Конституционно-правовая модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Учебное пособие

ст. 72 Конституции во взаимосвязи ее со ст. 5 (ч. 3), 11, 76, 77 (ч. 2), 78 (ч. 1 и 2) и 85 (ч. 1) федеральный зако-

нодатель вправе предусмотреть возможность согласо- вания с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов испол- нительной власти, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий ор- ганов исполнительной власти по предметам совмест- ного ведения на всех уровнях. Этим не затрагиваются прерогативы Российской Федерации. В конечном сче- те — самостоятельно решать данный вопрос при усло- вии использования установленных Конституцией и фе- деральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур.

Право принятия участия в формировании выс- шего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назна- чения на должность отдельных должностных лиц выс- шего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также формы такого участия устанавли- ваются конституцией (Уставом) и законом субъекта РФ, а в отношении руководителей территориальных орга- нов федеральных органов исполнительной власти — в том числе федеральным законом.

Установленотакжеправозаконодательного(пред- ставительного) органа государственной власти субъек- та РФ выразить недоверие руководителям органов ис- полнительной власти субъекта РФ, в назначении ко- торых на должность он принимал участие, если иное непредусмотреноконституцией(Уставом) субъектаРФ. Данное решение оформляется постановлением законо- дательного (представительного) органа государствен- ной власти субъекта РФ.

111

Принятие решения о недоверии указанным ру- ководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (Уставом) и (или) законом субъекта РФ.

Следует отметить, что в Постановлении Кон- ституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П изложе- на правовая позиция, согласно которой не соответству- ет Конституции право законодательного (представи- тельного) органа государственной власти субъекта РФ выражать недоверие должностным лицам высшего ис- полнительного органа государственной власти субъек- та РФ, если решение о недоверии понимается как осно- ваниедляобязательногоуходавотставкусоответствую- щих должностных лиц.

2.Взаимодействие при осуществлении правотвор- ческой деятельности (п. 3–5 ст. 23 Закона «Об общих принципах…»).

В рамках указанного взаимодействия правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ (руково- дителя высшего исполнительного органа государствен- ной власти субъекта РФ), нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ направ- ляются для ознакомления и изучения в законодатель- ный (представительный) орган государственной вла- сти субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (Уставом) и (или) законом субъекта РФ.

Например, в Хабаровском крае нормативные пра- вовые акты органов исполнительной власти субъек- та РФ направляются для ознакомления и изучения

вЗаконодательную думу Хабаровского края в течение пяти рабочих дней со дня их подписания (ст. 41 Устава Хабаровского края от 30.11.1995 № 150131).

131См.: Тихоокеанская звезда. 1996. № 7; № 8.

112

В свою очередь, законодательный (представи- тельный) орган государственной власти субъекта РФ вправе:

а) обратитьсяквысшемудолжностномулицусубъ- екта РФ (руководителю высшего исполнительного орга- на государственной власти субъекта РФ) или в органы исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в указанные акты либо об их отмене;

б) обжаловать их в судебном порядке.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руково- дитель высшего исполнительного органа государствен- ной власти субъекта РФ) вправе:

а) обратиться в законодательный (представитель- ный) орган государственнойвласти субъекта РФ спред- ложением о внесении изменений и (или) дополнений

впостановления законодательного (представительно- го) органа государственной власти субъекта РФ либо об их отмене;

б) обжаловать указанные постановления в судеб- ном порядке.

Кроме того, данная норма не является препят- ствием для обжалования высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительно- го органа государственной власти субъекта РФ) зако- нов субъектов РФ в судебном порядке. Как отмечено

вОпределенииВерховногоСудаРФот27.04.2005 №71- Г05-3132, в соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК, специально- го и более позднего федерального закона, чем коммен- тируемый Закон, высшее должностное лицо субъекта РФ вправе оспорить любые нормативные правовые акты, принятые и опубликованные в установленном

132 См.: Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

113

порядке. К нормативным правовым актам, принятым

вустановленном порядке, относятся в том числе и за- коны субъекта РФ, подписанные и обнародованные его высшим должностным лицом.

3.Взаимодействие в сфере государственного уп- равления — принятия управленческих решений (п. 6–8 ст. 23 Закона «Об общих принципах…»).

