Конституционно-правовая модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Учебное пособие

на от 10.02.1999 № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации»113).

Как и федеральные суды, мировые судьи осу- ществляют правосудие именем Российской Федерации. В то время как решение конституционного (уставного) суда выносится от имени субъекта РФ.

Существенным образом отличается юридическая природа итоговых решений конституционных (устав- ных) судов и актов, выносимых мировыми судьями. Ре- шения конституционных (уставных) судов, принятые в пределах их полномочий, не могут быть пересмотре- ны иным судом. Тогда как акты мировых судей не яв- ляются окончательными и подлежат пересмотру феде- ральными районными судами общей юрисдикции, ко- торые выступают в качестве апелляционной инстанции по отношению к мировым судьям.

С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что к судам субъектов действительно можно отнести только конституционный (уставный) суд.

В соответствии с ч. 1 ст. 27 Закона о судебной си- стеме конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом РФ для рассмотрения во- просов соответствия законов субъекта РФ, норматив- ных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъ- екта РФ конституции (Уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (Устава) субъекта РФ. Оборот «может создаваться» означает, что конституци- онный (уставный) суд может и не быть создан в кон- кретном субъекте РФ.

Сравнительно-правовой анализ основных за- конов субъектов РФ, учредивших конституционные (уставные) суды, показывает, что в них закрепляются

113 См.: СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 877.

101

полномочия, состав, порядок формирования соответ- ствующих судов. Конкретизация всех элементов право- вого статуса конституционных (уставных) судов содер- жится в специальных законах субъектов РФ об этих су- дах, которые заимствуют, адаптируя для региональных судов, нормы из Федерального конституционного зако- на от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»114. Законы субъектов РФ содер- жат не только общие, на основе федерального законо- дательства, нормы, но и свои, нигде более не повторя- ющиеся особенные нормы, которые содержатся только в законе определенного субъекта РФ.

Возникает, однако, вопрос о том, какова должна быть глубина регулирования этого вопроса в учреди- тельном акте субъекта РФ, и имеющийся опыт свиде- тельствует о возможности существования различных его моделей. Например, в Уставе Санкт-Петербурга от 14.01.1998 ядром системы предписаний, относящих- ся к Уставному суду города, является единственная специально посвященная ему статья — ст. 50115. В Кон- ституции Республики Саха (Якутия) от 04.04.1992 № 908-XII таких статей несколько — ст. 87, 88, 89. В Уставе Кемеровской области116 от 09.04.1997 (там уставный суд не сформирован, отсутствует и статусный закон о нем) имеется гл. 6 «Уставный суд Кемеровской области», правда, состоит она лишь из одной ст. 52117.

114См.: РГ. 1994. 23 ил.

115См.: Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. № 2.

116См.: Кузбасс. 1997. 11 ин.

117См, напр.: Конституции Бурятии (гл. 7), Карелии (гл. 5), Кабардино- Балкарии (гл. 7 «Судебная власть»); Коми (гл. 7), Татарстана (гл. 4 разд. IV — «Судебная власть. Прокуратура»); гл. 7 Конституции Чеченской Республики — «Судебнаявласть, прокуратура, нотариат, адвокатура»; гл. 10 Устава(Основного закона) Алтайского края — «Судебная власть в Алтайском крае, прокурорский надзор, оказание юридической помощи, нотариат» и др.

102

Юридически неприемлемым представляется принятый в ряде субъектов РФ подход, который пред- усматривает на уровне конституции (Устава) лишь возможность учреждения конституционного (уставно- го) суда. Примером является положение абзаца пер- вого ч. 3 ст. 68 Устава Ненецкого автономного округа от 11.09.1995 № 24, согласно которому в соответствии с федеральным конституционным законом в округе может быть образован уставный суд Ненецкого авто- номного округа118. Такой способ нормативного реше- ния рассматриваемого вопроса не соответствует учре- дительной природе конституции (Устава) субъекта РФ, что подтверждается решениями Конституционного Суда РФ 119.

Полномочия конституционных судов субъектов РФ определены в Законе о судебной системе. К ним от-

носятся:

-рассмотрение вопросов соответствия законов субъекта РФ конституции субъекта РФ;

-рассмотрение вопросов соответствия норматив- ных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ конституции субъекта РФ;

-рассмотрение вопросов соответствия норматив- ных правовых актов органов местного самоуправления субъекта РФ конституции субъекта РФ;

-толкование конституции субъекта РФ.

Часть 3 ст. 27 Закона о судебной системе преду- сматривает, что законодательством субъектов к компе-

115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, ста- тей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.

103

тенции конституционных (уставных) судов могут быть отнесены и иные вопросы120.

