Конституционно-правовая модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Учебное пособие

власти субъектов Российской Федерации”»24 было при- знано, что Конституция не допускает какого-либо ино- го носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РФ. Суверенитет РФ исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государствен- ной власти, которые обладали бы верховенством и не- зависимостью, т. е. не допускает суверенитета ни респу- блик, ни иных субъектов РФ.

3. Верховенство Конституции и федеральных за- конов на всей территории РФ.

Верховенствозаконаобычнотрактуетсякакглавен- ство закона в системе нормативных актов. Однако этот принцип должен пониматься более широко — как под- чиненность закону и всех нормативных актов (не только федеральных, но и актов субъектов РФ), и всех актов ре- ализации права (применение, соблюдение, исполнение, использование), и всех иных объектов. Только в этих условиях принцип верховенства закона становится уни- версальным, пронизывающим всю ткань общества25.

Указанный принцип закреплен ч. 2 ст. 4 Консти- туции. Развитием данного положения служит ч. 5 ст. 76 Конституции, в соответствии с которой законы и иные нормативныеправовыеактысубъектовРФнемогутпро- тиворечить федеральным законам, принятым по пред- метам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъек- товРФ. Вслучаепротиворечиямеждуфедеральнымза-

24См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 5.

25См.: Толмачева Н. Н. К вопросу о соблюдении принципа верховен- ства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов РФ // Журнал российского права. 2008. № 2.

21

коном и иным актом, изданным в Российской Федера- ции, действует федеральный закон.

Данный принцип гарантирует целостность и един- ство правового поля государства, определяет единое на- правление развития нормотворчества субъектов РФ.

4. Единство системы государственной власти.

Принцип единства системы государствен- ной власти имеет несколько проявлений:

- единство сути органов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции, «государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими орга- ны государственной власти». Вместе с тем эти органы должны учитывать и положение ст. 10 Конституции: «Государственная власть в РФ осуществляется на осно- ве разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Следовательно, не только федеральные, но и образуемые в субъектах органы государственной власти должны по своей природе и функциям соответ- ствовать одной из групп этих органов;

- соответствие видов органов государственной вла- сти РФ и субъектов РФ обозначенным в Конституции, то есть:

1)для осуществления законодательной деятель- ности создается представительный орган государствен- ной власти;

2)исполнительную власть осуществляет соответ- ствующий орган этой ветви власти;

3)что касается судебной власти, она в целом уста- навливается федеральным конституционным законом.

Не должны создаваться органы, в которых соеди- нялись бы законодательные и исполнительные, тем бо- лее судебные функции, поскольку это противоречило бы Конституции;

22

-единообразный порядок образования органов, устанавливаемый федеральным законом (например, выборы населением депутатов законодательного собра- ния, назначение глав исполнительной власти, установ- ление численности законодательных (представитель- ных) органов государственной власти субъектов РФ

взависимости от численности избирателей);

-наделение органов государственной власти еди- ными основными полномочиями. Представительный орган принимает законы, исполнительная власть осу- ществляет задачи оперативного управления хозяй- ственным и социально-культурным строительством на данной территории и т. д.;

-характер взаимоотношений между ветвями госу- дарственной власти на федеральном уровне и в субъ- ектах РФ. Они не подменяют друг друга, осуществляя свои полномочия в соответствии с принципом разделе- ния властей. Органы законодательной и исполнитель- ной власти используют систему сдержек и противовесов

ввоздействии друг на друга. Право взаимной отмены актов отсутствует, все спорные вопросы решаются согла- сительными процедурами либо в судебном порядке26.

5. Разделение государственной власти как по го- ризонтали — на законодательную, исполнительную и судебную, согласно ст. 10 Конституции, так и по вер- тикали — на федеральную и региональную.

Органы законодательной, исполнительной и су- дебной власти самостоятельны.

Разделение властей относится к числу общих принциповдемократическогоправовогофедеративного государства и закрепляется в Конституции в качестве одной из основ конституционного строя для Российской

26 См.: Фомиченко М. П. Единство системы государственной власти РФ // Journal : сайт. URL: http://www.№i–jour№al.ru/archive/dc347408/№1_ 2002/9704ed3a/fd9b0c6b/?pri№t=1 (дата обращения 12.02.2016).

23

Федерации в целом, т. е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Разделение единой государственной власти на за- конодательную, исполнительнуюисудебнуюпредпола- гает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возмож- ность концентрации власти у одной из них, предпо- лагает невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, обеспечивает самостоятельное функцио- нирование всех ветвей власти и одновременно их взаи- модействие. Органы законодательной и исполнитель- ной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формиру- ется как самостоятельная, а полномочия одной вла- сти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полно- мочий, обеспечиваемой на основе законодательных ре- шений (см. постановления Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П27, от 19.05.1998 № 15-П28).

