Конституционно-правовая модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Учебное пособие

нормы о его правовом статусе в главе об исполнитель- ной власти субъекта РФ92.

Самостоятельность главы исполнительной вла- сти субъекта РФ обеспечивается его финансовой, ор- ганизационной, функциональной независимостью. Финансирование деятельности главы, губернато- ра субъекта РФ осуществляется за счет средств реги- онального бюджета. Высшее должностное лицо име- ет право на представительские расходы в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете ре- гиона. Организационное, правовое, информационно- аналитическое, материально-техническое и иное обеспечение его деятельности осуществляется ап- паратом высшего должностного лица или аппара- том высшего органа исполнительной власти субъек- та. Организационная автономия обеспечивается тем, что положение об аппарате утверждает само высшее должностное лицо; первые лица аппарата назначают- ся на должность и освобождаются от должности также главой исполнительной власти региона.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ. В его за- дачи входит обеспечение исполнения Конституции, фе- деральных законов и иных нормативных правовых ак- тов РФ, конституции (Устава), законов и иных норма- тивных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Применительно к исполнительной власти поня- тие «постоянно действующий» означает, что высший ис- полнительный орган государственной власти субъекта

92 См.: Ишеков К. А. Реализация конституционного принципа разде- ления властей в субъектах Российской Федерации / под ред. П. П. Сергуна. Саратов : ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», 2010.

81

РФ должен осуществлять свою деятельность постоянно. Это существенно отличает его от органа законодатель- ной власти, который может строить свою работу на сес- сионной основе93.

Постоянный характер деятельности высшего ис- полнительного органа государственной власти субъек- та РФ обусловлен необходимостью обеспечить непре- рывность исполнения полномочий субъекта РФ.

Вместе с тем понятие «постоянно действующий» не означает, что состав высшего исполнительного ор- гана государственной власти субъекта РФ не меня- ется. Смена состава высшего исполнительного орга- на субъекта обусловлена требованием о прекращении полномочий высшего исполнительного органа государ- ственной власти субъекта РФ в связи с прекращением полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа госу- дарственной власти субъекта РФ), а также возможно- стью досрочного прекращения полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъ- екта РФ.

Полномочия по установлению наименования выс- шего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, определению его структуры, порядка его формирования отнесены к исключительной компетен- ции субъекта РФ.

При этом наименование данного высшего испол- нительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанав- ливаются конституцией (Уставом) и законами субъекта

93См.: Романовский Г. Б. Система органов исполнительной власти

всубъектах Российской Федерации: проблемы организации и функциони- рования // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично- правовых исследований. Т. 3. М. : АНО «Центр публично-правовых исследова-

ний», 2008. С. 72–118.

82

РФ с учетом исторических, национальных и иных тра- диций субъекта РФ.

Региональная практика показывает, что при- менительно к органам исполнительной власти от- сутствует разнообразие наименований. В большин- стве субъектов РФ таким органом выступает прави- тельство, в ряде краев, областей — администрация. Исключение составляют, например, Кабинет Минист- ров Чувашской Республики (ст. 87 Конституции Чу- вашской Республики), Республики Адыгея (ст. 84 Кон- ституции Республики Адыгея); Кабинет Министров Республики Татарстан — Правительство Республики Татарстан (ст. 88 Конституции Республики Татарстан).

Правительство субъекта РФ формируется высшим должностным лицом субъекта при участии региональ- ного парламента. Срок полномочий правительства со- впадает со сроком полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

Более детально порядок формирования и орга- низации деятельности правительства субъекта РФ определен специальными законами. Это Законы Республики Алтая от 20.10.2014 № 56-РЗ «О структу- ре Правительства Республики Алтай»94; Дагестана от 07.06.2006 № 33 «О Правительстве Республики Дагестан»95; Амурской области от 07.06.2007 № 347-ОЗ «О Правительстве Амурской области»96; Архангельской области от 20.05.2009 № 19-3-ОЗ «О Правительстве Архангельской области и иных исполнительных ор- ганах государственной власти Архангельской облас- ти»97; Костромской области от 28.12.2007 № 237-4-ЗКО

94 См.: Сборник законодательства Республики Алтай. 2014. № 117(123).

С. 5.

