Конституционно-правовая модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Учебное пособие

конституционного строя РФ и общими принципами ор- ганизации представительных и исполнительных ор- ганов государственной власти, установленными феде- ральным законом.

Вместе с тем необходимо разобраться с понятиями «система» и «структура» органов государственной власти.

Под системой федеральных органов государствен- ной власти в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ понимается «единство вза- имосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграни- чения полномочий при осуществлении законодатель- ных, исполнительных и судебных функций, обеспечи- вает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов»5. Система органов государственной власти субъекта РФ представляет собой «взаимосвязь законодательных (представительных), исполнитель- ных и судебных органов государственной власти субъ- екта РФ, в рамках которой обеспечивается их согласо- ванное функционирование для решения возложенных на них конституционных задач6».

Система органов государственной власти субъек- та РФ отличается от структуры органов государствен- ной власти, которая характеризует перечень государ- ственных органов, образованных и функционирующих в субъекте РФ.

Важно подчеркнуть, что в состав предметов со- вместного ведения Российской Федерации и ее субъек- тов включается система органов государственной вла- сти субъектов РФ, а не их структура: в этом смысле

5См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 3.

6См.: Там же.

11

федеральная государственная власть не вправе учреж- дать органы региональной государственной власти в конкретном субъекте РФ. Федеральный законодатель не вправе в полном объеме регулировать все аспек- ты региональной государственной власти: объектив- ная потребность в разумной унификации государствен- ной власти в России не должна вступать в противоре- чие с необходимостью учета социально-экономических, национально-культурных и иных особенностей кон- кретных субъектов РФ, влияющих на организацию го- сударственной власти в субъектах РФ.

Такова одна из политико-правовых граней рос- сийского федерализма. Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ включают определение видов соответствующих орга- нов, порядка их формирования, деятельности, взаимо- отношений между собой, оснований и порядка прекра- щения полномочий, финансово-экономических основ их функционирования, ответственности7.

Итак, система государственных органов субъектов РФ устанавливается самими субъектами в соответствии с Конституцией и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местно- го самоуправления в Российской Федерации»8 (далее — Закон об общих принципах организации местного са- моуправления), Законом «Об общих принципах…».

Судебная система РФ устанавливается Консти- туцией и Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе в Россий- ской Федерации»9 (далее — Закон о судебной системе).

7См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред.

В. Д. Зорькина. М. : Норма, 2011. С. 624–625.

8См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

9См.: Там же. 1997. № 1. Ст. 1.

12

Кфедеральным судамв соответствии с указанным ФКЗ относятся: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ; верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды авто- номной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; арби- тражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ и специализи- рованные арбитражные суды, составляющие систему федеральных арбитражных судов. К судам субъектов относятся: конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрис- дикции субъектов РФ.

Вместе с тем каждый субъект РФ имеет свой Основной закон (республики — конституцию, иные субъекты РФ — Устав), в котором устанавливаются осо- бенности статуса, полномочий, структуры и организа- ции деятельности органов государственной власти кон- кретного субъекта РФ, взаимодействие между собой и с федеральными органами государственной власти.

Большинство региональных конституций и Ус- тавов посвящает организации публичной вла- сти специальные главы или разделы. Это, напри- мер, разд. IV Конституции (Основного закона) Саха

(Якутии) от 04.04.1992 № 908-XII10 — «Система госу-

дарственной власти в Республике Саха (Якутия)»; Ус- тавы Камчатского края от 04.12.2008 № 14111 (гл. 5 «Осуществление государственной власти в Камчатском крае») и Красноярского края от 05.06.2008 № 5-177712

10См.: Сборник законов Республики Саха (Якутия). 1992. Ст. 90.

11См.: Официальные Ведомости. 2008. № 199-200.

12См.: ВедомостивысшихоргановгосударственнойвластиКрасноярского края. 2008. № 29 (250).

13

(разд. IV «Государственная власть края»), Иркутской об- ласти от 15.04.2009 № 9/5-3С13 (разд. III «Организация государственной власти Иркутской области»), Ленин- градской области от 27.10.1994 № 6-ОЗ14 (ст. 24 «Ор- ганизация государственной власти и управления Ленинградской области») и др.

Конституционные нормы конкретизируются ре- гиональными законами. В большинстве субъектов РФ приняты также специальные законы об органах го- сударственной власти (законодательном органе, гла- ве субъекта РФ, правительстве). Так, приняты ком- плексные законы об органах государственной власти (Мордовия, Тульская область, г. Санкт-Петербург и др.) либо специальные акты о законодательных (представи- тельных) органах власти, правительстве, администра- ции, контрольно-счетных палатах, конституционных (уставных) судах, мировых судьях, уполномоченных по правам человека15.

