Конституционно-правовая модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Учебное пособие

2. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ

1.Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ

2.Законодательный процесс в субъектах РФ

3.Органы исполнительной власти субъектов РФ

4.Высшее должностное лицо субъекта РФ

5.Судебная власть в субъектах РФ

6.Взаимодействие органов государственной вла- сти субъектов РФ между собой и с федеральными ор- ганами государственной власти

1. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ

Законодательный (представительный) орган го- сударственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом зако- нодательной власти субъекта РФ. Как следует из само- го названия, этот орган выполняет функции парламен- та субъекта РФ.

Нормативную базу организации и деятельности законодательных (представительных) органов государ- ственной власти регионов наряду с Законом «Об общих принципах…» составляют региональные конституции и Уставы. Это, например, Конституции Ингушетии34

34 См.: Сборник Конституций субъектов федерации «Конституции Рес- публик в составе Российской Федерации». Вып. 1. Издание Государственной Думы. 1995.

31

(гл. 5 — «Народное Собрание Республики Ингушетия»), Карелии35 (гл. 3 — «Законодательная власть»), Чеченской Республики36 (гл. 5 — «Парламент Чечен- ской Республики»); Уставы Забайкальского37 (ст. 25–39) и Красноярского38 (гл. 3 разд. IV — «Законодательное Собрание края») краев, Иркутской области39 (гл. 9 разд. III — «ОсновыстатусаЗаконодательногоСобрания Иркутской области»), Ханты-Мансийского автономно- го округа — Югры40 (гл. 4 — «Орган законодательной (представительной) власти Ханты-Мансийского авто- номного округа — Югры») и др.

В числе специальных нормативных актов, закре- пляющихправовойстатусрегиональногозаконодатель- ного (представительного) органа государственной вла- сти, можно назвать законы Адыгеи от 10.07.2006 № 15 «О Государственном Совете — Хасэ Республики Ады- гея»41, Удмуртии от 05.12.2007 № 65-РЗ «О Государст- венномСоветеУдмуртскойРеспублики»42, Челябинской области от 28.02.2006 № 1-ЗО «О Законодательном Соб- рании Челябинской области»43, Уставный закон Крас- ноярского края от 29.01.2009 № 8-2864 «О Законода- тельном Собрании Красноярского края»44 и др.

35См.: Карелия. 2001. № 18.

36См.: Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

37См.: Забайкальский рабочий. 2009. № 30.

38См.: ВедомостивысшихоргановгосударственнойвластиКрасноярского края. 2008. № 29 (250).

39См.: Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

40См.: Новости Югры. 2005. № 44, 45.

41См.: Собрание законодательства Республики Адыгея. 2006. № 7.

42См.: Известия Удмуртской Республики. 2007. № 182.

43См.: Ведомости Законодательного собрания Челябинской области. 2006. № 2.

44См.: Ведомости высших органов государственной власти Краснояр-

ского края. 2009. № 9(305).

32

Понятие «постоянно действующий» означает, что законодательный (представительный) орган государ- ственной власти субъекта РФ должен осуществлять свою деятельность постоянно. В то же время на прак- тике возможно возникновение ситуаций, когда законо- дательный (представительный) орган отсутствует (са- мороспуск, роспуск законодательного (представитель- ного) органа, образование нового субъекта РФ). Однако такие ситуации являются скорее исключением из пра- вила. В указанных случаях законодателем определен четкий алгоритм действий для скорейшего устранения ситуации, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (например, установлены сокращен- ные сроки проведения досрочных выборов).

Вместе с тем понятие «постоянно действующий» неозначает, чтосоставданногозаконодательного(пред- ставительного) органа не меняется.

Законодательный (представительный) орган госу- дарственной власти субъекта РФ формируется на пери- одических выборах путем проведения всеобщего прямо- го тайного голосования.

Законодателем определена основная функция за- конодательного (представительного) органа государ- ственной власти субъекта РФ: он является высшим и единственным органом законодательной власти субъ- екта РФ. То есть никакой другой орган государствен- ной власти субъекта РФ не наделен правом принимать законодательные акты субъекта РФ, никакой другой орган не вправе подменять законодательную функцию законодательного (представительного) органа государ- ственной власти субъекта РФ, правовые акты иных го- сударственных органов должны соответствовать за- конодательным актам, принятым законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в пределах его компетенции.

33

Так, согласно Конституции Республики Дагес- тан45, парламент — Народное Собрание — является по- стоянно действующим законодательным (представи- тельным) органом государственной власти республи- ки (ст. 59). Устав Красноярского края характеризует Законодательное Собрание как постоянно действую- щий высший и единственный орган законодательной власти края (ч. 1 ст. 58). В Уставе (Основном зако- не) Ханты-Мансийского автономного округа — Югры установлено, что Дума этого округа является постоян- но действующим высшим и единственным законода- тельным (представительным) органом государственной власти (ч. 1 ст. 23).

