Менеджмент в туризме. Учебное пособие

Политика, проводимая правительством Муссолини с середины 20 х и в 30 е гг. прошлого века, была направлена на установление строгой иерархии во властных структурах, на централизацию уп равления государством, на достижение автаркии — оказала, а к этому следует добавить кризисную ситуацию в экономике страны, серьезное влияние на туристскую деятельность.

В1929 г. Королевским указом, который 24 января 1931 г. с изме нениями и дополнениями был преобразован в закон, были уточнены функции и утверждено новое название ЭНИТ — Национальное уп равление туристской индустрии. Основной его задачей стала органи зация деятельности по использованию различных методов пропаган ды и рекламы, как в стране, так и за рубежом, для показа туристских возможностей Италии и привлечения иностранцев в страну. ЭНИТ была поручена координация деятельности курортов и центров туриз ма; организация статистического учета в туризме; руководство рабо той агентств по информации, туризму и продаже билетов; поддержка развития гостиничной индустрии, внедрения передовых форм об служивания путешественников и совершенствования используемых технологий. Таким образом, ЭНИТ стал единственной организаци ей в Италии, которая разрабатывала, определяла и проводила госу дарственную политику в области туризма.

Вдекабре 1934 г. по решению главы правительства Италии руко водство ЭНИТ начало осуществлять Генеральная дирекция туриз ма, созданная при Министерстве народной культуры, а генеральная дирекция ЭНИТ была упразднена.

Как видно из приведенных примеров, государство, используя этот орган управления, оказывало решающее влияние на развитие всех ви дов деятельности, связанной с туризмом.

Эволюция форм государственного управления во второй половине ХХ века

После окончания Второй мировой войны активному развитию туризма в Италии препятствовали прежде всего экономические фак торы — инфляционные процессы, нестабильность цен, а также от сутствие надежных транспортных связей и достаточного количества

средств размещения. Кроме этого было необходимо устранить по вреждения, полученные во время войны музеями и другими объек тами культурного наследия.

Для преодоления отрицательных явлений, влиявших на восстанов ление туристских потоков иностранцев, была необходима координа

91

ция и объединение усилий всех государственных организаций и част ных предпринимателей страны. С этой целью в 1947 г. при Президиу ме Совета Министров Италии был вновь создан Комиссариат по ту ризму, который функционировал с этого момента и до организации Министерства туризма и зрелищ в 1959 г. Постепенно стал возвращать ся к выполнению своих обязанностей по пропаганде туристских воз можностей Италии и к привлечению иностранных туристов в страну ЭНИТ, который, функционировал как исполнительный орган Комис сариата по туризму.

Однако активное поступательное развитие въездного туризма в Ита лию началось лишь с 1950 г. Этому способствовало объявление Ватика ном «святого года», который регулярно проводится один раз в двадцать пять лет и обычно привлекает в страну не только паломников, но и ту ристов. Общее число прибытий туристов, зарегистрированных в 1950 г. только средствами размещения города Рима, превысило 6 млн. Уже в 1960 г. Италию посетило свыше 18 млн. туристов, которые израсходо вали в стране более 400 млрд. ит. лир. Этому способствовали прово димые ЭНИТ мероприятия по привлечению туристов.

На определение государственной стратегии развития туризма все гда серьезное влияние оказывало и в настоящее время оказывает, состояние экономики и политическая ситуация в стране, которые нередко заставляют откладывать выполнение принятых решений или затягивают сроки их принятия.

Это положение находит подтверждение и при рассмотрении го сударственной политики Италии в области туризма во второй поло вине ХХ в. Пятидесятые годы можно характеризовать как ремеслен нический и спонтанный период развития туризма в Италии. Начинают появляться новые тенденции, проявляется интерес к изучению эконо мики, социологии, права, психологии и других наук с целью создания «науки туризма». Туристская политика характеризуется конкретным вмешательством государства, которое осуществляет: повторяемый гло бальный анализ и оценку состояния туризма, распределение получен ных выгод, законодательные меры по регулированию туристской дея тельности, чтобы из за противоречивых или конкурентных интересов частных предпринимателей избежать на национальном уровне дисгар монии, прежде всего во въездном туризме. Наступил период центра лизации и национального планирования туристской политики, осно ванной на достижении положительных результатов экономического культурного, политического и социального характера. В Италии при шли к выводу, что, достигнув достаточно высокого уровня, туризм не

92

может развиваться, опираясь только на свободную частную инициа тиву. С развитием массового туризма ни один предприниматель не в состоянии удовлетворить такие основные требования туристов, как современное оборудование пунктов въезда в страну; развитие транс

портных связей, электрических, телефонных, водоснабжающих сетей и других составляющих инфраструктуры.

