Менеджмент в туризме. Учебное пособие

этически и социально сбалансированным для местных общин. Устой чивое развитие является контролируемым процессом, предусматри вающим глобальное управление ресурсами с целью обеспечения их жизнеспособности, создавая, таким образом, возможность сохранения нашего природного и культурного богатства, включая охраняемые зоны.

Иными словами, устойчивое развитие — это такое развитие, кото рое при удовлетворении текущих потребностей не создает риск того, что потребности будущих поколений не будут удовлетворены. Устой чивое (непрерывное, интегрированное, экологическое) развитие — это необходимый вариант развития, при котором экономические, эколо гические и социальные цели уравновешиваются и интегрируются, а темп экономического роста не превышает темпа воспроизводства при родных ресурсов, причем основным показателем такого развития счи тается улучшение жизни.

Кроме перечисленных выше принципов регулирования, государство должно принимать активные меры по сокращению отрицательного вли яния на развитие туризма различного рода техногенных катастроф, террористических актов и других явлений, не зависящих от туриста.

Естественно, что из за вовлеченности в сферу туризма огромного количества физических и юридических лиц, а также разнообразных ресурсов, основной формой государственного регулирования является установление нормативных правовых требований, отражающих инте ресы всего общества, что связано с разработкой и принятием законов.

Некоторые примеры законодательного регулирования туристской деятельности

Во многих странах мира приняты специальные законы о туризме. Такие законы действуют в Швеции, Польше, Италии, Турции, на Маль те, на Украине, в Казахстане, Белоруссии и других странах. В неко торых странах (Испания, Италия) административные и законода тельные функции по управлению туризмом переданы региональным законодательным и исполнительным властям. Кроме специальных за конов, туристские отношения регулируются во многих случаях и дру гими законодательными актами. Например, в Германском гражданс ком уложении имеются нормы, определяющие порядок и юридические

последствия заключения договора на туристское обслуживание.

В Турции с 1982 г. действует закон «О поддержке туризма», кото рый содержит как меры государственной поддержки туризма, так и механизм их реализации. В частности, закон определяет порядок ис пользования недвижимости для туристских целей, регулирование госу

31

дарственных инвестиций в туристскую отрасль, устанавливает право вой статус государственного Фонда развития туризма, предоставляет

налоговые привилегии для инвесторов и др.

В Италии в марте 2001 г. был принят закон «О реформе национально го законодательства о туризме», главной особенностью которого явилось отнесение туризма к производственной деятельности. Закон направлен

на усиление взаимного сотрудничества различных структур и учрежде ний с целью проведения единой национальной политики в области ту

ризма, а также на полное использование возможностей предприниматель ства в туристской деятельности и на сокращение влияния на эту

деятельность бюрократических барьеров и ограничений.

Для обеспечения устойчивого развития туризма, закон закрепляет за государством конкретные обязанности. Государственные органы обязаны способствовать улучшению качественных характеристик ре сурсов окружающей среды, охранять культурное наследие, местные традиции, продвигать на мировых рынках национальный образ Ита лии. Особое внимание будет уделяться поддержке мелких и средних предприятий, занимающихся туристским бизнесом, защите прав ту ристов и туристских предприятий.

За государством сохраняются обязанности по утверждению направ лений развития системы туризма; по межотраслевой координации

государственных участий, направляемых на развитие туристской от расли; по организации деятельности, имеющей исключительно наци ональное значение, по продвижению туризма на рынках зарубежных стран, а также функции представительства Италии по вопросам ту ризма в Европейском Союзе и других международных организациях.

Один раз в два года созывается Национальная конференция по туризму, которая оценивает проведенную работу государственных

органов в области межотраслевой политики, касающейся туризма, и

разрабатывает предложения по основным направлениям туристской деятельности на следующий период.

Закон обязывает Министерство производственной деятельности,

которое осуществляет руководство туристской отраслью, как мини

мум на четырех языках, выпускать Хартию туриста, которая содержит информацию о правах и обязанностях туриста при использовании

средств размещения и при потреблении других туристских услуг. В Хартию включается информация о процедуре обжалования и фор мах арбитража, в случае возникновения спорных вопросов при выпол нении условий договора о предоставлении услуг, а также другие све дения, связанные с оценкой роли, качества и узнаваемости туристских структур.