Региональные парламенты имеют различное наи- менование, сроки полномочий, численный состав, тер- риториальный масштаб деятельности, внутреннюю структуру, компетенцию.

Наименование законодательного (представитель- ного) органа субъекта РФ, его структура устанавли- ваются конституцией (Уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций дан- ного субъекта РФ. При этом наименование указанного органа не может содержать словосочетаний, составляю- щих основу наименований федеральных органов госу- дарственной власти.

Перечень существующих названий достаточно большой. Самые распространенные — это «дума» и «за- конодательное собрание». Чаще всего используются такие наименования, как:

- Законодательное Собрание Карелии; краев — Алтайского, Камчатского, Краснодарского, Краснояр- ского, Пермского, Приморского; областей — Амурской, Владимирской, Вологодской, Иркутской, Калужской,

45 См.: Дагестанская правда. 2003. № 159.

34

Кировской, Ленинградской, Нижегородской, Омской, Оренбургской, Пензенской, Ростовской, Свердловской, Тверской, Ульяновской, Челябинской, Еврейской авто- номной области, г. Санкт-Петербурга, Ямало-Ненецкого автономного округа;

-Народное Собрание Дагестана, Карачаево- Черкесии, Ингушетии;

-Государственное Собрание Марий Эл, Мордо- вии, Государственное Собрание Эл Курултай Респуб- ликиАлтая, ГосударственноеСобрание(ИлТумэн) Рес- публики Саха (Якутия), Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан;

-Государственный Совет Татарстана, Удмуртии, Коми, Чувашии, Государственный Совет — Хасэ Адыгеи;

-Народный Хурал Бурятии, Калмыкии;

-Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва;

-Парламент Республики Северной Осетии — Алании, Кабардино-Балкарии, Чеченской Республики;

-Верховный Совет Хакасии;

-Дума Белгородская, Брянская, Волгоградская, Во- ронежская, Ивановская, Калининградская, Костром- ская, Курганская, Курская, Магаданская, Московская городская, Московской области, Мурманская, Новго- родская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Смо- ленская, Тамбовская, Тульская, Тюменская област- ная; Самарская губернская; Законодательная Дума Хабаровского края; Ханты-Мансийского — Югры и Чу- котского автономных округов;

-Государственная Дума Ставропольского края; Астраханской, Томской и Ярославской областей;

-Совет народных депутатов Орловской и Кеме- ровской областей;

-Совет депутатов Новосибирской области;

-Собрание депутатов Архангельской, Липецкой, Псковской областей, Ненецкого автономного округа.

35

Число депутатов законодательного (представи- тельного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается конституцией (Уставом) субъекта РФ (далее — установленное число депутатов) и опре- деляется в зависимости от численности избирате- лей, зарегистрированных на территории субъекта РФ.

Установленное число депутатов должно сос- тавлять:

а) не менее 15 и не более 50 депутатов — при чис- ленности избирателей менее 500 тысяч человек;

б) не менее 25 и не более 70 депутатов — при чис- ленности избирателей от 500 тысяч до 1 миллиона че- ловек;

в) не менее 35 и не более 90 депутатов — при чис- ленности избирателей от 1 миллиона до 2 миллионов человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов — при чис- ленности избирателей свыше 2 миллионов человек.

Внесение данных изменений обусловлено необхо- димостью унифицировать численность депутатов зако- нодательных(представительных)органовгосударствен- ной власти субъектов РФ и направлено на реализацию положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.09.200946.

Так, в частности, в 8 субъектах РФ (Республиках Адыгея, Башкортостан, Северная Осетия — Алания, Тыва, Хакасия, Карачаево-Черкесской, Кабардино- Балкарской и Удмуртской) ранее число депутатов пре- вышало их максимальное значение, предусмотренное указанными изменениями для соответствующей чис- ленности избирателей, и в связи с этим подлежало со- кращению (от двух мандатов в Кабардино-Балкарской Республике до 25 мандатов в Республике Хакасия).

46 См.: РГ. 2009. 13 нояб.

36

В 11 субъектах РФ (Хабаровском крае, Кемеров- ской, Пензенской, Саратовской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областях, городе федерального зна- чения Москве, Ненецком, Ханты-Мансийском и Чу- котском автономных округах) ранее число депутатов было меньше их минимального числа, предусмотрен- ного законопроектом для соответствующей численно- сти избирателей, и в связи с этим подлежало увеличе- нию (от 1 мандата в Тюменской области до 10 мандатов в Пензенской области и городе Москве).

Срок полномочий депутатов законодательно- го (представительного) органа государственной вла- сти субъекта РФ (далее, если не оговорено особо, — де- путаты) одного созыва устанавливается конституцией (Уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет.