Исходя из позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Определении от 06.03.2003 № 103-О «По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 ста- тьи 27 Федерального конституционного закона «О су- дебной системе Российской Федерации»121, ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе не препятствует закрепле- нию в конституциях (Уставах) субъектов РФ дополни- тельныхпосравнениюсустановленнымперечнемпол- номочий конституционных (уставных) судов, не втор- гающихся в компетенцию Конституционного Суда РФ, других федеральных судов и соответствующих ком- петенции субъекта РФ. При этом из Конституции и указанного Закона, других федеральных законов не вытекает требование установления конституция- ми (Уставами) субъектов РФ единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъ- ектов РФ.

Так, например, к компетенции Конституционного суда Чеченской Республики отнесены также разре- шение в пределах полномочий споров о компетенции между органами государственной власти Чеченской Республики и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления; проведение пожалобамнанарушениеконституционныхправисво- бод граждан и по запросам судов проверок конституци- онности закона Чеченской Республики, нормативного правового акта Чеченской Республики, примененного

120См., напр.: Худолей К. М. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Вестник Перм-ского университета. Юридические науки. 2014. № 2. С. 50–61.

121См.: СЗ РФ. 2003. № 17. Ст. 1658.

104

или подлежащего применению в конкретном деле; воз- можность выступления с законодательной инициати- вой по предметам своего ведения122.

Конституционный суд Кабардино-Балкарской Республики имеет право по запросу главы Кабардино- Балкарской Республики выдавать заключение о фак- тах нарушения Конституции Республики местным пар- ламентом при возбуждении процедур о роспуске данно- го парламента123.

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ в ходе своей деятельности и в пределах своей компетен- ции могут принимать судебные акты — определения, постановления и решения. По итогам рассмотрения дел конституционные (уставные) суды принимают решения.

Несомненно, важной особенностью решений кон- ституционных (уставных) судов субъектов РФ являет- ся их окончательность. В этом заключается сходство конституционных (уставных) судов субъектов и Кон- ституционного Суда РФ: их решения являются окон- чательными и не подлежат пересмотру иными судами или обжалованию124.

Конституционные (уставные) суды действуют в 17 из 85 субъектов РФ (по состоянию на 01.04.2016)125.

122См.: Конституционный закон Чеченской Республики от 24.05.2006

№2-РКЗ«ОКонституционномСудеЧеченскойРеспублики» // ВестиРеспублики. 2006. № 43 (405).

123См.: Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 01.09.1997

№28-РЗ // Кабардино-Балкарская правда. 1997. № 177.

124См.: Синцов Г. В. О статусе конституционных судов субъектов Рос- сийской Федерации // Российский судья. 2015. № 5. С. 15–17.

125На первоначальном этапе становления регионального конститу- ционного правосудия органы конституционной судебной юрисдикции соз- давались в отдельных республиках (первым в декабре 1991 г. был учрежден Конституционный суд Республики Дагестан), и только в мае 1998 г. такой орган былобразовантакжевсубъектеРФ, неимеющемстатусареспублики(Уставный суд Свердловской области). На сегодняшний день 14 конституционных судов созданы в республиках (из 22) и 3 уставных суда.

105

Одной из возможных причин отсутствия в субъек- тах своих конституционных судов является то, что в со- ответствии с ч. 2 ст. 27 Закона о судебной системе фи- нансирование деятельности конституционных (устав- ных) судов субъектов РФ отнесено на счет бюджета субъекта, и жители поэтому не считают необходимым содержать данный судебный орган.

Тем не менее в иных 17 субъектах конституцион- ные (уставные) суды созданы и успешно функциониру- ют. Конституционные(уставные) судынесоздаюткакой- либоспециальнойсистемы(какэтопроисходитссудами общей юрисдикции), они полностью независимы друг от друга. Конституционные (уставные) суды не явля- ются судами первой инстанции для Конституционного Суда РФ.

Такие суды имеют двойственную природу: они яв- ляются частью единой судебной системы РФ и органом судебной власти субъекта РФ, самостоятельно и неза- висимо осуществляющим правосудие посредством кон- ституционного судопроизводства.

Конституционные (уставные) суды являются неот- ъемлемойчастьюсудебнойсистемыРФ. Наконституци- онные(уставные) суды, какинаиныесудывРоссийской Федерации, распространяются все требования, им пре- доставляются все гарантии, предусмотренные Законом о судебной системе.

Кроме того, судьи конституционных (уставных) су- дов субъектов РФ в соответствии со ст. 12 Закона о су- дебной системе обладают тем же статусом, что и судьи иных судов. Отличия между судьями конституцион- ных (уставных) судов и судьями других судов, входя- щих в судебную систему РФ, заключаются в полномо- чиях, их сроке, компетенции и порядке назначения на должность.

