельных лиц, а чистое благосостояние нации. Общее чистое экономическое благосостояние включает не только уровень доходов, но и условия жизнедеятельности человека. Поэтому на государство возлагается обязанность осуществления контроля за производственной деятельностью, порождающей отрицательные внешние эффекты, и применение прямых и косвенных административно — командных мер. Выявление внешнего отрицательного эффекта требует введения специального налога, получившего название налог Пигу.

Проведя соответствующие аналитические измерения величины оплаты труда, размера возмещения затрат прошлого труда и негативных экологические последствий, можно рассчитать достаточно точно абсолютную величину налогового потенциала.

Способырасширенияналоговогопотенциала

В экономически развитых странах идет непрерывный процесс реформирования налоговых систем и поиска методов расширения налогового потенциала.

Первым и основным источником расширения налогового потенциала является экономический рост.

11 Æèä Ø., Ðèñò Ø. История экономических учений. М. : Экономика. 1995. С. 42.

9 1

Во-вторых, в налоговый потенциал включаются все новые источ- ники дохода:

1.социальные пособия;

2.доходы от прироста капитала;

3.подоходный налог с заработной платы работников бюджетной сферы, в том числе и военнослужащих и т. д.

Эту совокупность налогов иногда называют нерациональными и вредными. Ряд ученых считает теоретически неоправданным учет в национальном доходе заработной платы работников правоохранительных органов, военнослужащих, государственных чиновников, юристов, работников средств массовой информации. По мнению сторонников данной концепции, налог теряет здесь свое экономическое содержание, т. е. перестает быть производным от величины стоимости, созданной в сфере материального производства.

В зависимости от того какую (экономическую и социальную) роль в обществе играет государство следует искать ответ на поставленные вопросы. Если государство выступает в роли политической надстройки, тогда действительно этот процесс является лишним, поскольку затраты такого государства не создают богатства, а потому доходы государства, получаемые в форме налога есть вычет из доходов реального сектора производства. Работники бюджетных сфер, в этом случае, получая не заработную плату, а жалованье от государства, лишены возможности приращивать национальный доход в зависимости от качества и количества вложенного труда. Взимание налога с жалованья служащих превращается в искусственно созданный перераспределительный процесс, поскольку в бюджете средства на их выплату формируются за счет налоговых изъятий.

С позиций классической экономической школы рынок представляет собой хорошо отлаженный механизм, способный решать основные экономические задачи. Однако, как известно, существуют экономические проблемы, их принято называть фиаско (провалы, несостоятельность) рынка, которые он отказывается решать. Одним из «провалов» рыночной экономики является ее индифферентность к проблеме социально справедливого распределения факторов производства и доходов. Этим объясняется возрастание социальной функции государства.

В связи с этим основными сферами деятельности государства являются следующие:

1.Производство чистых общественных благ (фундаментальная наука, оборона, внутренняя безопасность, правосудие). При производ-

9 2

стве общественных благ, или в экономике общественного сектора, государство рассматривается в общем ряду экономических субъектов. При этом следует учитывать принципиальное отличие государства от других субъектов рыночного хозяйства. Рыночная система в целом строится на базе добровольно заключаемых сделок. Государство и его органы обладают правом принуждения. Этим преимуществом в отношении своих партнеров не располагают никакие другие участники рыночного обмена. Их законные права устанавливаются и защищаются государством. Данная особенность государства предопределяет своеобразие его отношений с другими субъектами: предприятиями, домашними хозяйствами и т. д. Ресурсы государства могут формироваться за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций. Это достигается посредством налогообложения. При этом принуждение должно быть минимальным и ограничиваться принципом экономической и социальной эффективности. В таких ситуациях вполне допустимо и даже необходимо использование механизма государственного регулирования. Следовательно, не отрицая необходимости выполнения государством определенных функций в сфере экономики, встает вопрос, о границах государственного вмешательства:

—абсолютная монополия государства в сфере управления экономикой;

—экономический либерализм;

—социально ориентированное рыночное хозяйство.

2.Совместное, с рынком, производство общественных благ (страхование, образование, прикладная наука, культура, здравоохранение, банковская деятельность).

3.Пограничные (спорные) с рынком функции государства связанные с уменьшением отрицательных и поощрением положительных внешних эффектов.

4.Пресечение асимметричной информации.

5.Защита конкуренции.

6.Сглаживание макроэкономических колебаний.

7.Политика поддержания доходов.

Третий способ расширения налогового потенциала — уменьшение льгот, отмена субсидий, предусмотренных существующей налоговой системой.