32

Законом был учрежден Оборотный фонд туристских ссуд и сбере жений, который финансируется за счет вкладов частных лиц, учреж дений, предприятий, частных объединений (клубы, некоммерческие ассоциации, банки, финансовые общества и др.), а также субсидий государственных субъектов и пожертвований. Фонд должен способ ствовать накоплению сбережений физическими лицами для туристс ких поездок и предоставлять ссуды на льготных условиях для осуще ствления туристских поездок по территории Италии в период низкого сезона.

Закон дает определения, касающиеся туристских предприятий, некоммерческих организаций, а также туристской профессии: «Под туристской профессией понимают род трудовой деятельности, в про цессе которой организуются и предоставляются услуги по стимули рованию туристкой деятельности, а также услуги по приему, оказа нию помощи, сопровождению и руководству туристами». Разрешения на занятия профессиональной туристской деятельностью выдаются в областях и действительны, за исключением деятельности гидов, на всей территории страны.

Таким образом, закон определяет основные положения, связанные с туристской отраслью, а конкретные нормативы (классификация го стиниц, порядок создания турагентств, порядок утверждения руково дителей фирм и т. п.) устанавливаются областными законами.

Законодательством регулируется и предпринимательская деятель ность в сфере туризма. В каждой стране по своему регулируются воп росы, связанные с определением субъектов туристского рынка. Вот некоторые примеры.

В большинстве стран к туристскому предпринимательству отно сят туристские фирмы (туроператоров и турагентов). Закон Мальты «О путешествиях и туризме» (1999 г.) подразделяет туристские фир мы на три категории:

1)агент по путешествиям (trаvel agent), который специализирует ся на организации всех видов услуг по выездному туризму;

2)агент по въездному туризму (incoming tourism agent), который специализируется на въездном туризме;

3)компания по управлению дестинацией (destination management company), которая организует и предоставляет услуги в области раз влекательного, делового и конгрессного туризма, а также организует специализированные программы.

33

Для обозначения предпринимательской деятельности в туризме закон Мальты использует термин «туристская операция», под кото рым понимаются услуги всех субъектов туристской индустрии, име ющих лицензию на их предоставление. В Польше для этих целей используется понятие «туристское мероприятие».

Закон Украины «О туризме» под субъектами туристской деятель ности понимает предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, физических лиц, которые зарегистрированы в установленном действующим законодательством порядке и имеют лицензию на осуществление деятельности, связанной с предоставле нием туристских услуг. Закон к ним относит: туристские агентства, бюро путешествий, экскурсионные бюро, бюро по приему туристов, туристских операторов, гостиницы, мотели, кемпинги, туристские ком плексы и базы, других юридических лиц, независимо от форм соб ственности и физических лиц, которые осуществляют туристскую де ятельность, предусмотренную в их уставах или положениях.

По законодательству Республики Беларусь к туристской деятель ности, наряду с туроператорской и турагентской, относится деятель ность общественных туристских объединений, детско юношеских туристских учреждений, учебных заведений и предприятий по орга низации путешествий.

В законе о туристской деятельности Республики Казахстан приво дится понятие «туристская организация», которая обладает специаль ной правоспособностью. Туристская деятельность для таких органи заций должна быть основным видом деятельности. Под туроператорской деятельностью закон понимает деятельность юридических лиц, имею щих лицензию на данный вид деятельности, по формированию, продви жению и реализации своих туристских продуктов туристским агентам и туристам. Закон также устанавливает, что туроператорской деятель ностью на территории республики вправе заниматься исключительно юридические лица Республики Казахстан.

Украинское законодательство с начала 2004 г. применяет аналогич ную правовую норму. Статья 37 нового закона «О туризме» гласит: «Посредническая деятельность на территории Украины при заключе нии договоров на туристическое обслуживание с иностранными субъек

тами не допускается. Такая деятельность может осуществляться только через туроператоров, созданных по законодательству Украины».

В Австрии (Распоряжение Федерального министра по экономи ческим делам «О гарантиях бюро путешествий») под организатором путешествия понимается лицо, занимающееся предпринимательской

34

деятельностью, разрабатывающее комплексные путешествия и пред лагающее их для продажи непосредственно или через посредника. Посредник — это лицо, занимающееся предпринимательской дея тельностью, принимающее заказы на предложенные организатором комплексные путешествия.

