Конституционно-правовая модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Учебное пособие

законодательством на основе Конституции. В част- ности, эти процедуры применительно к случаям при- влечения депутатов к уголовной и к административ- ной ответственности, налагаемой в судебном порядке, за действия, не связанные с осуществлением ими сво- их полномочий, могут предполагать участие прокуро- ра вышестоящего уровня в принятии решения и обяза- тельность согласия суда на проведение соответствую- щих процессуальных действий68.

Установлен запрет на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при го- лосовании, и другие действия, соответствующие стату- су депутата, в том числе по истечении срока его пол- номочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публич- ные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответ- ственность за которые предусмотрена федеральным за-

от 12.04.2002 № 9-П, неприкосновенность депутатов за- конодательных (представительных) органов государ- ственной власти субъектов РФ непосредственно в Кон- ституции не предусмотрена, что, однако, не означа- ет невозможность установления законом для депутата определенных личных гарантий, обусловленных его статусом.

В соответствии со ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 1, 2 и 3), 5 (ч. 3), 10, 11, 66, 72, 73, 77 (ч. 1), 134 и 136 Конституции

68 См.: Зюзин С. Ю., Юдина А. Б., Карташова Ю. А., Гребенникова А. А.

Указ. соч. Документ подготовлен для справочной правовой системы «Консуль- тантПлюс».

61

вРоссийской Федерации как демократическом федера- тивном правовом государстве с республиканской фор- мой правления федеральный парламент и парламен- ты субъектов РФ являются органами народного пред- ставительства, выразителями интересов и воли народа (соответственно народа России и народа субъекта РФ), осуществляющими законодательную власть; особым положением парламента и его функциями как законо- дательного (представительного) органа государствен- ной власти обусловлены его самостоятельность в си- стеме разделения властей и независимость его чле- нов от чьих бы то ни было указаний; депутаты связаны лишь Конституцией и своей совестью (так называемый принцип свободного мандата).

Из этого вытекает необходимость специальных га- рантий беспрепятственного осуществления парламен- тариями своих полномочий. К числу таких гарантий, обусловленных природой парламента и депутатского мандата, характером выполняемых задач, относится публично-правовой институт парламентской неприкос- новенности, призванный оградить депутата от непра- вомерного вмешательства в его деятельность по осу- ществлению мандата, в том числе со стороны органов исполнительной власти, от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Вместе с тем неприкосновенность не может рассматри- ваться как личная привилегия депутата, освобождаю- щая его от ответственности за совершенные уголовные и административные правонарушения.

Депутатские полномочия прекращаются досрочно

вслучае:

а) письменного заявления депутата о сложении своих полномочий;

62

б) утраты гражданства Российской Федерации, приобретения гражданства иностранного государства, вида на жительство или иного документа, предоставля- ющего право на проживание в иностранном государстве; в) поступления на государственную гражданскую

или муниципальную службу; г) избрания (назначения) в иной представитель-

ный орган власти; д) вхождения в состав органа управления коммер-

ческой организации; е) занятия предпринимательской или иной опла-

чиваемой деятельностью, кроме научной, творческой или преподавательской;

ж) выхода из состава фракции политической пар- тии, по списку которой депутат был избран;

з) вступления в законную силу обвинительного приговора суда;

и) признания парламентария безвестно отсутству- ющим либо объявления его умершим на основании су- дебного решения;

к) вступления в законную силу решения суда об ограничении дееспособности парламентария либо признании его недееспособным;

л) смерти; м) призыва на военную службу с согласия парла-

ментария.

2.Законодательный процесс

всубъектах РФ

Законотворчество субъектов РФ в своем развитии прошло несколько этапов:

1. Первый этап (1990–1993 г.) — «доконституцион- ный». Для него были характерны стремление регионов к расширению «своих» прав и суверенизации («парад

63

суверенитетов»). Основные противоречия между феде- ральным и региональным законодательством тогда ка- сались вопросов:

-этнических корней государственности субъек- тов РФ;

-права одностороннего изменения статуса субъек- та РФ;

-договорной природы нахождения субъекта РФ

всоставе Российской Федерации;

-суверенитета субъектов РФ и присвоения ими от- дельных полномочий и предметов ведения Российской Федерации;

-приоритета законодательства субъекта РФ над фе- деральным законодательством;

-принадлежности территории, земли и природ- ных ресурсов;

-республиканского гражданства.

В 1992 г. между Российской Федерацией и ее субъ- ектами был достигнут компромисс: состоялось подписа- ние Федеративного договора о разграничении предме- тов ведения и полномочий.

