Конституционно-правовая модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Учебное пособие
.pdfст. 32, закрепляющей право граждан избирать орга- ны государственной власти, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получа- ет свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно.
Федеральным законом установлены следующие
требования и ограничения для занятия поста высшего должностного лица (руководителя высше-
го исполнительного органа) субъекта РФ:
1)должен быть гражданином Российской Феде- рации, достигшим 30 лет;
2)не может иметь гражданства иностранного го- сударства либо вида на жительство или иного докумен- та, подтверждающего право на постоянное прожива- ние гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;
3)не может быть одновременно депутатом Госу- дарственной Думы, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные должности РФ, госу- дарственные должности федеральной государствен- ной службы, иные государственные должности данно- го субъекта РФ или государственные должности госу- дарственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности и муниципальные долж- ности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме препода- вательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ. При этом преподавательская, научная и иная творче- ская деятельность не может финансироваться исклю- чительно за счет средств иностранных государств, меж- дународныхииностранныхорганизаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не преду- смотрено международным договором РФ или законо- дательством РФ;
91
4) не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправитель- ственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не пред- усмотрено международным договором РФ или законо- дательством РФ.
Наименование должности высшего должностно- го лица (руководителя высшего исполнительного ор- гана) устанавливается конституцией (Уставом) субъ- екта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ. Называться эти долж- ности могут по-разному: глава субъекта РФ, прези- дент, губернатор, глава администрации, председатель правительства.
Например, в Москве это Мэр, а в Санкт-Петер- бурге — губернатор, в Республике Карелия — гла- ва Республики, в Республике Татарстан — президент, в Республике Тыва — председатель Правительства.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руково- дитель высшего исполнительного органа государствен- ной власти субъекта РФ) избирается на срок не более пяти лет и не может замещать указанную должность более двух сроков подряд. Кандидат считается избран- ным, если за него проголосовало более половины изби- рателей, принявших участие в голосовании.
В основном установлен 5-летний срок полномочий глав субъектов, например, в Конституции Республики Коми от 17.02.1994105, Уставе Калужской области от 27.03.1996 № 473106.
Основные полномочия руководителя субъекта РФ
сводятся к следующим:
105См.: Красное знамя. 1994. № 45.
106См.: Весть. 1996. № 79.
92
1)представляет субъект РФ в отношениях с феде- ральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами мест- ного самоуправления и при осуществлении внешнеэко- номических связей, при этом вправе подписывать дого- воры и соглашения от имени субъекта РФ;
2)обнародует законы субъекта РФ;
3)формирует высший исполнительный орган субъекта РФ и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъ- екта РФ;
4)вправе требовать внеочередного заседания пар- ламента субъекта РФ, а также созывать вновь избран- ный законодательный орган субъекта РФ на первое за- седание ранее срока, установленного для этого консти- туцией (Уставом) субъекта РФ;
5)вправе участвовать в работе законодательного органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса;
6)обеспечивает координацию деятельности орга- нов исполнительной власти субъекта РФ с иными ор- ганами субъекта РФ и в соответствии с законодатель- ством РФ может организовывать взаимодействие орга- нов исполнительной власти субъекта с федеральными органами исполнительной власти и их территориаль- ными органами, органами местного самоуправления
иобщественными объединениями107;
7)осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом, конституцией (Уставом) и за- конами субъекта РФ.
107 См.: Указ Президента РФ от 02.07.2005 № 773 «Вопросы взаимодей- ствия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов ис- полнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2730.
93
Подробно полномочия главы региона закрепляют- ся в учредительном акте субъекта РФ.
Изменены в законодательстве и основания до- срочного прекращения полномочий главы регио- на, наблюдается смещение центра прерогатив в этом к Президенту РФ. Статья 19 Закона «Об общих прин- ципах…» устанавливает случаи досрочного прекраще- ния полномочий главы субъекта РФ, среди них:
1)его смерть;
2)отрешение его от должности Президентом РФ
всвязи с выражением ему недоверия парламентом субъекта РФ (самостоятельно парламент субъекта РФ теперь этого не может осуществить);
3)его отставка по собственному желанию;
4)отрешение его от должности Президентом РФ
всвязи с утратой доверия Президента РФ, за ненадле- жащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом;
5)признание его судом недееспособным или огра- ниченно дееспособным;
6)признание его судом безвестно отсутствующим или объявление умершим;
7)вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
8)его выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
9)утрата им гражданства Российской Федерации, приобретение им гражданства иностранного государ- ства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное про- живание гражданина Российской Федерации на терри- тории иностранного государства;
10)егоотзывизбирателями,зарегистрированными на территории субъекта РФ, на основании и в порядке,
94
которые установлены рамочным Законом «Об общих принципах...» и принятым в соответствии с ним зако- ном субъекта РФ.
Законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему дол- жностному лицу субъекта РФ в случае:
- издания им актов, противоречащих Конститу- ции, федеральным законам, конституции (Уставу) и законам субъекта, если такие противоречия установ- лены соответствующим судом, а руководитель региона не устранит указанные противоречия в течение меся- ца со дня вступления в силу судебного решения;
-установленного судом иного грубого наруше- ния Конституции, федеральных законов, указов Пре- зидента РФ, постановлений Правительства РФ, кон- ституции (Устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;
-ненадлежащего исполнения высшим должност- ным лицом субъекта РФ своих обязанностей.
Решение о недоверии парламента главе субъекта принимается 2/3 голосов от установленного числа де- путатов по инициативе не менее 1/3 от установленного числа депутатов.
Иесли в прежней редакции федерального зако- на принятие данного решения влекло отставку губер- натора, то в действующем Законе предусмотрено на- правление решения о недоверии главе субъекта РФ на рассмотрение Президента РФ для окончательного решения вопроса108. Такая мера явилась своеобразной
108 Первая процедура выражения недоверия губернатору за ненадлежа- щее выполнение своих обязанностей региональным парламентом состоялась 31 марта 2005 г. в отношении главы Алтайского края. См.: Усов М. Два Алтая — один губернатор // РГ. 2005. 1 апр.
95
компенсацией главе региона, право которого на само- стоятельный роспуск регионального парламента сохра- нено в усложненной законодательной процедуре.
Президент РФ вправе приостановить действие акта главы субъекта РФ, а также действие акта орга- на исполнительной власти субъекта РФ в случае про- тиворечия этого акта Конституции, федеральным за- конам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека
игражданина до решения этого вопроса соответствую- щим судом.
Глава субъекта РФ вправе обратиться в соответ- ствующий суд для решения вопроса о соответствии из- данного им или органом исполнительной власти субъ- екта РФ акта Конституции, федеральным законам
имеждународным обязательствам РФ.
Должностные лица органов исполнительной вла- сти субъекта РФ несут ответственность, предусмотрен- ную федеральными законами и законами субъекта РФ.
Президент РФ выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случае:
-издания главой региона нормативного правово- го акта, противоречащего федеральной Конституции
изаконам, если такие противоречия установлены соот- ветствующим судом, а глава региона в течение двух ме- сяцев со дня вступления в силу решения суда либо в те- чение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по испол- нению решения суда;
-уклонения главы субъекта РФ в течение двух ме- сяцев со дня издания Указа Президента РФ о приоста- новлении действия нормативного правового акта высше- го должностного лица субъекта РФ либо нормативного
96
правового акта органа исполнительной власти субъек- та от издания нормативного правового акта, предусма- тривающего отмену приостановленного нормативно- го правового акта, или от внесения в него изменений при условии, если в течение этого срока глава регио- на не обратился в соответствующий суд для разреше- ния спора.
Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение руководителю региона, не может пре- вышать шесть месяцев со дня вступления в силу ре- шения суда или со дня официального опубликования Указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта исполнительного органа власти региона, если глава субъекта РФ не обратился в соответствующий суд для разрешения спора.
Если в течение месяца со дня вынесения Прези- дентом РФ предупреждения главе региона последний не принял в пределах своих полномочий мер по устране- нию причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности109.
Президент РФ вправе отрешить высшее долж- ностное лицо субъекта РФ от должности в связи с вы- ражением ему недоверия законодательным (предста- вительным) органом государственной власти субъекта РФ, а также в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
Президент РФ назначает временно исполня- ющего обязанности главы субъекта РФ на период
109 Причем не вполне прозрачны правовые основания утраты доверия Президента; насколько губернатор ненадлежащим образом исполняет свои полномочия, Президент РФ определяет единолично. Практика реализации данной нормы началась с отрешения от должности главы Корякского автоном- ного округа В. Логинова Указом Президента РФ 09.03.2004 за ненадлежащее выполнение обязанностей и плохое обеспечение населения энергоносителями. См.: Кузьмин В. Первый отставной // РГ. 2004. 10 мар.