Законодательный (представительный) орган го- сударственной власти субъекта РФ обязан направлять высшему должностному лицу субъекта РФ (руководи- телю высшего исполнительного органа государствен- ной власти субъекта РФ) планы законопроектной рабо- ты и проекты законов субъекта РФ.

Данная норма позволяет обеспечить возможность высшему должностному лицу субъекта РФ (руководите- лю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) ознакомиться с законопроекта- ми, сформулировать и оформить надлежащим образом свое мнение по законопроектам, внести предложения

вплан законопроектных работ.

Закреплено взаимное право законодательных и исполнительных органов присутствовать на проводи- мых ими заседаниях.

Установлено, что на заседаниях законодательно- го (представительного) органа государственной вла- сти субъекта РФ и его органов вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта РФ или лица, уполно- моченные указанными руководителями.

Соответственно, на заседаниях органов исполни- тельной власти субъектов РФ вправе присутствовать депутаты либо по поручению законодательного (пред- ставительного) органа государственной власти субъ- екта РФ или его председателя работники аппарата

114

законодательного (представительного) органа государ- ственной власти субъекта РФ.

Данная норма способствует выработке совместных решений по особо значимым вопросам, обеспечивает возможность вести конструктивный диалог в процессе принятия решений.

4. Осуществление взаимного контроля и примене- ние мер конституционной ответственности.

Конституционно-правовой ответственностью яв- ляются:

а) досрочное прекращение полномочий законода- тельного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по решению высшего должностно- го лица субъекта РФ в случае принятия законодатель- ным органом конституции (Устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противореча- щих Конституции, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и пред- метам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, конституции (Уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствую- щим судом, а законодательный (представительный) ор- ган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

б) досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высше- го исполнительного органа субъекта РФ) в связи с вы- ражением ему недоверия законодательным (предста- вительным) органом государственной власти субъекта РФ в случае:

- издания им актов, противоречащих Конституции, федеральным законам, конституции (Уставу) и зако- нам субъекта РФ, если такие противоречия установле- нысоответствующимсудом, авысшеедолжностноелицо

115

субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не устра- нит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

- установленного соответствующим судом иного грубогонарушенияКонституции,федеральныхзаконов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (Устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и сво- бод граждан.

5. Взаимодействие органов законодательной и ис- полнительной власти при разрешении споров между ними (ст. 25 Закона «Об общих принципах…»).

Предусматривается, что споры между законода- тельным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и высшим исполнительным орга- ном государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответ- ствии с согласительными процедурами, предусмотрен- ными Конституцией, конституцией (Уставом) и зако- ном субъекта РФ, либо в судебном порядке.

В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конститу- ции Президент РФ может использовать согласитель- ные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами госу- дарственной власти субъектов РФ, а также между орга- нами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может пере- дать разрешение спора на рассмотрение соответствую- щего суда.

Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 125 Конститу- ции к компетенции Конституционного Суда РФ отнесе- но разрешение споров о компетенции между высшими государственными органами субъектов РФ.

116

Например, в соответствии со ст. 44 Устава Ха- баровского края споры между Думой с одной сторо- ны и губернатором края, правительством края с дру- гой стороны, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, разрешаются путем создания согла- сительных комиссий, которые формируются по пись- менному предложению одной из сторон на паритетной основе из депутатов Думы и членов правительства края на срок не более двух месяцев. По истечении установлен- ного срока при отсутствии согласия в решении возника- ющих вопросов рассмотрение спора может быть переда- новсудвпорядке, установленномфедеральнымзаконом.

Споры о компетенции между органами государ- ственной власти РФ и органами государственной вла- сти Хабаровского края, а также между Думой с одной стороны и губернатором края, правительством края с другой стороны могут разрешаться в Конституционном Суде РФ.

В соответствии со ст. 57 Устава Тюменской обла- сти от 30.06.1995 № 6133 споры и конфликты между ор- ганами государственной власти Тюменской области, органами государственной власти автономных округов и органами местного самоуправления рассматриваются согласительными комиссиями, создаваемыми на пари- тетных началах уставным судом области, иными судеб- ными органами в соответствии с их компетенцией.

Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами государственной власти

1.С Президентом РФ взаимодействие органов го- сударственной власти субъектов РФ осуществляется

вследующих формах:

133См.: Тюменские известия. 1995. № 133.

117

а) каждый субъект РФ состоит в одном из де- вяти федеральных округов. В каждом федеральном округе действует полномочный представитель Прези- дента РФ.

Полномочный представитель обеспечивает реа- лизацию конституционных полномочий главы госу- дарства в пределах соответствующего федерального округа134.

Кроме того, в целях обеспечения согласованного функционированияивзаимодействияфедеральныхор- ганов государственной власти и органов государствен- ной власти субъектов РФ, повышения эффективности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах созданы советы при полно- мочных представителях Президента РФ в федераль- ных округах135. В соответствии с положением о совете при полномочном представителе Президента РФ в фе- деральном округе совет при полномочном представи- теле Президента РФ в федеральном округе является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по обеспечению согла- сованного функционирования и взаимодействия феде- ральных органов государственной власти и органов го- сударственной власти субъектов РФ;

б) в структуре Администрации Президента РФ находится Управление Президента по внутренней по- литике. Управление осуществляет информационно- аналитическое и организационное обеспечение реализа- ции Президентом РФ его конституционных полномочий

134См.: Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном пред- ставителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

135См.: Указ Президента РФ от 24.03.2005 № 337 «О советах при пол- номочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах» // СЗ РФ. 2005. № 13. Ст. 1139.

118

по определению основных направлений внутрен- ней политики государства. Готовит в пределах своей компетенции, обобщает и представляет Президенту РФ и Руководителю Администрации Президента РФ материалы об общественно-политической ситуа- ции в стране, а также предложения по вопросам го- сударственного строительства, федеративных отноше- ний, местного самоуправления, региональной и ин- формационной политики. Организует и обеспечивает взаимодействие главы государства с Федеральным Собранием, органами государственной власти субъ- ектов РФ, органами местного самоуправления, поли- тическими партиями, профессиональными и творче- скими союзами, организациями предпринимателей, торгово-промышленными палатами, общественными и религиозными объединениями, иными структура- ми гражданского общества. Обеспечивает взаимодей- ствие Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах;

в) использование Президентом РФ согласитель- ных процедур. В соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции ПрезидентРФможетиспользоватьсогласительныепро- цедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государствен- ной власти субъектов РФ, а также между органами го- сударственной власти субъектов РФ. В случае недости- жения согласованного решения он может передать раз- решение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Часть 4 ст. 27 Закона «Об общих принципах…» также предусматривает аналогичное положение.

Конституция исходит из необходимости взаимо- действияфедеральныхоргановиоргановсубъектовРФ, поручаяПрезидентуРФобеспечениеихсогласованного

119

функционирования, разрешение разногласий и преду- сматривая подключение судебных органов, в том числе и Конституционного Суда РФ, к разрешению конфлик- тов власти РФ и субъектов РФ136;

г) участие высших должностных лиц в работе Государственного совета при Президенте РФ.

Государственный совет РФ является совещатель- ным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласо- ванного функционирования и взаимодействия органов государственной власти137.

Членами Государственного совета являются Председатель Совета Федерации, Председатель Госу- дарственной Думы, полномочные представители Пре- зидента РФ в федеральных округах, высшие долж- ностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, руково- дители фракций в Государственной Думе;

д) применение Президентом РФ мер конститу- ционно-правовой ответственности по отношению к ор- ганам государственной власти субъектов РФ: принятие Президентом решений об отрешении высшего долж- ностного лица субъекта РФ и о роспуске законодатель- ного (представительного) органа государственной вла- сти субъекта РФ.

2. С ГосударственнойДумойиСоветомФедерации:

136См.: Авакьян С. А., Арбузкин А. М., Кененова И. П. и др. Указ. соч.

С. 12; Филатова М. А. Конфликты конституционных и наднациональных норм: способы преодоления (на примере Европейского союза и правовых систем го- сударств — членов ЕС) // Международное правосудие. 2013. № 4. С. 94–106; Москаленко М. Н. Сущность и специфика конституционных конфликтов на со- временном этапе развития Российского государства // Современный юрист. 2015. № 3. С. 54–70.

137См.: Указ Президента РФ от 01.09.2000 № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.

120