ВГермании субъекты туристской деятельности подразделяются на организаторов туров и туристские бюро. Организатор тура (туро ператор) является лицом, оказывающим туристские услуги самосто ятельно, под свою личную ответственность (согласно параграфу 651а Германского гражданского уложения предметом договора на турист ское обслуживание является оказание организатором путешествий туристу всей совокупности услуг по организации путешествия), в то время как турбюро выполняет посреднические функции. Заключая договор на туристское обслуживание, с организатором через турбю ро, клиент одновременно заключает договор об оказании ему по среднических услуг. При этом турбюро, являясь посредником, не несет ответственности за надлежащее исполнение договора на ту ристское обслуживание, а несет лишь ответственность за предос тавление клиенту правильной информации о туре, порядке въезда выезда, визовых формальностях и т. п.

Взаконе Итальянской Республики «О реформе национального законодательства о туризме» субъектом туристской отрасли являет ся «туристское предприятие». К туристским предприятиям отнесе ны те предприятия, которые занимаются хозяйственной деятельнос тью и организованы для производства, реализации, посредничества

иуправления продуктом; услугами; инфраструктурами и фирмами, включая поставляющие и продающие для потребления на месте про дукты и напитки, участвующие в местных туристских системах и участники формирования туристского предложения. По юридичес кому статусу закон приравнял эти предприятия к промышленным предприятиям, распространив на них все льготы, отчисления и пре имущества любого вида, которые предусмотрены действующим за конодательством для производственных отраслей.

Такого широкого определения субъектов туристской деятельности в других странах пока не существует, тем более что сферу туризма еще пока никто не рискнул причислить к производственной отрасли.

Международное регулирование развития туризма

На первой Всемирной конференции по туризму и международным путешествиям, которая была организована Организацией Объединен

35

ных наций в Риме в 1963 г., участвовали официальные представители около 90 государств мира. Уже тогда наряду с обсуждением возник ших в конце 50 х и в начале 60 х гг. проблем, связанных с тем, что ту ризм стал заметным явлением в мире, оказывающем серьезное влия ние на экономическое развитие отдельных стран, обсуждался вопрос об осуществлении согласованной регламентации международного ту ризма, которая должна привести к разумному равновесию между офи циальными государственными и частными структурами туризма с тем, чтобы было гарантировано достижение конкретных результатов в об щих интересах.

Вопросы регулирования туристской деятельности регулярно обсуж даются на различных международных конференциях, ими занимают ся Всемирная туристская организация, Всемирная торговая организа ция и другие международные организации. Совет Европы принял в 1992 г. решение о принятии программы действий в сфере туризма. Этой программой предусматривалось выделение 18 млн. экю на трехлетнюю реализацию туристских инвестиций.

Разрабатываются и принимаются законодательные акты, касающи еся туризма, в Европейском Союзе. Туристская политика Европейс кого Союза (ЕС) понимается не как локальная узкоотраслевая задача, но как множество задач комплексного характера, вытекающих из раз личных аспектов союзной политики — таких как политика по отноше нию к малым и средним предприятиям, экологическая политика, региональная политика и т. п. Региональная политика, состоящая в создании на всей территории Союза равных условий жизни и труда,

тесно переплетается с поддержкой туристской индустрии и туристс ких регионов.

Признанием туризма в качестве важного направления политики Сообщества стала декларация его Совета от 10 октября 1984 г. «О ту ристской политике Сообщества». В дальнейшем был принят целый ряд юридических, организационных и финансовых документов, которые определяют туристскую политику ЕС. 13 июня 1990 г. была принята Директива Совета ЕЭС 90/314 «О путешествиях, отпусках и поезд ках, включающих все»; была одобрена Программа исследований и обу чения в области туризма; 11 июля 1991 г. принята декларация Евро парламента о единой туристской политике и другие.

Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС)

Всемирная туристская организация (ЮНВТО) оказывает, несмот ря на то, что ее документы носят рекомендательный характер, серьез

36

ное влияние на регулирование туризма. В своей деятельности она тесно сотрудничает с Конференцией ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) и имеет статус наблюдателя при Всемирной торговой организации (WTO). Задача ЮНВТО состоит в том, чтобы связать правила и положения генерального соглашения по торговле услуга ми (ГАТС) с мерами по либерализации торговли туристскими услу гами для оказания помощи странам членам в принятии и проведе нии грамотной торговой политики и обеспечить вклад туристского сектора в устойчивое развитие туризма, особенно, в отношении наи менее развитых стран.

