Конституционно-правовая модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Учебное пособие

а) порядок формирования Совета Федерации ус- тановлен ч. 2, 3 ст. 95 Конституции и Федеральным за- коном от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирова- нияСоветаФедерацииФедеральногоСобранияРоссий- ской Федерации»138.

ВСоветФедерациивсоответствиисКонституцией входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и от исполнительного органов государственной власти субъекта РФ139.

Наделение полномочиями члена Совета Феде- рации осуществляется соответствующим органом госу- дарственной власти субъекта РФ на основе волеизъяв- ления избирателей данного субъекта РФ.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации — представителя от законодатель- ного (представительного) органа государственной вла- сти субъекта РФ может быть только депутат этого орга- на, отвечающий установленным требованиям;

б) деятельность Совета законодателей при пала- тах федерального парламента.

Совет законодателей РФ при Федеральном Соб- рании РФ является совещательным и консульта- тивным органом при палатах Федерального Собра- ния РФ.

Совет законодателей РФ при Федеральном Соб- рании РФ создан в целях организации взаимодействия палат Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти

138См.: СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6952.

139См.: Акчурин А. Р. Порядок формирования Совета Федерации Феде- ральногоСобранияРоссийскойФедерации:опытиперспективы//Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 8. С. 41–45; Винокуров В. А. Совет Федерации: изменения в формировании // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 12. С. 42–46.

121

субъектов РФ в законодательном процессе и обмена опытом парламентской деятельности140. В совет законо- дателей входят председатели законодательных (пред- ставительных) органов государственной власти субъек- тов РФ;

в) взаимодействие в федеральном законотвор- ческом процессе осуществляется по следующим нап- равлениям:

-реализация права законодательной инициати- вы законодательными органами субъектов РФ в феде- ральном законодательном процессе;

-согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Государственной Думой с органами государственной власти (прежде все- го законодательными) субъектов РФ;

- согласование общих позиций федерального

ирегионального законодательных органов по вопро- сам разграничения полномочий между Федерацией

иее субъектами в рамках различных межпарламент- ских процедур (парламентских чтений, круглых сто- лов, в деятельности Совета законодателей при Совете Федерации, а также законодательных (представи- тельных) органов государственной власти субъектов Федерации и т. п.);

-координация планов законопроектной работы Государственной Думы и региональных законодатель- ных органов и др.

140 См.: Официальный портал Совета законодателей Российской Феде- рации при Федеральном собрании РФ // SZRF : сайт. URL: http://szrf.km.duma. gov.ru/ (дата обращения 15.03.2016); постановление СФ ФС РФ от 30.05.2012

№124-СФ «О Совете законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 23. Ст. 2948; постановле- ние ГД ФС РФ от 08.06.2012 № 484-6 ГД «О Совете законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012.

№25. Ст. 3278.

122

3. С Правительством РФ.

Глава 8 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»141 регулирует вопросы взаимоотношений федерального Правительства и органов государствен- ной власти субъектов РФ:

а) общие основы взаимодействия Правительства и органов государственной власти субъектов РФ.

Статья 43 указанного Закона устанавливает, что

впределах ведения Российской Федерации и полно- мочий Российской Федерации по предметам совмест- ного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и орга- ны исполнительной власти субъектов РФ образуют еди- ную систему исполнительной власти в Российской Фе- дерации.

Правительство РФ в пределах своих полномочий

вцелях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфе- ре осуществления исполнительной власти координиру- ет деятельность органов исполнительной власти субъ- ектов РФ.

Распоряжением Правительства РФ от 20.12.1996 № 1901-р «Об улучшении взаимодействия Правитель- ства Российской Федерации с органами государствен- ной власти субъектов Российской Федерации, повыше- ния оперативности решения возникающих вопросов»142

вцелях улучшения взаимодействия Правительства РФ с органами государственной власти субъектов РФ, по- вышения оперативности решения возникающих вопро- сов было установлено, что:

141См.: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

142См.: Там же. 1997. № 2. Ст. 325.

123

-на заседания Правительства РФ по вопросам, за- трагивающим интересы субъектов РФ, приглашаются руководители органов государственной власти соответ- ствующих субъектов РФ;

-заседание Правительства РФ по итогам года про- водится с приглашением руководителей органов госу- дарственной власти всех субъектов РФ.