Кроме того, отдельный производитель и предприниматель не всегда

всостоянии, а во многих случаях просто не заинтересован, оценить не обходимость координации или планирования на национальном уров не. Поэтому государство является единственным компетентным и дос таточно «незаинтересованным» для того, чтобы своевременно вмешаться

вэтот процесс, так как оно не преследует цель немедленного роста спе цифического продукта или сохранения уровня прибыли, как это дела ют частные предприниматели. Вмешательство государства способству

ет не только развитию туризма, но и общему экономическому развитию страны, отдельной области или территории. Подробное вмешательство является также стимулом и дополнением деятельности частных пред

принимателей для того, чтобы достичь сочетания приоритетных целей

внациональном программировании развития туризма.

Постоянно и стабильно растущие объемы туризма потребовали проведения изменений в системе управления туристской отраслью. В 1959 г. в Италии создается Министерство туризма и зрелищ.

Государство должно быть инициатором перераспределения рас ходов на развитие туризма между возможно большим числом участ ников. Уже в шестидесятые годы, для развития сферы туризма по

явилась необходимость оживления территорий, пришедших в упадок

из за сельскохозяйственного кризиса, отсутствия постоянно прожи вающего населения в горных местностях, а также южных террито

рий Италии, в которых практически не было производственной дея тельности, но имелись огромные потенциальные возможности развития туристского сектора.

Государство было заинтересовано в экономическом развитии Юга страны и вынуждено было вмешаться в ускорение этого процесса,

прежде всего потому, что развитие инфраструктуры должно было стимулировать развитие частной инициативы и капиталовложений,

в которых частные предприниматели ранее были не очень заинтере сованы, а также стимулировать рост занятости населения. Характер

ным является то, что государство принимало необходимые и эффек тивные меры по возврату вложенных капиталов. За проезд по построенным на юге автострадам не взимается плата, тогда как на

93

севере страны проезд по скоростным дорогам, затраты на строитель ство которых в большинстве случаев уже окупились, оплачивается по тарифам, значительно превышающим суммы расходов на содержание этих дорог. Кроме того, после начала эксплуатации созданных инфра структур и различных предприятий государство начинает получать доходы в виде налогов на пребывание туристов и от деятельности пред приятий.

Семидесятые годы ХХ в. в Италии характеризовались нестабиль ной экономической ситуацией и острой политической борьбой, выз ванной передачей административных и законодательных функций, в том числе и по вопросам туризма, областным органам власти, которые наделялись административными и законодательными правами, ранее принадлежавшими только центральным органам власти.

Передача законодательных и административных функций облас тям была не полной, за государством сохранялась часть функций, в том числе обязанность проведения туристской пропаганды за рубе жом. Согласно указу Президента Республики от 14 января 1972 г. «продвижение туризма за рубежом осуществляется государством, которое для этих целей использует Национальное управление Ита лии по туризму (ЭНИТ). Области осуществляют деятельность по продвижению туризма, организуя на своей территории мероприятия для иностранцев, используя обычно для этих целей структуры На ционального управления Италии по туризму».1

В Италии проводились серьезные исследования и публиковались научные работы, посвященные роли и задачам государства в програм

мировании туристской деятельности и развитии туризма. Однако процесс перехода от централизованного контроля над политикой ту ризма к передаче руководства вопросами туризма областям растя нулся на многие годы — мешала экономическая нестабильность, энер гетический кризис и другие причины.

Выявилось два основных негативных фактора: возникновение и развитие регионального централизма, который сменил национальный, и проведение большого количества рекламных мероприятий за гра ницей, которые не создавали единого образа страны.