6. Разграничение предметов ведения и полно- мочий между федеральными и региональными орга- нами. Данный принцип основывается на положениях ст. 71–73 Конституции, разграничивающих предметы ведения между РФ и субъектами РФ. Данные статьи Конституции распределяют предметы ведения: на от- носящиеся к Российской Федерации (ст. 71); совмест- ные (Российской Федерации и ее субъектов) (ст. 72) и предметы ведения субъектов РФ. Предметы ведения Российской Федерации и совместные предметы веде- ния содержатся в перечнях, предусмотренных ст. 71, 72 Конституции. Предметы ведения субъектов РФ

27См.: СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

28См.: Там же. 1998. № 22. Ст. 2491.

24

устанавливаются по принципу остаточной компетен- ции, т. е. вне пределов ведения Российской Федерации

ипределов совместноговедения РоссийскойФедерации

исубъектов РФ.

7.Самостоятельное осуществление органами госу- дарственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий. Статьей 73 Конституции закреплено, что вне пределов ведения Российской Федерации и полно- мочий Российской Федерации по предметам совмест- ного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Вместе с тем самостоятельность органов государ- ственной власти субъектов Федерации в вопросах реа- лизации своих полномочий имеет определенные гра- ницы. Эти пределы устанавливаются Конституцией, Законом об общих принципах организации местного самоуправления, другими федеральными законами, конституцией (Уставом) и законами субъекта РФ и мо- гут быть изменены только путем внесения соответству- ющих поправок в Конституцию и (или) пересмотра ее положений, путем внесения изменений и (или) до- полнений в федеральное законодательство, путем принятия новых федеральных законов, конституции (Устава) и законов субъекта РФ либо путем внесения изменений и (или) дополнений в указанные норматив- ные правовые акты.

8.Самостоятельное осуществление своих полно- мочий органами местного самоуправления.

Как закреплено в ст. 12 Конституции, местное са- моуправление в пределах своих полномочий самосто- ятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Данный принцип предполагает самостоятельное решение органами местного самоуправления вопросов

25

местного самоуправления, закрепленных Законом об общих принципах организации местного самоуправ- ления, исключает возможность вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местно- го самоуправления, обусловливает пределы взаимодей- ствия органов местного самоуправления и органов госу- дарственной власти (в том числе и при осуществлении органами местного самоуправления переданных госу- дарственных полномочий).

Органы государственной власти как федерально- го, так и регионального уровня не вправе вторгаться вкомпетенциюоргановместногосамоуправления, втом числе устанавливать дополнительные полномочия.

Дополнительно к принципам, закрепленным в Законе «Об общих принципах...», в законодательстве субъектов РФ встречаются такие принципы взаимодей- ствия законодательных и исполнительных органов го- сударственной власти, как: законность принимаемых решений и осуществляемых действий; взаимное уваже- ние и доверие; гласность; признание и соблюдение пол- номочий, предоставленных каждому органу государ- ственной власти субъекта РФ Конституцией, федераль- ными законами, конституцией (Уставом) и законами субъекта РФ; урегулирование спорных вопросов преи- мущественно на основе согласования решений; защита принятых решений в соответствующих судах.

В России на основе Конституции сложилась раз- нообразная система органов государственной власти и иных органов публичной власти, которая обеспечи- вает соблюдение конституционных принципов и дает возможность учитывать особенности различных форм государственного управления и местных условий. В то же время ни один субъект РФ не может сформиро- вать систему государственных органов таким образом,

26

чтобы какой-либо из основополагающих принципов конституционного строя был нарушен29.

Организация и деятельность государственной власти субъектов РФ не только должна соответствовать основам конституционного строя, но и не может пося- гать на права и свободы человека и гражданина, ин- тересы других субъектов РФ, Российской Федерации

вцелом и интересы других государств. В частности,

всубъектах РФ не допустима иная форма правления, чем предусмотренная Конституцией республиканская форма правления, не допустимо посягательство на го- сударственную целостность, светский характер госу- дарства и принцип отделения церкви от государства, ущемление свободы совести, а также противоречащие Конституции идеологические и иные общественно- политические оценки, игнорирование исторических или этнических традиций.

Вреальной практике государственного строитель- ства всех субъектов РФ органы государственной власти образованы и функционируют на основе конституци- онных принципов народовластия, разделения властей, идеологического и политического многообразия.

Всоответствии с Конституцией, федеральными законами, а также конституцией (Уставом), законами субъектов РФ систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представи- тельный) орган, высший исполнительный орган, судеб- ные органы государственной власти и иные органы го- сударственной власти субъекта РФ, образуемые в соот- ветствии с его конституцией (Уставом). Конституцией (Уставом) субъекта РФ может быть установлена долж-

ность высшего должностного лица субъекта РФ.

29 См.: Научно-практический комментарий к Конституции РФ / под ред.