2.Второй этап (1993–1999 г.) — «договорный». Его отличала тенденция к договорному способу согла- сования интересов Российской Федерации и ее субъек- тов как определяющему механизму их взаимодействия («парад договоров»). При этом заключаемые в то вре- мя договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией

исубъектами РФ в большинстве случаев не соответ- ствовали конституционным принципам.

3.Третий этап (1999 г. — настоящее время) — «централизаторский». Его преобладающей особенно- стью стала стабилизация и гармонизация федерально- го и регионального законодательства, обеспечиваемая

64

сначала принятием законов, направленных на приве- дение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральными законами, а затем постепенным сни- жением темпов принятия новых региональных законов при одновременном увеличении законов о поправках к действующим законам.

Общая тональность нынешнего этапа предопре- делила и базовые черты, присущие сегодня деятель- ности законодательных органов государственной вла- сти субъектов РФ по принятию законов. Во-первых, в субъектах РФ создано многоотраслевое региональное законодательство (конституционное, административ- ное, бюджетное, налоговое, муниципальное, экологиче- ское). Во-вторых, преобладающее число законов субъ- ектов РФ принимается в сфере совместного ведения. В-третьих, правовое регулирование осуществляется субъектамиРФнафонеконсолидацииихзаконодатель- ной базы. В-четвертых, четко обозначилась тенденция к кодификации законодательства субъектов: 26 субъек- тов РФ имеют свои кодексы различного профиля, при- нятые в сферах совместного ведения. Кодифицируется избирательное, градостроительное, бюджетное зако- нодательство, законодательство об административных правонарушениях, о государственной и муниципаль- ной службе, по вопросам процедуры референдума, со- циальной сферы, нормативных правовых актов, безо- пасности дорожного движения. В-пятых, в некоторых отношениях региональный законодатель опережает федерального законодателя. Так, в субъектах приняты отдельные законы о законодательных органах государ- ственной власти субъектов РФ, в то время как на феде- ральном уровне нет закона о Федеральном Собрании. Кроме того, более чем в 30 субъектах действуют законы о нормативных правовых актах субъектов РФ, которые

65

способствуют повышению уровня регионального пра- вотворчества и правоприменения, в то время как ана- логичный федеральный закон до сих пор существует только в виде проекта69.

Законодательная сфера деятельности парламен- тов четко урегулирована конституциями и Уставами субъектов РФ (см., например, гл. 10 Устава Иркутской области — «Основы законодательного процесса в Ир- кутской области»), а также парламентскими регла- ментами.

Итак, право законодательной инициативы при- надлежит региональным депутатам, высшему долж- ностному лицу субъекта РФ, представительным ор- ганам местного самоуправления (ч. 1 ст. 6 Закона «Об общих принципах...»). При этом законодатель пред- усмотрел, что конституцией (Уставом) субъекта РФ та- кое право может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации — представителям от зако- нодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта РФ, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

Вэтой связи важно заметить, что Президент РФ

вПослании парламенту предложил наделить членов Совета Федерации и депутатов Госдумы правом за- конодательной инициативы в законодательных орга- нах своего субъекта Федерации, что позволит усилить связь федерального и регионального законодателей и обеспечить корреляцию законодательства в целом70.

Итак, правом законодательной инициативы обя-

заны быть наделены:

69См.: Указ. соч. / С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, И.П. Кененова и др.

70См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 12 дека-

бря 2012 г. // РГ. 2012. 13.дек.

66

-депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

-высшее должностное лицо субъекта РФ (руково- дитель высшего исполнительного органа государствен- ной власти субъекта РФ);

-представительные органы местного самоуправ- ления.

Кроме того, конституцией (Уставом) субъекта РФ

право законодательной инициативы может быть предоставлено:

1. Иным органам. Данная группа представляет наибольший интерес. Как показывает сравнительно- правовой анализ ряда конституций республик, обнов- ленных после 1999 г., в разряд иных органов включа- ются как государственные органы РФ и соответствую- щие республики в составе Российской Федерации, так

иструктурные подразделения законодательного (пред- ставительного) органа государственной власти субъек- та РФ71. Например, к иным органам субъектами РФ мо- гут быть отнесены:

-фракции, иные депутатские объединения в за- конодательном (представительном) органе (г. Москва, Московская область, г. Санкт-Петербург);

-комитеты и комиссии законодательного (пред- ставительного) органа (Алтайский край);

-прокуратура (прокурор) субъекта РФ (Архан- гельская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Калининградская область, Свер- дловская область, Красноярский край);

-избирательная комиссия субъекта РФ (Москов-

ская область, Архангельская область, Приморский

71 См.: Хабибуллина Г. Р. Субъекты права законодательной ини- циативы в субъектах Российской Федерации (на примере республик в со-

ставе РФ) // KAZANFED : сайт. URL: http://www.kaza№fed.ru/publicatio№s/ kaza№federalist/№9/4 (дата обращения 14.02.2016).