Передача административных и законодательных функций по воп

росам туризма областям способствовала активизации их самостоя тельной деятельности на зарубежных рынках. Области, располагав шие значительно большими, чем другие, средствами и ресурсами, начали привлекать туристов только на свою территорию. Остальные

1 Журнал «Rivista giuridica del turismo», №3, май июнь 1973, с. 107

94

области, прежде всего на юге страны, не имели такой возможности, и в результате под сомнение ставилась вся политика государства по лик видации исторически сложившегося дисбаланса между Севером и Югом. К этому следует добавить появившиеся случаи конкурентной борьбы. Имелись факты, когда на международных туристских биржах одна область Италии конкурировала с другой, нанося тем самым ущерб имиджу страны.

Значительные средства нерационально тратились на пропагандис тские и рекламные мероприятия. В 1974 г. ЭНИТ государством было выделено только 6 млрд. лир для проведения мероприятий по привле чению туристов в страну. Дополнительно, по некоторым оценкам, дру гими государственными организациями, включая области, на эти же цели было израсходовано около 32 млрд. лир.2 Такие разрозненные инвестиции не могли привести и, естественно, не привели к желаемым положительным результатам.

С целью создания единого и целостного образа Италии на внешних рынках ЭНИТ попытался создать «национальный пул» с участием Го сударственных железных дорог (F.S.), государственной туристской организации ЧИТ (CIT), Института внешней торговли (ICE), авиа компании «Алиталия», морской компании «Финмаре», общества ав томобильных дорог «Аутостраде», учитывая возможные взаимные ин тересы и рассчитывая на поддержку Министерств, которые курируют деятельность этих организаций. Однако попытка не увенчалась успе хом, так как каждая из перечисленных выше организаций предпочи тала придерживаться своей точки зрения на продвижение туризма,

иногда полностью противоположной общим интересам.

Дискуссия между государством и областями о необходимости пе редать административную и законодательную власть на места еще больше обострилась после принятия в июле 1975 г. закона, который признал «полноту и комплектность» критерием передачи админист ративных и законодательных функций областям. Области стали ут верждать, что их планы по продвижению туризма не могут коорди нироваться и определяться существующей структурой ЭНИТ, что эта организация должна быть только техническим исполнителем ме жобластного комитета координатора.

Представители ряда областей (Базиликата, Эмилия Романья, Ла цио, Ломбардия, Пьемонт) в январе 1977 г. заявили, что «должна быть еще раз подтверждена компетенция областей осуществлять туристс

2 Издание Министерства туризма и зрелищ Италии «Atti della conferenza nazionale del turismo», 1977,vol. I, с. 83

95

кую пропаганду своей территории за рубежом, а области должны рас полагать единым оперативно техническим аппаратом, который помо гал бы областям действовать за границей и способствовал бы меньше му распылению финансовых ресурсов. Для этих целей было бы уместно использовать структуру ЭНИТ, преобразовав ее в исполнительное учреждение областей».1 Существовала и другая точка зрения — пре вратить ЭНИТ в инструмент перманентного обмена информацией по всем аспектам туристской отрасли между областями.

Иными словами речь шла о преобразовании ЭНИТ из государ ственной организации, проводящей национальную политику, в ме жобластное учреждение с непонятными функциями и задачами. Министр туризма и зрелищ того времени Дарио Антониоци (Dario Antoniozi) по этому поводу заявил: «Должно быть достигнуто согла сие об отказе от конфликтов не только между центральной и мест ными властями, но также между областями и внутри самих облас тей, в ином случае невозможно достичь согласованного осуществления туристской политики широкого размаха путем национального пла нирования».2

Споры о функциях и подчиненности ЭНИТ продолжались на заседаниях и в кулуарах Национальной конференции по туризму, которая состоялась в апреле 1977 г. На конференции в поддержку ЭНИТ выступил министр туризма, который отметил, что несмотря на ограниченность средств, выделяемых ЭНИТ, эта организация пред принимает значительные усилия, чтобы обеспечить присутствие Ита лии на многочисленных рынках, добивается усиления и развития

представительств — маленьких посольств итальянского туризма. Министр подчеркнул, что государству, для того чтобы избежать дуб лирования деятельности или ненужной траты средств, необходимо координировать также и другую публичную деятельность по про движению туризма за границей. Президент комиссии по туризму в Сенате Д.Де Коччи (D.De Cocci) на этой же конференции заявил, что «ЭНИТ является единственным оперативным аппаратом, зани мающимся изучением и продвижением (туризма), таким же, каким является Институт внешней торговли. ЭНИТ может быть реоргани зован, но абсолютно не должен быть расформирован, если мы не хотим свести на нет деятельность по продвижению туризма за гра ницей, которая уже сегодня недостаточно отвечает нашим требова ниям и нашим потребностям».3

1 ibidem ATTI, op. cit., стр. 70

2 ibidem ATTI, op. cit.,cтр. 20

3 ibidem ATTI, op. cit., стр. 419

96

Противостояние государства и областей, затрагивающее судьбу ЭНИТ, а также различные точки зрения политических партий на роль этой организации продолжали иметь место до конца семидесятых, однако конкретных результатов решения этого вопроса не удалось достичь.