В. В. Лазарева. М., 2002. С. 480.

27

В Законе «Об общих принципах…» используется слово- сочетание «высшее должностное лицо субъекта РФ (ру- ководитель высшего исполнительного органа государ- ственной власти субъекта РФ)», что дает основания от- носить его к органам исполнительной власти. Однако это не означает обязательного организационного соеди- нения этих органов.

Используя указанное словосочетание, законода- тель предоставил субъекту РФ право самостоятельно определять положение высшего должностного лица

всистеме органов субъекта РФ. В частности, высшее должностное лицо может:

а) являться обособленным органом государствен- ной власти, не входящим ни в одну из ветвей власти субъекта РФ (аналогично должности Президента РФ) (такаямодельдействует, например, вКалининградской области);

б) замещать одновременно должности высшего должностного лица субъекта РФ и руководителя выс- шего исполнительного органа государственной вла- сти субъекта РФ (такая модель действует, например,

вПриморском крае, Пензенской, Тюменской, Брянской областях и др.).

Система органов государственной власти субъек- та РФ может включать в себя как высшие органы вла- сти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-террито- риальным устройством субъекта РФ.

Законодательная власть в субъекте РФ представ- лена законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, исполнительная власть — высшим исполнительным органом государ- ственной власти субъекта РФ. При этом наличие ука- занных элементов системы органов государственной

28

власти субъекта РФ является строго обязательным и со- ставляет основу осуществления государственной вла- сти в субъекте РФ.

Следует отметить, что наличие в системе орга- нов государственной власти субъекта РФ судебной вла- сти не предусмотрено в ст. 2 Закона «Об общих прин- ципах…». Данная позиция законодателя обусловлена прежде всего тем, что судебная система в РФ является единой, устанавливается Конституцией и Законом о су- дебной системе (ч. 3 ст. 118 Конституции). Таким обра- зом, самостоятельное регулирование субъектом РФ ор- ганизации деятельности судебной власти на террито- рии субъекта законодательством не предусмотрено.

При этом формулировка ст. 2 Закона «Об общих принципах…», предусматривающая наличие в систе- ме органов государственной власти субъектов РФ иных органов государственной власти помимо законодатель- ных (представительных) и исполнительных, позволя- ет сделать вывод, что такими органами могут являться в том числе и суды субъектов РФ.

Кроме того, в рамках единой судебной системы ч. 4 ст. 4 Закона о судебной системе выделяются суды субъектов РФ, к которым относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, яв- ляющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ. Следовательно, конституционные (уставные) суды

имировые судьи действуют на основе Конституции

ифедеральных законов и не могут рассматриваться в качестве самостоятельной системы судебной власти субъекта РФ, не входящей в судебную систему РФ (Оп- ределение Конституционного Суда РФ от 06.03.2003 № 103-О «По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционно- сти части 1 статьи 27 Федерального конституционного

29

закона “О судебной системе Российской Федерации”»30). С учетом федерального регулирования субъекты РФ самостоятельно определяют порядок организации и де- ятельности этих судов.

К иным органам государственной власти субъ- ектов РФ можно также отнести должность уполномо- ченного по правам человека в субъекте РФ. В Законе «Об общих принципах…» 6 апреля 2015 г. была внесе- на новая глава «Основы статуса государственных орга- нов субъекта Российской Федерации, формируемых за- конодательным (представительным) органом государ- ственной власти субъекта Российской Федерации»31, состоящая из ст. 16.1 и призванная универсализиро- вать регулирование основных положений о деятель- ности уполномоченного по правам человека в субъек- тах, обеспечивающая независимую и максимально эф- фективную государственную защиту прав граждан32. Анализ конституционного (уставного) законодательства свидетельствует о том, что региональная модель публич- ной власти имеет много сходства с федеральной. В на- стоящее время усиливаются централистские тенденции, идет поиск оптимальной модели субординации и взаи- модействия федеральных и региональных управленче- ских структур. Это обеспечивает, с одной стороны, един- ствоитерриториальнуюцелостностьгосударства, асдру- гой — инициативу и самостоятельность регионов33.

30См.: СЗ РФ. 2003. № 17. Ст. 1658.

31См.: Федеральный закон от 06.04.2015 № 76-ФЗ «О внесении измене- ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совер- шенствования деятельности уполномоченных по правам человека» // СЗ РФ. 2015. № 14. Ст. 2016.

32См.: Михайлов В. К. Должен ли федеральный законодатель опреде- лять основы правового статуса и деятельности регионального омбудсмена? // Российская юстиция. 2016. № 1. С. 58–61; Кручинин Ю. С. Вопросы совершен- ствования законодательства, регламентирующего деятельность региональных омбудсменов // Российская юстиция. 2015. № 8. С. 54–56.

33См.: Михалева Н. А. Указ. соч.

30