Полученная таким образом величина налогового потенциала может служить основой для расчета доходной части бюджета. А на ее основе строится политика размещения займов, определяются тенденции бюджетного дефицита и других макроэкономических показате-

9 3

лей. Величина налогов должна учитывать состояние экономики. При высокоэффективном производстве налоги могут подниматься до более высокого уровня. В случаях стагнации или кризиса, требующих инвестиций в производство, налоги должны быть минимизированы с целью создания источников оздоровления экономики.

Существует и еще одна зависимость — при оптимальном налоговом бремени растут объемы производства и соответственно растет общая сумма налогов. При высоком налоговом пороге снижается объем производства и реализации и общая сумма налогов уменьшается. В последнем случае значительно возрастают расходы по сбору налогов.

Âлюбом случае государство всегда должно стремиться к снижению своих расходов. В этой связи интересно вспомнить рекомендации графа Сперанского почти двухсотлетней давности.

Âслучае превышения расходов государства над доходами надо проанализировать саму структуру государственных расходов. Сперанский подразделял расходы на три группы:

1) необходимые;

2) достаточные;

3) излишние.

Третья группа расходов сохраняется в бюджете только в том случае, если доходы превышают расходы.

Вторая группа по возможности должна быть сохранена, кроме тех статей, отсутствие финансирования которых не грозит устоям государства.

Первая группа всегда должна быть профинансирована в полном объеме.

Недостатком нашей бюджетной политики — является отсутствие объективных критериев для отнесения расходов государства к той или иной группе.

Налогообложение самым непосредственным образом связано с государственными расходами. Вся сумма, обобществленных через налогообложение, финансовых ресурсов должна быть использована исключительно на общенациональные нужды. Поэтому при анализе налоговых отношений необходимо исследовать состав государственных расходов и установить их соответствие общественно необходимым потребностям. В зарубежной практике налогообложения широко используются математические модели, с помощью которых определяется соотношение государственных доходов и расходов, оценивается состав и структура применяемых в стране схем налогообложения. При этом необходимо учитывать, что не налог должен сообразовы-

9 4

ваться с потребностями государства, а, наоборот, государство должно соизмерять свои потребности с налоговым потенциалом страны. Необходимо так же разграничивать понятия «экономия государственных расходов» и «сокращение государственных расходов». Экономия означает превышение выгоды от государственной программы по устранению внешних эффектов над альтернативной частной программой. «Экономия на государственных расходах» не означает их минимизацию, скорее она означает перераспределение ресурсов между государственным и частным секторами экономики до тех пор, пока больше нельзя будет получить чистые выгоды от дальнейшего перераспределения»12.

НАЛОГОВАЯСИСТЕМА

Сущностьимоделиналоговыхсистем

Налоговая система (îò ãðå÷. systema — целое, составленное из частей) — это совокупность налогов, взимаемых государством, форм и методов их установления, изменения и отмены уплаты, организация налогового контроля, формы ответственности за нарушение налогового законодательства.

При сравнительном анализе эффективности налоговых систем используется понятие «экономический потенциал». Составляющими экономического потенциала системы налогообложения являются:

•инвестиционный потенциал налоговой системы — способность изменять темпы и объемы инвестиций. Он осуществляется через систему льгот и скидок.

•региональный потенциал — совокупность возможностей распределения и перераспределения налогов между экономическими субъектами. Эта задача решается на основе установления налогов различных уровней. Налоговый механизм может использоваться для выравнивания уровня развития отдельных регионов страны.

•отраслевой потенциал — воздействие на отраслевую структуру экономики, согласно установленным целям и задачам. Здесь используются различные, отраслевые нормы амортизации, налоговые скидки т. д.

12 Макконнелл К. Р., Брю С. Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика : в.2 т. Т. 2. С. 227.

9 5

• конкурентный потенциал — способность налоговой системы обеспечивать равные условия конкуренции для всех хозяйствующих субъектов. Конкурентный потенциал реализуется в основном через два налога: прогрессивное налогообложение доходов корпораций и налог на сверхприбыль.

Известны четыре базисных модели налоговых систем: англосаксонская, евро-континентальная, латиноамериканская и смешанная.

Англосаксонская модель сориентирована на прямое налогообложение. Основное бремя налогов несут физические лица. Доля косвенных налогов (НДС, налог с продаж, акцизы) незначительна.

Особенностью евроконтинентальной модели является высокий удельный вес налогов на социальное страхование. Значительная доля налогов на социальное страхование объясняется социально ориентированной политикой государства. Поступления от прямых налогов значительно меньше сборов от косвенных налогов.

Специфичность латиноамериканской модели предопределена высокой инфляционностью экономики. Косвенные налоги лучше приспособлены к условиям высокой инфляции. Эти налоги лучше защищают бюджетные поступления от инфляции.