106

Количественный состав судей конституцион- ных (уставных) судов определяется субъектами са- мостоятельно. Из-за этого в республиках число су- дей конституционных судов различно: так, в состав Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) вхо- дят семь судей, в Конституционный Суд Республики Татарстан — шесть судей, а в Конституционный Суд Республики Адыгея — три судьи.

Итак, с точки зрения реализации разделения вла- стей на региональном уровне сфера конституционно- го правосудия в субъектах РФ является проблемной. В юридической литературе126 выделяют три блока проблем:

1)проблема функциональной неопределенности региональных органов конституционного (уставного) правосудия;

2)проблемаместаироликонституционных(устав- ных) судов субъектов РФ в системе региональных орга- нов государственной власти (либо полная зависимость от высшего должностного лица субъекта РФ, либо со- стояние конфликта с исполнительной или законода- тельной властями);

3)проблема эффективности бюджетных расхо- дов на содержание конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Примером состояния конфликта регионального уставного суда с обеими ветвями власти может служить так называемое челябинское дело127.

Система взаимных сдержек и противовесов ис- полнительной и законодательной (представительной)

126См.: Авакьян С. А. Назревшие проблемы конституционного правосу- дия в субъектах РФ // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 47.

127См.: Казанцев А. О., Савоськин А. В. В Челябинской области неза- конно упразднили Уставный суд // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6.

107

власти на уровне субъектов РФ будет неполной без уси- ления влияния судебной ветви власти. В связи с этим предлагают закрепить на федеральном уровне обязан- ность в регионах создавать конституционные (устав- ные) суды, приняв Федеральный закон «О консти- туционных (уставных) судах в субъектах Российской Федерации». Деятельность конституционных (устав- ных) судов в регионах позволит, с одной стороны, эф- фективно и своевременно разрешать возникающие противоречия между исполнительной и законодатель- ной ветвями власти в регионе, а с другой стороны, будет препятствовать попыткам доминирования более мощ- ной системы исполнительной власти в балансе властей в субъектах РФ128.

6. Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ между собой и с федеральными органами государственной власти

Взаимодействие законодательного (представительного) органа и органов исполнительной власти субъектов РФ

Основой взаимодействия законодательного (пред- ставительного) органа государственной власти субъек- та РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ является принцип разделения властей.

В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодатель- ную, исполнительную и судебную законодательный

128 См.: Гончаров В. В. Взаимодействие исполнительной и законодатель- ной (представительной) власти в субъектах РФ: современные проблемы и пер- спективы развития // Российская юстиция. 2010. № 3.

108

(представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высший исполнительный орган государ- ственной власти субъекта РФ осуществляют свои пол- номочия самостоятельно.

По сути, взаимодействие законодательной (пред- ставительной) и исполнительной власти в субъек- тах РФ представляет собой ограничение обеих ветвей власти от злоупотреблений, сосредоточения всех пол- номочий в руках одной из них. Следовательно, мож- но назвать такое взаимодействие одним из элементов системы сдержек и противовесов, обеспечивающей нор- мальное функционирование органов государственной власти в субъектах РФ.

Законодательный (представительный) орган го- сударственной власти субъекта РФ и высший испол- нительный орган государственной власти субъекта РФ взаимодействуют в установленных Законом «Об общих принципах…» и законом субъекта РФ формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения.

К принципам, на основе которых осуществляется взаимодействие органов государственной власти, отно- сятся: собственно принцип разделения властей, прин- цип разграничения полномочий, принцип законности, принцип гласности — классические конституционно- правовые принципы, а также принцип социальной от- ветственности — новый законодательно закрепляемый принцип в сфере организации государственной власти.

Анализ действующего федерального и региональ- ного законодательства позволяет выделить следующие

основные формы взаимодействия законодательно-

го (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъек- та РФ:

109

1. Взаимодействие при осуществлении организа- ционных мероприятий (ст. 24 Закона «Об общих прин- ципах…»).

Законодательный (представительный) орган го- сударственной власти субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного ор- гана государственной власти субъекта РФ, в утверж- дении или согласовании назначения на должность от- дельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также в согласовании назначения на должность руководите- лей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Следует отметить, что положение о возможности участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в согласовании назначения на должность руководителей территори- альных органов федеральных органов было предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Как было указано в Постановлении Кон- ституционногоСудаРФот07.06.2000 №10-П129 «Поделу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального за- кона “Об общих принципах организации законода- тельных (представительных) и исполнительных ор- ганов государственной власти субъектов Российской Федерации”»130, если на соответствующие территори- альные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия Российской Федера- ции по вопросам совместного ведения, то по смыслу

129См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционно-сти ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

130См.: РГ. 2000. 21 ин.

110