Конституционно-правовая модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Учебное пособие

4.Статья 18 Закона «Об общих принципах…» со- держит общую норму без указания конкретных видов взаимодействия, на основании которой высшее долж- ностное лицо субъекта РФ в соответствии с законода- тельством РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с феде- ральными органами исполнительной власти и их тер- риториальными органами, органами местного самоу- правления и общественными объединениями.

5.Если в субъекте РФ предусмотрены выборы высшего должностного лица субъекта РФ, то выдвиже- ние кандидата на указанную должность должны под- держать от 5 до 10% депутатов представительных ор- ганов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных об- разований субъекта РФ.

Порядок разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ

При характеристике разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти используются неодинаковые по своему значению поня- тия. Предмет ведения — это круг конституционно за- фиксированных вопросов, по которым в зависимости от формы правления государства соответствующие го- сударственные органы федерации и ее субъектов ком- петентны принимать решения. Полномочия — это со- вокупность юридически установленных прав и обя- занностей конкретного органа государственной власти или должностного лица в системе государственных ор- ганов. Таким образом, предметыведения представляют

131

собой вопросы отношений между Федерацией и ее субъ- ектами, а полномочия определяют отдельные виды от- ношений между органами государственной власти раз- личных уровней.

Разграничение предметов ведения и полномо- чий между органами государственной власти РФ и ор- ганами государственной власти субъектов РФ осу-

ществляется:

1)Конституцией, положения которой являются основами конституционного строя, составляют первич- ную нормативную базу для всей системы нормативных актов РФ;

2)Федеративным договором и иными договора- ми о разграничении предметов ведения и полномочий, учитывающими особенности отдельных субъектов РФ. При этом законодателем особо оговаривается, что ука- занные договоры могут заключаться исключительно

всоответствии с Конституцией.

В сфере совместного ведения не один раз пред- принимались попытки регулирования отношений между РФ и ее субъектами с помощью договоров и со- глашений, хотя и не всегда они имели положитель- ный результат.

Следует отметить, что немаловажную роль в ста- новлении договорного регулирования федеративных отношенийсыгралФедеративныйдоговорот31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной вла- сти Российской Федерации и органами власти суве- ренных республик в составе Российской Федерации»147 и включающий в себя:

147 См.: Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.

132

а) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами госу- дарственной власти РФ и органами власти суверен- ных республик в составе РФ. Здесь важно учитывать позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в Определении от 06.12.2001 № 249-О148, в соответствии с которой положения Федеративного договора, преду- сматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета РФ, ее конституционно-правового статуса и полномо- чий, что нашло отражение в конституциях ряда респу- блик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции;

б) Протокол к Федеративному договору (Договору

оразграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной вла- сти РФ и органами власти суверенных республик в со- ставе РФ);

в) Договор о разграничении предметов ведения

иполномочий между федеральными органами госу- дарственной власти РФ и органами власти краев, обла- стей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

г) Протокол к Федеративному договору (Договору

оразграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной вла- сти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга);

д) Договор о разграничении предметов ведения

иполномочий между федеральными органами государ- ственной власти РФ и органами власти автономной об- ласти, автономных округов в составе РФ.

Примерами иных договоров может служить Федеральный закон от 24.07.2007 № 199-ФЗ «Об утвер-

148 См.: РГ. 2002. 28 янв.

133

ждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной вла- сти Российской Федерации и органами государствен- ной власти Республики Татарстан»149 и др.

По мнению ученых, роль договоров определяется как вспомогательная по отношению к законодательно- му регулированию вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами;

3) федеральными законами, которые, явля- ясь нормативными правовыми актами общего дей- ствия, регулирующими те или иные вопросы (пред- меты) совместного ведения, определяют права и обя- занности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляют разграничение этих полномо- чий (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 № 1-П).

В настоящее время заключение договоров о раз- граничении полномочий допускается только в слу- чае, если это обусловлено экономическими, географи- ческими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определе- но иное, чем это установлено федеральными закона- ми, разграничение полномочий. При этом в договоре о разграничении полномочий устанавливается пере- чень полномочий федеральных органов государствен- ной власти и органов государственной власти субъек- та РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и зако- нами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о раз- граниченииполномочийипорядокпродленияданного

149 См.: СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3996.

134

срока, а также основания и порядок досрочного расто- ржения договора о разграничении полномочий150.