ЮНВТО регулярно проводит семинары для того, чтобы разъяснить особенности туристских услуг, информировать страны члены Орга низации и представителей туристской отрасли о ходе торговых пе реговоров и поддержать дебаты по инициативам, относящимся к сфере туризма, таким как Приложение по туризму к ГАТС. В настоящее вре мя делается попытка разработать такое приложение к Генеральному соглашению по торговле услугами, выполнение которого обязательно для страны, вступившей во Всемирную организацию торговли.

Дело в том, что соглашение об учреждении Всемирной торговой организации — ВТО (WORLD TRADE ORGANIZATION — WTO) было подписано в городе Марракеш (Марокко) 15 апреля 1994 года в качестве неотъемлемой части к «Заключительному акту, содер жащему результаты Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров». Официально организация начала функционировать с 1 января 1995 года.

Всемирная торговая организация не имеет правотворческих функ ций, поэтому ее нельзя рассматривать в качестве наднациональной организации (как, например, ЕС). Многосторонние торговые догово ры системы ВТО, определяющие права и обязанности правительств различных стран и опирающиеся на десятки международных право вых документов, создают подобие «кодекса хорошего торгового пове дения государств», поэтому основной целью организации является обеспечение выполнения этого кодекса. Среди этих договоров глав ную роль играют: Генеральное соглашение по тарифам и торговле — ГАТТ 1994 (General Agreement on Tariffs and Trade), Генеральное соглашение по торговле услугами — ГАТС (General Agreement on Trade in Services), а также Соглашение по торговым аспектам защи ты прав интеллектуальной собственности– ТРИПС (Agreement on Trade Related Intellectual Property Rights).

37

Условия, на которых наша страна вступит в ВТО, непосредствен ным образом затронут интересы российских предпринимателей, дей ствующих в сфере производства и предоставления туристских услуг на международном и внутреннем рынках, а также лиц, занимающих ся подготовкой профессиональных туристских кадров.

Для того чтобы участники российского туристского бизнеса, пос ле присоединения России к Всемирной торговой организации, мог ли успешно развивать свою деятельность, весьма актуальным ста новится необходимость изучения правил и требований ВТО, применяемых в торговле услугами, а также умение использовать их в практической работе.

Основным документом, который определяет порядок торговли ус лугами, является Генеральное соглашение по торговле услугами (в дальнейшем ГАТС). Генеральное соглашение по торговле услу

гами устанавливает, что:

•иностранные поставщики услуг и сами услуги должны пользо

ваться тем же режимом, что и национальные;

•должен соблюдаться режим наибольшего благоприятствования.

Режим наибольшего благоприятствования (Most favoured nation treatment) — международно правовой режим, при котором каждая из договаривающихся сторон обязуется предоставить другой стороне, ее физическим и юридическим лицам такие же благоприятные условия в области экономических, торговых и иных отношений, какие она предо ставляет или предоставит в будущем любому третьему государству;

•должна быть обеспечена открытая публикация всех законов,

административных положений и распоряжений, а также другой ин формации, касающейся регулирования торговли услугами;

•обеспечивается постепенная либерализация всей сферы услуг;

•спорные и конфликтные ситуации решаются с помощью систе мы урегулирования споров, аналогичной механизму, разработанно му в рамках Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ).

ГАТС содержит принципы, составляющие основу многосторон ней международной правовой системы, регулирующей торговлю ус

лугами и влияющей на развитие национального законотворчества.

Соглашение распространяется на все виды услуг, за исключением услуг, поставляемых при исполнении функций государственной вла

сти, и содержит общие, обязательные для всех стран участниц поло жения, а также конкретные перечни обязательств по отдельным ви дам услуг, принимаемые странами членами ВТО по доступу на их национальные рынки услуг (секторальные обязательства).

38

Одним из основных положений ГАТС, обязательных для всех стран участниц ВТО, является применение национального режима. Нацио( нальный режим (National treatment) — правовое положение, согласно которому на иностранных юридических и физических лиц распростра няются все права и преимущества, которыми пользуются в данной стране юридические и физические лица. В Российской Федерации на циональный режим в отношении внешней торговли услугами закреп лен законодательным актом.