Восьмидесятые и девяностые годы характеризуются повышенным вниманием к экономическому эффекту, который приносит туризм, появляются новые концепции развития туристского сектора. Соглас но утверждениям многих экономистов и социологов, сфера туризма уже относится, а в начале XXI в. за ней будет окончательно закреп лена роль махового колеса в экономическом и социальном развитии страны и ведущее место в международной торговле.

Законодательное регулирование деятельности ЭНИТ

Характерным для Италии является то, что все решения, касаю щиеся структуры, функций и регулирования деятельности ЭНИТ принимаются только в законодательном порядке.

После создания Министерства туризма и зрелищ была проведена серьезная реорганизация ЭНИТ. Указом Президента Республики от 27 августа 1960 г. ЭНИТ был объявлен субъектом публичного права, надзор за его деятельностью был поручен Министерству туризма и зрелищ, и в очередной раз было изменено его название. С 1960 г. по март 2005 г. это — Национальное управление Италии по туризму (ENIT).

Была утверждена и основная функциональная задача ЭНИТ — осуществлять деятельность по стимулированию и увеличению пото ка иностранных туристов в Италию.

Для выполнения этой задачи ЭНИТ было поручено заниматься туристской пропагандой за границей, участвовать в работе туристс ких выставок и ярмарок, создавать и руководить работой представи тельств в других странах, а также деятельностью информационных агентств в пунктах въезда в Италию, получать и обрабатывать данные о развитии туризма в других странах, проводить исследования меж дународного туристского рынка, собирать и публиковать статистичес кие данные по туризму, проводить пресс конференции, рабочие встречи представителей иностранного и национального турбизнеса.

На осуществление деятельности ЭНИТ по привлечению турис тов в страну в 60 е гг. государством выделялись значительные фи нансовые средства.

97

Государственное финансирование ЭНИТ

Источник: F.Demarinis, Sviluppo del turismo in Italia, 1969, с.120.

В 1972 г. был издан новый Указ Президента Итальянской респуб лики, который, в числе мер по передаче административных и законо дательных функций областям, предусматривал издание республикан ского закона о реорганизации Национального управления Италии по туризму для того, чтобы обеспечить представительство областей в его исполнительных органах.

Принятое решение о необходимости реорганизации ЭНИТ вызвало в стране широкую дискуссию об его функциях и его роли в организации туристской пропаганды за рубежом. Поэтому ЭНИТ был реорганизо ван лишь после принятия закона от 2 августа 1974 г. с целью «усиления и придания национального характера деятельности по продвижению туризма за границей». Задачи ЭНИТ, определенные этим законом, ос тались прежними. ЭНИТ должен был заниматься деятельностью по увеличению туристских потоков из за рубежа в Италию путем прове дения активной пропаганды туризма за границей; руководством пред ставительствами за рубежом и информационными бюро на границах страны; изучением и исследованиями международного туристского рынка; сбором и анализом статистических данных.

Закон изменил и определил структуру органов управления ЭНИТ. Административный Совет организации был увеличен с 28 до 48 че ловек, так как в него вошли представители всех областей страны. Предусматривалось и увеличение государственного финансирования ЭНИТ. Если в 1973–75 гг. на проведение рекламно пропагандистс ких мероприятий ежегодно выделялось 6 млрд. лир, то с 1976 г. государство начало выделять по 7 млрд. лир ежегодно.1 Увеличение

1 Газета «II Messaggero», 26 июля 1974 г.

98

финансирования должно было способствовать обновлению структу ры организации с учетом новых тенденций развития рынка и техноло гического прогресса в секторе гостеприимства.

Принятие закона 1974 г. не решило проблемы объединения усилий

всех государственных и частных туристских организаций по пропа ганде туристских возможностей страны на внешних рынках, а также по коммерциализации туристского продукта.