Руководителям ассоциаций экономического вза- имодействия было предоставлено право участвовать

взаседаниях Правительства РФ.

Заместителям Председателя Правительства РФ в соответствии с утвержденным порядком взаимодей- ствия заместителей Председателя Правительства РФ

сруководителями органов исполнительной власти субъектов РФ было вменено в обязанности:

-проводить встречи, а также рабочие совещания

сруководителями органов государственной власти субъектов РФ, как правило, один раз в месяц — в дни, предшествующие началу плановых заседаний Совета Федерации;

- принимать регулярное участие в заседаниях и других мероприятиях ассоциаций экономического взаимодействия, проводимых в регионах.

Было указано на необходимость ввести в практи- ку проведение Председателем Правительства РФ:

-еженедельных встреч с руководителями органов государственной власти субъектов РФ в соответствии

сграфиком, утверждаемым на полугодие;

-ежеквартальных рабочих совещаний по акту- альным вопросам с руководителями органов государ- ственной власти субъектов РФ — членами Совета Фе- дерации.

Правительство РФ в срок не более одного меся- ца рассматривает внесенные в установленном поряд-

ке в Правительство РФ предложения законодательных

124

(представительных) или исполнительных органов го- сударственной власти субъектов РФ по предметам ве- дения Российской Федерации и по предметам совмест- ного ведения Российской Федерации и субъектов РФ

исообщает указанным органам о результатах рассмо- трения внесенных предложений.

Правительство РФ направляет в законодатель- ные (представительные) и исполнительные органы го- сударственной власти субъектов РФ проекты своих ре- шений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Предложения законодатель- ных (представительных) и исполнительных органов госу- дарственнойвластисубъектовРФпотакимпроектампод- лежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ;

б) контроль Правительства РФ за деятельностью органов исполнительной власти и урегулирование раз- ногласий между этими органами.

Контрольные функции Правительства РФ распро- страняются в первую очередь на федеральные органы исполнительной власти. Однако по предметам ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ Правительство РФ имеет контрольные полномочия и в отношении ор- ганов исполнительной власти субъектов РФ.

Вполномочия Правительства РФ входит обеспе- чение соблюдения федеральными органами исполни- тельной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ способствует взаимо- действию указанных органов.

Вобласти регулирования взаимодействия орга- нов исполнительной власти субъектов РФ с территори- альными органами федеральных органов исполнитель- ной власти действует Положение о взаимодействии

икоординации деятельности органов исполнитель- ной власти субъектов РФ и территориальных органов

125

федеральных органов исполнительной власти (утв. по- становлением Правительства РФ от 05.12.2005 № 725 «О взаимодействии и координации деятельности ор- ганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»143).

Правительство РФ должно предпринимать все до- пустимые законом меры к разрешению споров и устра- нению разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта РФ. В первую очередь такие разно- гласия и споры должны быть устранены путем ис- пользования согласительных процедур — рассмотре- ния их согласительными комиссиями, в которые долж- ны входить представители заинтересованных сторон и Правительства РФ.

Правительство РФ вносит предложения Прези- денту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их про- тиворечия Конституции, федеральным конституцион- ным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

в) высшие должностные лица (руководители выс- ших исполнительных органов государственной вла- сти) субъектов РФ ежегодно, до 1 апреля года, следую- щего за отчетным, представляют в Правительство РФ доклады о фактически достигнутых значениях показа- телей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и их планируе- мых значениях на 3-летний период144.

143См.: Там же. 2005. № 50. Ст. 5311.

144См.: Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффек- тивности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 35. Ст. 4774.

126

4.Взаимодействие органов государственной вла- сти субъектов РФ с органами местного самоуправ- ления.

Взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления — это их активная согласованная деятельность, выража- ющаяся в принятии решений и совершении действий

всоответствии с Конституцией, законами и иными нор- мативными правовыми актами, направленная на до- стижение единой цели — решение вопросов местного значения и осуществление переданных органам мест- ного самоуправления государственных полномочий145.

Закон об общих принципах организации местно-

го самоуправления следующим образом регламен-

тирует взаимодействие органов государствен- ной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления:

1.Взаимодействие осуществляется при преобразо- вании муниципальных образований (в соответствии со ст. 13 Закона об общих принципах организации мест- ного самоуправления), когда преобразование происхо- дит по инициативе органов местного самоуправления, оформляемой решением соответствующего органа мест- ного самоуправления, и осуществляется законом субъ- екта РФ, в принятии которого участвуют законодатель- ный (представительный) и исполнительный органы го- сударственной власти субъекта РФ.