Налоговая система России является одной из самых молодых в мировой фискальной политике. Россия использует смешанную систему налогообложения. Изучение международного опыта налогообложения дает возможность создать такую налоговую систему, которая не усложняет процесс вступления нашей страны в ВТО и способствует интеграции России в мировое экономическое сообщество.

Общим принципом всех налоговых систем является то, что, вопервых, налоговые нормы представлены в виде специальных налоговых законов и утвержденных, как правило, парламентом страны; и, во-вторых, принцип законодательного оформления налога дополняется требованием регулярности их пересмотра.

В России использование рычагов инвестиционного потенциала затрудняется чрезмерной государственной зарегулированностью экономики. Региональный потенциал следует оценивать как средний. Экономическим субъектам предоставляются ограниченные возможности для проведения самостоятельной региональной экономической политики. Отраслевой потенциал используется бессистемно, носит лоббистский характер. Высокий уровень монополизации российской экономики существенно снижает конкурентный потенциал. Оценка эффективности фискальной функции налоговой системы складывает-

9 6

ся во многом из целесообразности распределения налоговой нагрузки между объектами налогообложения.

Существенным недостатком налоговой системы России является доминирующая роль государственного интереса в налогообложении. Это проявляется в чрезмерном налоговом бремени на производителя, снижении стимулов к развитию реального сектора производства. До сих пор сказывается эффект инфляционного налога, значительный удельный вес теневой экономики и сложности ее легализации.

Стратегией реформирования налоговой системы РФ является согласование интересов государства и производителей, стимулирование научно технического прогресса, возрастание удельного веса и роли предпринимательского сектора и сокращение государственного присутствия в экономике. Реформирование налоговой системы в России идет по нескольким направлениям: во-первых, ослабление налогового бремени на производителей, с одновременным усилением налогового контроля за предприятиями, занятыми в отраслях со значительным теневым оборотом; во-вторых, переложение налогового бремени с физических лиц с низкими и средними доходами на граждан, полу- чающих сверхвысокие доходы. Эту проблему можно решить с помощью перехода от единой ставки к прогрессивной ставке обложения доходов; в-третьих, постепенное сокращение индивидуальных льгот для отдельных предприятий и переход к налоговым льготам функционального характера; в-четвертых, оптимизация налогообложения доходов полученных от производственной деятельности и «рентоориентированного поведения» экономических субъектов13; постепенное устранение искажающего действия налоговой системы; в-пятых, установление исчерпывающего перечня налогов; в-шестых, постепенный переход от контроля за доходами к налогообложению имущества, рентных доходов; в-седьмых, использование разновекторной модели налогообложения, когда незаконное уменьшение одного налога автоматически ведет к увеличению налогооблагаемой базы другого налога. Так налог на добавленную стоимость и налог на прибыль являются одновекторными налогами. Но, введение налога на потребле-

13 «Рентоориентированное поведение» экономических субъектов — деятельность, направленная либо на использование монопольного положения, либо на получение доступа к субсидиям, льгот и преференций в отличие от стремления к получению прибыли в процессе рыночной конкуренции. Это делает выгодным затраты на лоббирование, подкуп, «нужных» представителей власти.

9 7

ние (расходы), например, в сочетании с НДС позволит существенным образом решить проблему уклонения от налогов, так как уменьшение налогооблагаемой базы по одному налогу автоматически ведет к увеличению другого налога. Так минимизация налога на добавленную стоимость за счет увеличения затрат сырья, материалов, дополнительных работ и услуг ведет к увеличению налога на потребление.

Сбережения — важнейший источник инвестиций, определяющих в конечном итоге рост производительности труда. Рост сбережений, при прочих равных условиях, ведет к увеличению ВВП, а затем и к улучшению благосостояния. Многие экономисты высказывают предположение, что низкая норма сбережений частично обусловлена налоговой политикой, не ограничивающей текущее потребление. Оптимальная налоговая система должна способствовать привлекательности сбережений. Существует несколько способов решения данной проблемы. Во-первых, замена существующего НДФЛ налогом на потребление. Такой подход исключает обложение дохода налогом, направленным на сбережения. Эта радикальная мера по сути своей похожа на налог с продаж. Во-вторых, открытие специальных счетов, позволяющее не платить налоги с части сбережений. Ослабление налогового пресса стимулирует население к сбережению и увеличению предложения денег на рынке заемных средств, при каждой ставке процента. Поскольку изменения в налогообложении сами по себе не увеличивают сберегаемых доходов и количество заемщиков, постольку этот процесс ведет к снижению процентной ставки и росту инвестиций.

Формирование эффективной налоговой системы предполагает укрепление налоговой дисциплины и повышения собираемости налогов. Как показывает налоговая отчетность, значительная часть налогоплательщиков минимизирует свои налоги незаконными способами.