95См.: Дагестанская правда. 2006. № 147–148.

96См.: Амурская правда. 2007. № 103.

97См.: Волна. 2009. № 22.

83

«О структуре и порядке формирования администра- ции Костромской области»98; Нижегородской обла- сти от 03.10.2007 № 129-З «О Правительстве Ни- жегородской области»99; г. Москвы от 20.12.2006 № 65 «О Правительстве Москвы»100 и др.

Рассматриваемый орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего ис- полнительного органа государственной власти субъ- екта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Система специализированных региональных ор- ганов исполнительной власти функционально сочета- ется с системой аналогичных федеральных органов.

Региональные органы исполнительной власти в системном единстве с федеральными и их подразде- лениями в субъектах РФ составляют самостоятельную ветвь исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конститу- ции). Это предопределяет субординацию, т. е. подчи- ненность региональных органов исполнительной вла- сти федеральным, четкое разграничение полномочий между ними по вертикали, компетентность, урегули- рованность процедуры разрешения коллизий, ответ- ственность исполнительных органов власти субъектов перед федеральными органами101.

Высший исполнительный орган государствен- ной власти субъекта РФ разрабатывает и осущест- вляет меры по обеспечению комплексного социально-

98См.: СП - нормативные документы. 2007. № 63(123).

99См.: Правовая среда. 2007. № 70(858). (приложение к газете Нижего-

родские новости. 2007. № 184(3836)).

100См.: Ведомости Московской городской Думы. 2007. № 2. Ст. 385.

101См.: Михалева Н. А. Указ. соч.

84

экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в об- ласти финансов, науки, образования, здравоохране- ния, культуры, физической культуры и спорта, соци- ального обеспечения, безопасности дорожного движе- ния и экологии.

То есть фактически высший исполнительный ор- ган государственной власти субъекта РФ обеспечивает реализацию на территории субъекта РФ положений за- конодательства РФ и субъекта РФ во всех сферах жиз- недеятельности общества.

Высший исполнительный орган государ- ственной власти субъекта РФ осуществляет следующие полномочия:

1)в сфере обеспечения прав и свобод человека

игражданина:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и сво- бод человека и гражданина, охране собственности и об- щественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

б) осуществляет в пределах своих полномочий меры по обеспечению государственных гарантий ра- венства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств; предотвращению ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; сохране- ниюиразвитиюэтнокультурногомногообразиянародов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта РФ, их языков и культуры; защите прав наци- ональных меньшинств; социальной и культурной адап- тации мигрантов; профилактике межнациональных

85

(межэтнических) конфликтов и обеспечению межнаци- онального и межконфессионального согласия;

2) в финансово-экономической сфере:

а) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем выс- шего исполнительного органа государственной вла- сти субъекта РФ) в законодательный (представитель- ный) орган государственной власти субъекта РФ про- ект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ. Исходя из положений ст. 171 БК, составление проектов бюджетов субъектов РФ — это исключительная преро- гатива высших исполнительных органов государствен- ной власти субъектов РФ, а непосредственное составле- ние проектов бюджетов осуществляют финансовые ор- ганы субъектов РФ;

б) обеспечиваетисполнениебюджетасубъектаРФ, готовитотчетобисполненииуказанногобюджетаиотче- ты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем выс- шего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Данное полномочие основано на положениях ст. 215.1 БК, в со- ответствии с которой исполнение бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного вне- бюджетного фонда обеспечивается высшим исполни- тельным органом государственной власти субъекта РФ. Организация исполнения бюджета субъекта РФ возла- гается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом);

в) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ,

86

а также управляет федеральной собственностью, пере- данной в управление субъекту РФ в соответствии с фе- деральными законами и иными нормативными право- выми актами РФ;

3)в сфере государственного строительства — фор- мирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ (министерства, комитеты, департаменты, управле- ния и т. д.) в соответствии со структурой, утвержден- ной законодательным (представительным) органом го- сударственной власти субъекта РФ и системой, утверж- денной высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа госу- дарственной власти субъекта РФ);

4)осуществляет возложенные на него полномо- чия, установленные нормативными правовыми акта- ми Президента РФ и нормативными правовыми акта- ми Правительства РФ, предусматривающими передачу осуществления органам исполнительной власти субъ- ектов РФ отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти;

5)в сфере осуществления контроля за органами местного самоуправления — имеет право вносить ор- гану местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления пред- ложение о приведении в соответствие с законодатель- ством РФ изданных ими правовых актов в случае, если указанные акты противоречат Конституции, федераль- ным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (Уставу), законам и иным норматив- ным правовым актам субъекта РФ, а также право обра- щаться в суд;

6)осуществляет иные полномочия, установлен- ные федеральными законами, конституцией (Уставом)

изаконами субъекта РФ, а также соглашениями

87

с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции.