2.Взаимодействие происходит при временном осуществлении органами государственной власти от- дельных полномочий органов местного самоуправле- ния (ст. 75 Закона об общих принципах организации местного самоуправления), если решение о временном

145 См., напр.: Карташов В. Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19.

127

осуществлении исполнительными органами государ- ственной власти субъекта РФ соответствующих полно- мочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководи- телем высшего исполнительного органа государствен- ной власти субъекта РФ) на основании решения пред- ставительного органа местного самоуправления. Взаимодействие проявляется в том, что инициатором временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоу- правления выступает представительный орган местно- го самоуправления, а решение об этом принимает выс- шее должностное лицо субъекта РФ.

3. Взаимодействиеосуществляетсяпринаделении органовместногосамоуправленияотдельнымигосудар- ственными полномочиями (в соответствии со ст. 19–21, 48, 63 Закона об общих принципах организации мест- ного самоуправления).

Закон «Об общих принципах…» регулирует сле- дующим образом взаимодействие органов государ- ственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления:

1. Взаимодействие осуществляется при реализа- ции представительным органом местного самоуправле- ния права законодательной инициативы (ст. 6). Он раз- рабатывает проект закона субъекта РФ, вносит его в законодательный (представительный) орган государ- ственной власти субъекта РФ, который обязан рассмо- треть законопроект.

2. Взаимодействие высшего органа исполнитель- ной власти субъекта РФ и органов местного самоуправ- ления необходимо для реализации первым полномо- чий, предусмотренных п. «е» ч. 2 ст. 21 Закона «Об об- щих принципах…»:

128

-внести предложение органу местного самоу- правления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления о приведении в соответ- ствие с законодательством РФ изданных ими право- вых актов в случае, если указанные акты противоре- чат Конституции, федеральным законам и иным нор- мативным правовым актам РФ, конституции (Уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъ- екта РФ;

-обратиться в суд с заявлением о признании не- действующими правовых актов органа местного само- управления, выборного или иного должностного лица местного самоуправления.

Дляреализациивышеуказанныхполномочийвыс- шему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ необходимо обладать информацией о при- нятых органами местного самоуправления правовых актах. Взаимодействие при этом проявляется в том, что органы местного самоуправления предоставляют выс- шему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ информацию о принятых правовых актах, направляют их копии. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ проводит провер- ку принятых правовых актов и при необходимости при- нимает меры, направленные на приведение их в со- ответствие с Конституцией, федеральными законами

ииными нормативными правовыми актами РФ, кон- ституцией (Уставом), законами и иными нормативны- ми правовыми актами субъекта РФ.

3. Взаимодействие осуществляется при передаче органами государственной власти субъекта РФ имуще- ства субъекта РФ во временное пользование органам местного самоуправления (ст. 26.12). Взаимодействие выражается в проявлении инициативы какого-то

129

органа публичной власти по вопросу передачи имуще- ства субъекта РФ во временное пользование органам местного самоуправления, получения согласия на это и органа государственной власти субъекта РФ, и органа местного самоуправления, а также по вопросам переда- чи и возврата имущества.

Взаимодействие федеральных органов государ- ственной власти, органов власти субъектов РФ и ор- ганов местного самоуправления происходит при пере- даче находящегося в муниципальной собственности имущества, которое подлежит безвозмездной переда- че в федеральную собственность или собственность субъектов РФ в случае если нахождение указанно- го имущества в муниципальной собственности не до- пускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государ- ственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; если указанное имущество используется федеральны- ми органами государственной власти, органами госу- дарственной власти субъектов РФ, государственны- ми унитарными предприятиями и государственными учреждениями, созданными Российской Федерацией или субъектами РФ, для целей установленных в соот- ветствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления и Законом «Об общих прин-

ципах…» (ст. 26.11).

Конституционный Суд РФ в Определении от 07.12.2006 № 542-О146 подчеркнул, что безвозмезд- ная передача муниципальной собственности в феде- ральную либо собственность субъектов РФ предполага- ет необходимость согласованных действий соответству- ющих органов.

146 См.: СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1260.

130