Организационныепринципыпостроенияналоговыхсистем

Основные организационные принципы российской налоговой системы закреплены в Конституции России и реализованы в действующем Налоговом кодексе Российской Федерации. Система организационных принципов призвана осуществить на практике взаимодействие всего комплекса налогов. Существующая ныне налоговая система РФ базируется на следующих принципах.

Принцип единства налоговой системы. Этот принцип обеспечи- вает единство финансовой и кредитно-денежной политики, не допускает установление налогов, нарушающих единое экономическое про-

9 8

странство. Законодательная деятельность должна заключатся в приведении в единую, стройную систему всех действующих норм правового регулирования налогов. Налоговый кодекс включает нормы налогового права на всей территории страны и рассчитанные на длительное время.

Налоговой системе присуща стабильность и подвижность. Принцип стабильности. Налоговая система должна оставаться неизменной в течение достаточно продолжительного времени. Систему налогообложения можно считать стабильной если она обеспечивает предпринимательскому сектору непрерывность ожиданий, позволяющая предпринимателям точнее рассчитать эффект осуществления хозяйственного решения, если остаются неизменными основные принципы налогообложения, структура налоговой системы, наиболее значимые льготы и санкции. Принцип подвижности (эластичности) налоговой системы. Этот принцип гласит о том, что налоги и механизм их изъятия могут изменяться, исходя из социально — экономической ситуации страны и возможностей государства. Налоговые реформы должны проводиться в исключительных условиях и в определенном законом порядке. Исходя из сложившейся мировой практики, нововведения в налоговое законодательство могут вступать в силу только с начала нового финансового года. Этот принцип защищает интересы налогоплательщика, сохраняя неизменными условия хозяйственной деятельности в течение всего налогового периода.

Принцип множественности налогов. Множественность налогов является объективной основой, во-первых, для проведения гибкой налоговой политики государства, во-вторых, равномерно распределять налоговую нагрузку, исходя из платежеспособности налогоплательщиков, в-третьих, комбинации налогов реализуют эффект их взиамодополняемости, гарантирующий формирование доходной части государственного бюджета.

Принцип нейтральности налоговой системы. Нейтральность налогов проявляется в установлении одинаковых условий для всех групп налогоплательщиков. Введение налоговых льгот для отдельных отраслей, регионов, дифференциация налогов нивелирует влияние этого принципа на экономическое развитие.

В любой налоговой системе заложено глубокое противоречие: необходимость формирования доходной части бюджета, за счет изъятия достаточно значительной части доходов у экономических субъектов, а с другой — недопустимость снижения деловой активности, благодаря высоким налогам. Решение данного противоречия достига-

9 9

ется на основе определенного компромисса. А. Смит в работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» сформулировал пять основополагающих принципов налогообложения, названных позднее «Декларацией прав плательщиков». В настоящее время в практику воплощены четыре экономических принципа налогообложения.

Принцип справедливости. Каждый гражданин обязан принимать участие в финансировании расходов государства соразмерно своим доходам. Справедливость выступает в качестве основной черты налогообложения. Каждый налог должен быть задуман и разработан таким образом, чтобы он брал и удерживал из кармана народа возможно меньше сверх того, что он приносит казначейству государства,

âпротивном случае сбор налога потребует такой большой армии чи- новников, что заработная плата их может поглотить значительную долю поступлений от налога.

Одной из важнейших задач справедливого налогообложения является принцип получаемых выгод. Соблюдение этого принципа или, наоборот, пренебрежение им, приводит к равенству или неравенству

âналогообложении. Юридические и физические лица должны упла- чивать налоги в прямой зависимости от размера полученного дохода. Данный принцип отличается рациональностью и справедливостью, поскольку существует разница между налогом, который взимается с предполагаемых доходов на предметы роскоши, и налогом, который хотя бы в незначительной степени удерживается из расходов на предметы первой необходимости. Идея этого принципа состоит в том, что люди должны платить налоги в соответствии с выгодой, которую они получают от использования предоставленных правительством благ. Этот принцип оправдывает, например, существование налога на бензин, если поступления от этого налога направляются на строительство и эксплуатацию дорог, оправдывает положение, когда обеспеченные люди платят более высокие налоги. Принцип получаемых выгод лежит в основе программ по борьбе с бедностью, финансируемых за счет богатых граждан. Однако применение этого принципа связано с определенными трудностями, так как практически невозможно точно определить, какую личную выгоду, и в каком размере, получает каждый налогоплательщик от расходов государства на национальную оборону, бесплатное здравоохранение, просвещение и т. п. Ясно только, что потребитель действует всегда рационально, т. е. в первую очередь тратит свои доходы на товары и услуги первой необходимости, а лишь затем — на товары второй необходимости и предметы роскоши. Кроме того, следуя этой концепции, необходимо было бы облагать

100