97
до вступления в должность лица, наделенного полно- мочиями руководителя субъекта РФ, в случае:
-досрочного прекращения полномочий главы региона;
-временного отстранения его от должности;
-отсутствия законодательного (представительно- го) органа государственной власти субъекта РФ или его самороспуска.
Временно исполняющий обязанности главы реги- она не имеет права распускать законодательный орган субъекта РФ, вносить предложения об изменении кон- ституции (Устава) субъекта РФ.
Глава субъекта РФ издает указы (постановления)
ираспоряжения, которые обязательны к исполнению в субъекте РФ. Акты главы субъекта РФ, акты высшего исполнительного органа субъекта РФ не должны про- тиворечить Конституции, федеральным законам, при- нятым по предметам ведения Российской Федерации
ипредметамсовместноговеденияРоссийскойФедерации
исубъектов РФ, указам Президента РФ, постановлени- ям Правительства РФ, конституции (Уставу) и законам субъекта РФ. Таким образом подчеркивается подзакон- ный характер правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ.
При этом указы (постановления), как правило, но- сят нормативный характер, а распоряжения — ненор- мативный характер (распоряжения по кадровым вопро- сам, организационным вопросам и т. д.).
5.Судебная власть в субъектах РФ
Правосудие в субъектах РФ осуществляется феде- ральными судами общей и специальной юрисдикции, а также судами субъектов РФ.
98
Вместе с тем, согласно правовой позиции Кон- ституционного Суда РФ Конституция непосредственно предусматривает существование единой судебной си- стемы РФ и не предполагает в качестве самостоятель- ных судебные системы субъектов РФ.
Конституция и Закон о судебной системе к судам субъектов относят конституционные (уставные) суды и мировые судьи.
Однако, несмотря на причисление этих судов к одному, региональному, уровню, по ряду характери- стик данные органы судебной власти имеют значитель- ные расхождения в их правовом статусе. Между ними нетпроцессуальнойподчиненности, отсутствуетединая правовая основа деятельности. В одном случае это фе- деральное законодательство (мировые судьи), в дру- гом — региональное (уставные суды). Поэтому в полной мере к самостоятельным судам субъекта РФ могут быть отнесены только конституционные (уставные) суды, поскольку субъект РФ самостоятельно решает вопрос об их учреждении, определяет их компетенцию и поря- док образования110.
Существенные различия мировых судей и судов конституционной юрисдикции регионов в большей мере заметны при проведении сравнительного анализа характеристик их правового статуса.
Очевидны несоответствия в способах и объеме нормативно-правовой регламентации их компетен- ции и режима деятельности. Порядок создания долж- ностей мировых судей, вопросы определения их компе- тенции, порядка судопроизводства, финансирования
110 См.: Игнатенко В. В., Петров А. А., Праскова С. В. Учреждение кон-
ституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации: основные пра- вовые проблемы и пути их решения (на опыте Иркутской области) // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 5. С. 20–28; № 6. С. 20–28.
99
идругие важные вопросы организации и деятельно- сти мировых судей весьма подробно урегулированы в федеральном законодательстве111. Региональные за- коны о мировых судьях в большинстве случаев воспро- изводят положения федеральных законов либо содер- жат бланкетные нормы, отсылающие к федеральному законодательству.
Всвою очередь, федеральные законы, определя- ющие параметры правового режима конституционных (уставных) судов субъектов, включают только общие правила их построения и функционирования, отлича- ются фрагментарностью и в некоторых случаях про- тиворечивостью. Базовый закон, посвященный регио- нальным органам конституционной юстиции, на феде- ральном уровне отсутствует.
Российское законодательство разграничивает ис- точники финансирования конституционных (устав- ных) судов и мировых судей субъектов. В соответствии с п. 2 ст. 27 указанного Закона финансирование кон- ституционного (уставного) суда субъекта производит- ся за счет средств бюджета соответствующего субъ- екта. Обеспечение заработной платы мировых судей
исоциальных выплат, предусмотренных для миро- вых судей федеральными законами, является расхо- дным обязательством Российской Федерации и осу-
ществляется через органы Судебного департамен- та при Верховном Суде РФ (п. 1 ст. 10 Федерального закона от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»112, ст. 3 Федерального зако-
111См.: Федеральный закон от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях
вРоссийской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270; Федеральный закон от 29.12.1999 № 218-ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 1. (ч. 1). Ст. 1.
112См.: СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.
100