Таким образом, сложились различные подходы к законодательному регулированию порядка форми- рования и деятельности законодательных и исполни- тельных органов государственной власти субъектов РФ: в некоторых субъектах РФ такое регулирование устанавливается в едином законе о системе органов го- сударственной власти, но большинство субъектов РФ выбрали вариант регламентации в отдельных законах для каждой ветви власти (более половины субъектов РФ приняли законы о законодательном органе, в одной трети субъектов РФ приняты законы о высшем долж- ностном лице субъекта РФ). Очевидно, второй подход

13См.: «Областная». 2009. № 45 (470).

14См.: ВестникЗаконодательногособранияЛенинградскойобласти. 1995.

№ 2.

15 См.: Михалева Н. А. Конституции и Уставы субъектов РФ (сравнительно- правовое исследование). М. : ЮРКОМПАНИ, 2010.

14

об отдельных законах для соответствующих органов го- сударственной власти субъектов РФ более предпочти- телен в силу особенностей их статуса16.

На основе федерального и регионального законо- дательства, конституционно-правовой практики в субъ- ектах РФ сложилась определенная система органов

государственной власти:

1)законодательный (представительный) орган го- сударственной власти субъекта РФ;

2)высший коллегиальный исполнительный ор- ган государственной власти субъекта РФ (правитель- ство, администрация);

3)высшее должностное лицо субъекта РФ, которое возглавляет коллегиальный исполнительный орган, обладая при этом самостоятельным статусом;

4)отраслевые исполнительные органы государ- ственной власти субъекта РФ.

При этом Закон «Об общих принципах…» обязы- вает субъекты РФ иметь в своей системе органов только законодательные и исполнительные органы государ- ственной власти.

Если рассматривать только концептуальный срез, то субъекты РФ, основываясь на федеральных подходах, организуют государственную власть таким образом, что первое место в паре «законодательная власть — исполнительная власть» определено за зако- нодательной властью. Это классический подход, про- являющий себя во всей последовательности российско- го правового регулирования. Его можно обнаружить

вконституционно-правовой характеристике соответ-

ствующих органов государственной власти субъек- тов РФ как на федеральном уровне (Закон «Об общих

16 См.: Организация государственной власти в России и зарубежных странах : учебно-методический комплекс / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин,

И. П. Кененова и др. М. : Юстицинформ, 2014.

15

принципах…»), так и на региональном уровне (консти- туции и Уставы субъектов РФ): главы о законодатель- ной власти (законодательных органах государственной власти) в этих нормативных актах предшествуют поло- жениям об исполнительной власти.

Надо отметить, что в основных законах некото- рых субъектов РФ в формулировке принципа разделе- ния властей отсутствует указание на судебную власть: «государственная власть осуществляется на основе раз- деления властей на законодательную и исполнитель- ную власть» (Устав Псковской области от 12.04.2001 № 1-У17); «государственная власть осуществляется ор- ганами законодательной (представительной) и ис- полнительной власти на основе разделения властей» (Устав Кемеровской области от 09.04.1997 № 4518). В то же время в Уставах субъектов РФ есть отдельные положения о судебной власти, которую осуществля- ют на соответствующей территории звенья федераль- ной системы судов, однако может и не быть норм о сво- их судах (как известно, такими могут быть конституци- онные, уставные суды и мировые судьи). Так, в Уставе Псковской области нет норм о судах этого субъекта РФ и включении таких судов в систему региональной вла- сти. А вот в Уставе Кемеровской области есть глава «Уставный суд Кемеровской области», однако такой суд еще не создан. В реальности судебная власть субъектов РФ в лице мировых судей осуществляется19, но в кон- ституциях и Уставах ряда субъектов РФ она не получи- ла должной правовой регламентации.

17См.: Губернские ведомости. 2001. № 11.

18См.: Кузбасс. 1997. № 102.

19 См., например, Закон Нижегородской области от 14.12.2012

№163-3 «О мировых судьях Нижегородской области» // Правовая среда. 2012.

№142(1553), который стал итогом систематизации законодательства области в сфере мировой юстиции.

16

В итоге сложившаяся на современном этапе в ре- гионахсистемаразделениявластейвыглядитввысокой степени унифицированной. К политико-правовым

факторам, поддерживающим ее в таком со- стоянии, можно отнести следующие обстоя- тельства:

-высокуюстепеньцентрализации, установленную

иподдерживаемую на федеральном уровне;

-избранную государством в современных усло- виях модель реализации конституционного принципа федерализма;

-национально-территориальную природу РФ;

-наличие федеральных округов;

-наличие новых «объединенных» субъектов РФ

иновых «присоединенных» субъектов РФ20.