Представляется, что устанавливать срок полно- мочий депутата законодательного (представительно- го) органа государственной власти субъекта РФ менее 2 лет нецелесообразно.

Срок полномочий депутатов подавляющего боль- шинства законодательных (представительных) орга- нов государственной власти субъектов РФ составляет 5 лет.

Число депутатов, работающих на профессио- нальной постоянной основе, устанавливается законом субъекта РФ. Данное число может быть установлено как в абсолютном выражении (с указанием конкретно- го числа депутатов), так и в относительном (например, путем указания процентного отношения к установлен- ному числу депутатов).

Установление законом субъекта РФ численности депутатов, работающих на профессиональной постоян- ной основе, не только является дополнительной пра- вовой гарантией статуса депутатов законодательно- го (представительного) органа государственной власти

37

субъекта РФ, но и обеспечивает самостоятельность дея- тельности указанного органа в целом (см. Определение Конституционного Суда РФ от 7.10.2005 № 341-О «По запросу Сахалинской областной Думы о провер- ке конституционности пункта 6 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законода- тельных (представительных) и исполнительных ор- ганов государственной власти субъектов Российской Федерации»47).

Законодательный (представительный) орган го- сударственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

Вюридическойнаукесуществуетдваподходакво- просу о наделении законодательного (представитель- ного) органа государственной власти субъекта РФ пра- вами юридического лица.

Согласно первому подходу, законодательный (пред- ставительный) орган государственной власти субъекта РФ юридическим лицом не является, а только облада- ет признаками юридического лица, пользуется его пра- вами и несет соответствующие обязанности. Это означа- ет, что при участии в гражданском обороте к данному органу применимы нормы ГК и других нормативных правовых актов, определяющих участие в гражданско- правовых отношениях юридических лиц, если указан- ными актами не установлены специальные правила для органов государственной власти, однако это вовсе не влечет признание их юридическими лицами.

Согласно второму подходу, органы государствен- ной власти в целом и законодательные (представи- тельные) органы государственной власти субъектов РФ в частности признаются юридическими лицами пу- бличного права.

47 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 2.

38

По мнению ученых48, в области публичного пра- ва понятие юридического лица, закрепленное в ГК, бу- дучи созданным главным образом на основе анализа частноправовыхкоммерческихотношений, неподходит для органов публичной власти (государственных орга- нов РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправ- ления), объявленных юридическими лицами законами РФ, законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами ми- нистров РФ, а иногда даже распоряжениями мэров — глав муниципальных образований49.

Это юридические лица особого рода — занимаю- щиеся не коммерческой деятельностью, а публичным управлением.

Законодательный (представительный) орган госу- дарственной власти субъекта РФ самостоятельно реша- ет вопросы организационного, правового, информаци- онного, материально-технического и финансового обе- спечения своей деятельности.

Как правило, организационное, правовое, ин- формационное, материально-техническое и финан- совое обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа осуществляется его аппа- ратом. При этом аппарат законодательного (предста-

48См.: Чиркин В. Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. № 6; Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридические лица публичного права

вдоктрине и практике России и зарубежных стран / под ред. В. П. Мозолина, А. В. Турбанова. М., 2011; в работах ученых-цивилистов: Суханов Е. А. Сравнительное корпоративное право. М. : Статут, 2014.

49Зюзин С. Ю., Юдина А. Б., Карташова Ю. А., Гребенникова А. А.

Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об об- щих принципах организации законодательных (представительных) и испол- нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). Документ подготовлен для справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

39

вительного) органа не наделяется властными полно- мочиями по отношению к каким бы то ни было орга- нам, организациям, должностнымлицамигражданам, а служит исключительно в целях обеспечения деятель- ности указанного органа.

Структура и численный состав аппарата опреде- ляются законодательным (представительным) органом самостоятельно исходя из организационной необходи- мости и финансового обеспечения.

Ряд парламентов субъектов РФ использова- ли модель двухпалатной структуры. Это Великий Хурал Республики Тыва (Законодательная палата и Палата представителей); Законодательное Собрание Свердловской области (областная Дума и Палата представителей), (Адыгея, Башкортостан; Кабардино- Балкария, Карелия, Чеченская Республика).

На сегодняшний день во всех субъектах РФ пар- ламент однопалатный.

Представительная природа региональных пар- ламентов предопределена порядком их образова- ния. Выборы в парламенты субъектов РФ проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании50.

В федеральном законодательстве об органах го- сударственной власти субъектов РФ в контексте раз- деления властей определилась тенденция укрепления партийных начал в процедуре формирования органов государственной власти субъектов РФ. В оформле-

нии этой тенденции можно выделить несколь- ко этапов51:

50См.: Федеральныйзаконот12.06.2002 №67-ФЗ«Обосновныхгаранти- ях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

51См.: Указ. соч. / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова и др.

40