Статья 34 Федерального закона «Об основах государственного регули рования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г. № 164 ФЗ гласит: «Если иное не предусмотрено международными договорами Рос сийской Федерации, настоящим Федеральным законом или другими нор мативными правовыми актами Российской Федерации в отношении мер, затрагивающих внешнюю торговлю услугами, иностранным исполнителям услуг и оказываемым способами, указанными в пунктах 2, 4, 6 и 8 части 1 статьи 33 настоящего Федерального закона, услугам предоставляется ре жим не менее благоприятный, чем режим, предоставляемый аналогичным российским исполнителям услуг и оказываемым ими на территории Рос сийской Федерации услугам. Режим считается менее благоприятным, если он изменяет условия конкуренции в пользу российских исполнителей услуг или оказываемых ими на территории Российской Федерации услуг по срав нению с аналогичными иностранными исполнителями услуг или оказывае мыми способами, указанными в пп. 2, 4, 6 и 8 части 1 статьи 33 настоящего Федерального закона, услугами».

В соответствии с ГАТС государства могут взять на себя специфи ческие обязательства по доступу на их рынок иностранных услуг и поставщиков услуг, а также по предоставлению национального ре жима иностранным услугам и поставщикам услуг. Каждый член ВТО может ограничить действие национального режима. Эти специфи ческие обязательства фиксируются государствами в национальном Списке обязательств и изъятий. Если в Списке никаких исключений не сделано, считается, что государства отказываются от ограничи тельных мер в открытых секторах:

•ограничение числа поставщиков (квоты, монополии, исключи тельные поставщики);

•ограничение общей стоимости операций с услугами;

•ограничение общего числа операций с услугами;

•ограничение общего числа физических лиц, которые могут быть заняты в определенном секторе услуг;

•требования к особой форме юридического лица либо требования создания совместного предприятия;

39

• ограничения на участие иностранного капитала в форме лимита максимального процента иностранного участия или общей стоимости иностранного инвестирования.

Наиболее часто в Списках обязательств и изъятий, фиксируются

дифференцированные режимы: в налоговой области; в области суб сидий; приобретения недвижимости; доступа к местному финанси рованию; а также требования к условиям по руководству организа циями. ГАТС содержит намек на возможность принятия на себя государствами иных обязательств, например, имеющих отношение к

«квалификациям, стандартам и вопросам лицензирования».

Если страна, вступающая в ВТО, упомянув о своих специальных обязательствах в некоторых секторах сферы услуг, не подписала ус ловий и ограничений режима доступа на свой рынок (территорию) иностранных услуг и поставщиков этих услуг, то согласно ГАТС, эта страна полностью открыла свой рынок в соответствующем секторе сферы услуг и взяла на себя обязательства предоставить национальный режим по всем видам услуг, а также лицам, их предоставляющим.

К сожалению, туристская общественность России не имеет инфор мации о том, будут ли, при вступлении в ВТО, вносится в Список обязательств и изъятий, какие либо ограничения в национальный ре жим по туризму с тем, чтобы можно было бы влиять на деятельность иностранных туристских компаний на туристском рынке России.

В рамках Генерального соглашения по торговле услугами нацио нальный режим по значимости превосходит режим наибольшего бла гоприятствования.

Для предпринимателей, занятых в туристском бизнесе, это озна чает, что:

•туристские фирмы, гостиничные предприятия и другие компании, связанные с туризмом и путешествиями одной страны могут без вся

ких ограничений осуществлять свою деятельность в других странах;

•в гостиничном секторе Генеральное соглашение значительно

облегчает заключение контрактов по управлению гостиницами и по использованию франчайзинговых услуг (согласно Гражданскому ко

дексу Российской Федерации — договор коммерческой концессии), соглашений по техническому обслуживанию, лицензированию и па

тентам; если национальный режим допускает, то иностранные ком пании могут продавать свои услуги в тех границах и на тех же усло виях, как и местные компании и поставщики услуг, пользуясь при этом всеми правами на государственную поддержку и получение льгот;

•туристские компании могут направлять свой персонал для ра

боты в зарубежные страны и размещать его там без ограничений;

40