Итак, полномочия органов государственной вла-

сти субъектов РФ устанавливаются:

а) ст. 72, 73 Конституции с учетом положений ст. 71; б) ст. 5, 21, 26.1 Закона «Об общих принципах…»; в) отраслевыми федеральными законами (напри-

мер, ст. 8 Федерального закона от 29.11.2010 № 326- ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»151, ст. 8 Федерального закона от04.12.2007 №329-ФЗ«Офизическойкультуреиспор- те в Российской Федерации»152 и др.);

г) принимаемыми в пределах указанных законо- дательных актов конституциями (Уставами) и закона- ми субъектов РФ (например, гл. 7 Устава (Основного Закона) Алтайского края от 05.06.1995 № 3-ЗС, ст. 71, 87, 96 Конституции Республики Башкортостан от 24.12.1993 № ВС-22/15).

Осуществление полномочий органов государст- веннойвластисубъектаРФпопредметамведениясубъ- екта РФ определяется:

-конституцией (Уставом) субъекта РФ;

-законами субъекта РФ;

-иными нормативными правовыми актами субъ- екта РФ, принимаемыми в соответствии с конституци- ей (Уставом) и законами субъекта РФ.

Законом «Об общих принципах…» в ч. 2 ст. 26.1 закреплены условия определения полномочий, осу-

ществляемых органами государственной власти

150См., напр.: Федеральный закон от 24.07.2007 № 199-ФЗ «Об утверж- дении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между орга- нами государственной власти Российской Федерации и органами государствен- ной власти Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3996.

151См.: СЗ РФ. 2010. № 49. Ст. 6422.

152См.: РГ. 2007. 8 дек.

135

субъекта РФ по предметам совместного ведения субъ- екта РФ и Российской Федерации. Такие полномочия определяются:

-Конституцией;

-федеральными законами;

-договорами о разграничении полномочий и сог- лашениями;

-законами субъектов РФ.

Следует сказать, что указанный перечень расши- рительному толкованию не подлежит, т. е. полномочия могутбытьопределенытолькоэтимиактами, инаяфор- маактовнеподразумевается. Вэтойсвязиинтересноот- метить, что нормами ч. 2 ст. 76 Конституции установле- но, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются:

-федеральные законы;

-принимаемые в соответствии с федеральными законами законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Как можно заметить, в ст. 76 Конституции пере- чень актов, определяющих полномочия по предметам совместного ведения, в отличие от норм ч. 2 ст. 26.1 ком- ментируемого Закона, не имеет столь ограничительно- го характера, на что указывает фраза «иные норматив- ные правовые акты субъектов Российской Федерации».

В п. 3 ст. 26.1 закреплен перечень актов, которы- ми определяются полномочия, осуществляемые органа- ми государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации. К ним относятся:

-федеральные законы;

-издаваемые в соответствии с федеральными за- конами нормативные правовые акты Президента РФ

иПравительства РФ;

-соглашения.

136

Всоответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции законы

ииные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, при- нятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, Конститу- ция осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодате- лей субъектов РФ по предметам совместного ведения.

Причем по смыслу ст. 72 и ч. 2 и 5 ст. 76 Конститу- ции до издания федерального закона по тому или ино- му предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный закон и иные нормативные пра- вовые акты. Но после издания федерального закона та- кие акты должны быть приведены в соответствие с фе- деральным законом. Важно также отметить, что сами федеральные законы согласно ч. 3 ст. 76 Конституции не могут противоречить федеральным конституцион- ным законам.

Федеральный закон как нормативный право- вой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определя- ет права и обязанности участников правоотношений,

втом числе полномочия органов государственной вла- сти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ч. 3 ст. 11, ч. 1 ст. 72 (п. «в», «г», «д»

и«к»), ч. 2 и 5 ст. 76 и ст. 94 Конституции следует, что именно Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящих- ся к данным предметам совместного ведения, опреде- лять соответствующие конкретные полномочия и ком- петенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъек- тов РФ.

137

Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ пре- доставляется право в соответствии с Конституцией

ипо взаимному соглашению передавать друг другу осу- ществление части своих полномочий, если это не проти- воречит Конституции, Закону «Об общих принципах…»

идругим федеральным законам.

Данное положение содержится также в ч. 2 ст. 78 Конституции. Принципы и порядок заключения ука- занных соглашений устанавливаются ст. 26.8 Закона «Об общих принципах…».

138