Акты высшего исполнительного органа государ- ственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъек- те РФ и не должны противоречить Конституции, фе- деральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ве- дения Российской Федерации и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (Уставу) и законам субъекта РФ.

4. Высшее должностное лицо субъекта РФ

Во взаимоотношениях между федеральным цен- тромирегионамивесьмазначимымфакторомвыступает установленный законодательством порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. ЗавремядействияЗакона«Обобщихпринципах…»

этот порядок менялся несколько раз:

-с 1999 г. практиковалось избрание непосред- ственно населением в обычном порядке;

-с 2004 г. состоялась замена выборов процедурой наделения полномочиями (а по сути, назначения) гла- вы субъекта законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ;

-с2012 г. произошелвозвратксистемепрямыхвы- боров, но с существенными отличиями от обычного по- рядка: была дополнительно введена обязательная под- держка кандидата 5–10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избран- ных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ; причем подписи в поддержку

88

должны быть получены не менее чем в 3/4 муниципаль- ных районов и городских округов субъекта РФ;

- с 2013 г. предусмотрена альтернативность в по- рядке замещения указанной должности: вместо пря- мых выборов законодательством субъекта РФ мо- жет быть установлено избрание высшего должност- ного лица субъекта депутатами законодательного ор- гана субъекта РФ по представлению Президента РФ. Первыми субъектами РФ, воспринявшими такую мо- дель избрания главы региона, явились Республики Дагестан и Ингушетия, также такой порядок впослед- ствии закрепили в своем законодательстве Республики Северная Осетия, Карачаево-Черкесия, Крым, город фе- дерального значения Севастополь.

Обновление института выборов глав субъектов РФ одновременно было дополнено институтом отзыва высшего должностного лица населением субъекта РФ

в случаях:

а) нарушения главой субъекта РФ законодатель- ства РФ или законодательства субъекта РФ;

б) неоднократного без уважительных причин не- исполнения своих обязанностей, установленного судом.

Закрепление института отзыва главы субъекта РФ на федеральном уровне обязывает регионального законодателя предусмотреть порядок отзыва и в сво- ем законодательстве. Для унификации правового ре- гулирования процедуры отзыва главы субъекта РФ рабочей группой ЦИК РФ, созданной распоряжением Председателя ЦИК России от 22.08.2012 № 222-р, раз- работан Модельный закон «О порядке отзыва высшего должностноголицасубъектаРоссийскойФедерации(ру- ководителя высшего исполнительного органа государ- ственной власти субъекта Российской Федерации)»102.

102 См.: РГ. 2012. 5 окт.

89

Положения федерального законодательства, предусматривающие процедуру наделения гражда- нина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, были рассмотрены

в2005 г. Конституционным Судом РФ в связи с жалоба- ми ряда граждан. Конституционный Суд РФ признал эти положения не противоречащими Конституции, от- метив также, что основы порядка формирования орга- нов государственной власти субъектов РФ входят в объ- емы понятий «общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ» и «общие прин- ципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ» и относятся к предметам совмест- ного ведения (Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 № 13-П «По делу о проверке конститу- ционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу- дарственной власти субъектов Российской Федерации»

всвязи с жалобами ряда граждан»103). Тем самым Конституционный Суд РФ изменил свою правовую по- зицию, выраженную в Постановлении от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края»104, согласно которой хотя Конституция и не содер- жит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, однако в ст. 3 предусматривается, что на- род осуществляет свою власть непосредственно, а так-

же через органы государственной власти. Таким обра- зом, как отметил в 1996 г. Конституционный Суд РФ, по смыслу этой статьи Конституции во взаимосвязи с ее

103См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 1.

104См.: СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

90