67

край, Тюменскаяобласть, Красноярскийкрай, Саратов- ская область);

-контрольно-счетный орган субъекта РФ (Мос- ковская область, Тюменская область);

-верховный (областной, краевой) суд субъекта РФ (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Тюменская область, Свердловская область, Саратовская область);

-арбитражный суд субъекта РФ (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Пензен- ская область, Тюменская область, Свердловская об- ласть, Саратовская область);

-конституционный (уставный) суд субъекта РФ (Свердловская область, Воронежская область);

-территориальное управление Министерства юс- тиции РФ (Хабаровский край, Тюменская область, Вол- гоградская область);

-территориальный орган управления Мини- стерства РФ по налогам и сборам (Волгоградская об- ласть);

-уполномоченный по правам человека в субъек- те РФ (Архангельская область, Алтайский край, При- морский край, Саратовская область);

-уполномоченный по правам ребенка в субъекте РФ (Саратовская область);

-транспортная прокуратура (Пензенская область);

-молодежный парламент при законодательном (представительном) органе (Калужская область, Том- ская область);

-молодежное правительство (Калужская область). 2. Членам Совета Федерации Федерального

Собрания РФ — представителям от законодатель- ного (представительного) и исполнительного орга- нов государственной власти данного субъекта РФ (на- пример, данное право предоставлено в Пензенской,

68

Волгоградской, Нижегородской областях и других субъ- ектах РФ).

3.Общественным объединениям, таким, напри- мер, как:

-Совет (Ассоциация) муниципальных образова- ний субъекта РФ (Московская область, Калининград- ская область);

-объединения профессиональных союзов (Архан- гельская область, Алтайский край, Приморский край, Красноярский край);

-общественная палата субъекта РФ (Калинин- градская область);

-региональное отделение общероссийской обще- ственной организации «Ассоциация юристов России» (Калининградская область);

-общественные объединения (Удмуртская Респуб-

лика);

-торгово-промышленная палата (Краснодарский край, Воронежская область);

-Союз сельхозтоваропроизводителей (Воронеж- ская область).

4.Гражданам, проживающим на территории дан- ного субъекта РФ, в рамках народной (гражданской) законодательной инициативы.

В ряде субъектов РФ предусмотрена народная правотворческая инициатива. Таким правом в Хака- сии (ст. 86 Конституции Республики Хакасия72) наделе- ны проживающие в республике граждане при наличии не менее 5% подписей от общего числа жителей, обла- дающих активным избирательным правом; в Тыве — не менее 1 тысячи человек; в Удмуртии (ч. 1 ст. 37 Кон- ституции Удмуртской Республики73) — не менее 10 ты-

72См.: Вестник Хакасии. 1995. № 25.

73См.: Известия Удмуртской Республики, 1994.

69

сяч человек; в Брянской области (ч. 1 ст. 48 Устава Брянской области74) — не менее 3 тысяч человек, реги- ональные отделения федерации профсоюзов и отрасле- вых профсоюзов Брянской области.

Процедура реализации законодательной ини- циативы граждан урегулирована основными зако- нами субъектов РФ и специальными региональны- ми законами (например, Закон Тамбовской области от04.06.2007 №224-З«Озаконодательнойинициативе граждан в Тамбовской областной Думе»75; Томской об- ласти — от 12.02.2007 № 69-ОЗ «О гражданской зако- нодательной инициативе в Томской области»76 и др.). Это, безусловно, демократическая практика, которая способствует реализации принципа народовластия. Многие ученые полагают, что подобная норма должна быть закреплена законодательно как на региональ- ном, так и на федеральном уровне77.

Законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа го- сударственной власти субъекта РФ), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке.

Указанное предложение может быть изложено высшим должностным лицом субъекта РФ (руководи- телем высшего исполнительного органа государствен- ной власти субъекта РФ) в письме при внесении за- конопроекта в законодательный (представительный) орган, а также на заседании профильного комитета,

74 См.: Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2012.

№ 20.

75См.: Тамбовская жизнь. 2007. № 266–271(24127–24132).

76См.: Томские новости. 2007. № 7.

77См.: Гранкин И. В. Конституционно-правовые основы российского парламентаризма. М., 2005. С. 192.

70