Несмотря на включение представителей в Административный со вет ЭНИТ, совместная работа с областями шла медленными темпами и без особого успеха. Очередной закон, принятый в начале 1975 г., вновь подтвердил ранее утвержденный принцип — при продвиже нии туризма за границей ЭНИТ и области могут играть самостоя тельную роль, однако их действия должны координироваться. Одна ко, в результате противостояния областей с государственными органами, из Административного совета ЭНИТ были выведены пред ставители министерств, периферийных туристских учреждений, Ав томобильного и Туринг клубов.

Несмотря на такую сложную политическую ситуацию ЭНИТ про должал свою деятельность по продвижению туризма.

Начало восьмидесятых годов характерно принятием новых зако нов, касающихся туризма. В сентябре 1981 г. был принят закон, ко торый вновь подтвердил роль ЭНИТ как главной организации, осу ществляющей проведение национальной туристской политики, а в мае 1983 г. был принят первый в Италии рамочный закон о туризме, который изменил структуру областных органов по туризму.

Принятие этих законодательных актов не остановило дискуссию, развернувшуюся в 70 е гг., о роли и функциях ЭНИТ, а напротив, об ласти стали еще активнее настаивать на проведении скорейшей ре формы ЭНИТ с тем, чтобы, по их мнению, деятельность этой орга низации соответствовала сложившейся новой ситуации в стране.

Длившаяся много лет дискуссия практически завершилась после принятия 11 октября 1990 г. закона, который назывался — «Органи зационное устройство Национального управления Италии по туриз му» (Ordinamento dell`Ente nazionale italiano per il turismo).

На основных положениях этого закона следует остановиться осо бо, так как многие его юридические нормы действуют до настоящего времени. Закон вновь подтвердил, что ЭНИТ является юридичес ким лицом публичного права, имеет собственный устав, автономное управление и установил, что надзор за его деятельностью осуществ ляет Министерство туризма и зрелищ.

99

С учетом положений закона, задачи, полномочия и порядок орга низационной структуры ЭНИТ определяет устав, который принима ется Административным советом ЭНИТ и утверждается указом Пре зидента Итальянской республики. Закон также установил, что в уставе

должно быть предусмотрено право ЭНИТ, после информирования Министерства туризма и зрелищ, совместно с областями или другими субъектами, в том числе и субъектами частного права, содействовать

созданию обществ по рекламе и пропаганде туристского образа Ита лии за границей или даже принимать в них участие.

Закон, определив функции ЭНИТ, установил, что управлением должны приниматься необходимые меры по рекламе и пропаганде туристского образа Италии за границей, предоставляться необходи мые услуги для поддержки инициатив туристских предприятий по

коммерческому проникновению на рынки. При этом должны соблю даться решения, принятые ЕЭС, а также общегосударственные инте ресы и цели проведения политики по продвижению туризма за гра

ницей, утвержденные директивами Министерства туризма и зрелищ.

Для выполнения задач, указанных выше, при соблюдении норм, установленных рамочным законом от 17 мая 1983 г., ЭНИТ в част ности поручалось:

а) осуществлять и развивать координацию начинаний областей по продвижению туризма за границей, а также всех других мероприятий, которые финансируются государством. Причем сотрудничество ЭНИТ с областями регулируется нормами, установленными указом Президен та Итальянской республики 1977 г. Согласно этому указу структуры ЭНИТ обязательно используются областями для реализации, в стра нах не входящих в ЕЭС, собственных инициатив по пропаганде туриз

ма, туристской деятельности, по участию в международных выставках и ярмарках туристского сектора. Что касается продвижения туризма в

странах ЕЭС, то области должны своевременно информировать ЭНИТ о своих планах проведения (самостоятельно или совместно с ЭНИТ) рекламной и пропагандистской деятельности на рынках этих стран, что дает возможность координировать реализацию этих мероприятий в рамках национальной трехлетней программы;

б) поддерживать деятельность государственных и частных пред приятий и организаций, заинтересованных в продвижении и ком мерциализации итальянского туристского продукта, используя для этого возможности собственных служб и предоставляя этим органи зациям необходимую техническую помощь;

в) осуществлять и стимулировать деятельность по исследованию международных туристских рынков, по изучению законодательных

100