2.Органы государственной

власти субъектов РФ: конституционные принципы организации и деятельности, система

Система органов государственной власти респу- блик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов устанавли- вается самими субъектами самостоятельно в соответ- ствии с основами конституционного строя и общими принципами организации системы органов публичной власти, закрепленными Конституцией (ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77) и федеральными законами.

20 См.: Современные проблемы организации публичной власти : моногра- фия / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова и др.; рук. авт. колл. и отв. ред. С. А. Авакьян. М. : Юстицинформ, 2014.

17

Как было сказано выше, базовыми юридически- ми документами, определяющими статус региональ- ных органов публичной власти, являются Конституция

иЗакон «Об общих принципах…».

Всоответствии с Конституцией и Законом «Об об- щих принципах…» деятельность органов государствен- ной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1. Государственная и территориальная целост- ность Российской Федерации. Под государственной це- лостностью Российской Федерации понимается кон- ституционный принцип федеративного устройства, означающий, что РФ представляет собой не сумму от- дельных составных частей, а целостное неделимое госу- дарство. Его целостность обеспечивается единством си- стемы власти, единым экономическим пространством, территориальным верховенством, верховенством феде- рального права. Государственную целостность РФ ха- рактеризуют территориальная целостность и полити- ческая целостность или политическое (государствен- ное) единство страны.

Территориальная целостность государства озна- чает незыблемость его границ и неприкосновенность территории. Конституция отражает понятие «террито- риальная целостность» в положениях ч. 3 ст. 4, где ука- зано, что Российская Федерация обеспечивает целост- ность и неприкосновенность своей территории.

Важной гарантией территориальной целостности Российской Федерации является сосредоточение реше- ния всех вопросов определения статуса и защиты госу- дарственной границы, территориального моря, воздуш- ного пространства и т. п. в исключительном ведении федеральных органов власти. К этому необходимо до- бавить включение в их ведение вопросов войны и мира, обороны и безопасности, а также внешней политики

18

имеждународных отношений, международных дого- воров и внешнеэкономических отношений Российской Федерации и др. (ст. 71 Конституции).

Политическую целостность характеризует един- ство государственной власти. Целостность федератив- ного государства невозможна, если нет политической целостности (государственного единства) на всей его территории. Политическая целостность, в свою оче- редь, обеспечивается равенством всех граждан перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции); закреплени- ем единого и равного гражданства независимо от осно- ваний его приобретения (ч. 1 ст. 6 Конституции); опре- делением в качестве единого на всей территории госу- дарственного языка РФ — русского языка (ч. 1 ст. 68 Конституции) и др.

2.Распространение суверенитета РФ на всю ее территорию. Государственная целостность и террито- риальная неприкосновенность Российской Федерации базируются на суверенитете. Как установил Консти- туционный Суд РФ в Постановлении от 7.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности от- дельных положений Конституции Республики Алтай

иФедерального закона “Об общих принципах органи- зации законодательных (представительных) и испол- нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»21, суверенитет предполагает верховенство, независимость и самостоятельность го- сударственной власти, полноту законодательной, ис- полнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном обще- нии, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, ха-

рактеризующий ее конституционно-правовой статус.

21 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 5.

19

В силу ч. 1 ст. 4 Конституции суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ, согласно ч. 1 ст. 3 Конституции, является

еемногонациональный народ.

Впрежних редакциях конституций большинства республик в составе России (Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика, Татарстан, Чечен- ская Республика и др.) утверждалось, что носителем су- веренитета и единственным источником власти явля- ется народ соответствующих республик. Возможность подобной трактовки суверенитета вытекала из поло- жений Федеративного договора от 31.03.1992 «О раз- граничении предметов ведения и полномочий меж- ду федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверен- ных республик в составе Российской Федерации»22. Позднее в Постановлении Конституционного Суда РФ от 9.01.1998 № 1-П «По делу о проверке конституци- онности Лесного кодекса Российской Федерации»23 было отмечено, что положения договоров о разграниче- нии предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации не должны противоречить Конституции. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7.06.2000 № 10-П «По делу о проверке кон- ституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представи- тельных) и исполнительных органов государственной

22См.: Федеративныйдоговорот31.03.1992 «Оразграничениипредметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной вла- сти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» // Федеративный договор: Документы. Комментарий.

М., 1994.

23См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 2.

20