Конституционно-правовая модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Учебное пособие

-2002 г. — введение правила, согласно которому не менее половины депутатов законодательного орга- на государственной власти субъекта РФ (в двухпалат- ном законодательном органе — не менее 50% депута- тов одной из палат) должны избираться по партийным спискам;

-2006–2008 гг. — введение требования об обя- зательном формировании фракций политическими партиями, участвовавшими в распределении манда- тов депутатов в законодательном органе субъекта РФ,

иоб установлении жесткой связи депутата с фракци- ей посредством допустимости лишения мандата за вы- ход из фракции или партии в период осуществления полномочий;

-2004–2012 гг. — установление в качестве един- ственной процедуры избрания высшего должностного лица субъекта РФ депутатами законодательного орга- на этого субъекта РФ по представлению Президента РФ, предусматривающей выдвижение и согласование с Президентом РФ52 (так называемый «президентский фильтр») кандидатов на должность главы субъекта РФ исключительно политическими партиями, допущенны- ми к распределению мандатов в соответствующем зако- нодательном органе субъекта РФ;

-с 2012 г. — действующая процедура53 определя-

ется как альтернативная прямым выборам.

52См.: Опорядкерассмотрениякандидатурнадолжностьвысшегодолж- ностноголица(руководителявысшегоисполнительногоорганагосударственной власти) субъекта Российской Федерации : Указ Президента РФ от 27.12.2004

№1603 // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5427.

53Президент РФ издал новый Указ от 11.07.2013 № 620 «Об утвержде- нии Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидату- рах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполни- тельногоорганагосударственнойвласти) субъектаРоссийскойФедерации» // СЗ РФ. 2013. № 28. Ст. 3815, который распространяется только на субъекты РФ, где законодательно предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта РФ депутатами законодательного органа данного субъекта РФ.

41

На выборах в региональные парламенты исполь- зуется смешанная или пропорциональная избира- тельная система, которая определяется субъектами, исходя из следующих положений Закона «Об общих принципах…». Часть 4 ст. 4 этого Закона определяет, что не менее 25% депутатов законодательного (пред- ставительного) органа государственной власти субъ- екта РФ (в двухпалатном законодательном (предста- вительном) органе государственной власти субъекта РФ — не менее 25% депутатов одной из палат указан- ного органа) должны избираться по единому избира- тельному округу пропорционально числу голосов, по- данных за списки кандидатов в депутаты, выдвину- тые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах. Данное положение не распространяется на выборы депутатов законода- тельных (представительных) органов государствен- ной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Порядок формирования избирательными объ- единениями списков кандидатов на выборах пред- полагает, что депутаты, избранные в составе указан- ных списков кандидатов, являются членами или сто- ронниками выдвинувшей их политической партии. Предполагается, что и дальнейшая деятельность дан- ных депутатов в законодательном (представительном) органе будет продиктована целями и задачами поли- тических партий, в составе списков кандидатов кото- рых были избраны депутаты.

В целях недопущения использования избиратель- ного объединения лишь как способа быть избранным в законодательный (представительный) орган зако- нодатель установил обязанность депутатов законода- тельного (представительного) органа государствен- ной власти субъекта РФ, избранных в составе списков

42

кандидатов, допущенных к распределению депутат- ских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, входить в депутатские объединения (во фракции). Данная обя- занность не распространяется на депутатов, чье член- ство во фракции было прекращено в связи с ликвида- цией или реорганизацией политической партии, в со- ставе списка кандидатов в депутаты которой они были избраны.

Фракция включает в себя всех депутатов (депута- та), избранных (избранного) в составе соответствующе- го списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов. Кроме того, во фракции мо- гут входить также:

-депутаты, избранные по одномандатным или мно- гомандатным избирательным округам;

-депутаты, избранные в составе списков кандида- тов политических партий, которые впоследствии были ликвидированы или реорганизованы.

Помимо фракций, в законодательном (представи- тельном) органе могут создаваться и депутатские объе- динения, не являющиеся фракциями. Указанные де-

путатские объединения могут образовываться:

-депутатами, избранными по одномандатным или многомандатным избирательным округам;

-депутатами, избранными в составе списков кан- дидатов, которым переданы депутатские мандаты в со- ответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п. 17 ст. 35 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и пра-

ва на участие в референдуме граждан Российской Федерации»54 (далее — Закон об основных гарантиях избирательных прав);

54 См.: РГ. 2002. 15 ин.

43

- депутатами, избранными в составе списков кан- дидатов политических партий, которые впоследствии были ликвидированы или реорганизованы.

Порядок деятельности фракций и порядок фор- мирования и деятельности других депутатских объ- единений устанавливаются законом субъекта РФ

и(или) регламентом либо иным актом законодатель- ного (представительного) органа государственной вла- сти субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган го- сударственной власти субъекта РФ является правомоч- ным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Данная норма обеспечивает легитимность дея- тельности законодательного (представительного) орга- на, в том числе и принятых им решений.

Следует обратить внимание, что в случае сложе- ния депутатами своих полномочий, в результате чего в законодательном (представительном) органе государ- ственной власти субъекта РФ останется менее двух тре- тей от установленного числа депутатов, все решения, принятые после дня сложения указанными депутата- ми своих полномочий, признаются недействительными

ине имеют юридической силы. Данное обстоятельство не зависит от наличия вступившего в силу решения суда о признании данного состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ неправомочным.

Правомочностьзаседаниязаконодательного(пред- ставительного) органа государственной власти субъек- та РФ определяется законом субъекта РФ. При этом за- седание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не может считать- ся правомочным, если на нем присутствует менее 50%

44

от числа избранных депутатов. Правомочное заседание (далее — заседание) законодательного (представитель- ного) органа государственной власти субъекта РФ про- водится не реже одного раза в три месяца.

Вновь избранный законодательный (представи- тельный) орган государственной власти субъекта РФ собирается на первое заседание в установленный кон- ституцией (Уставом) субъекта РФ срок, который не мо- жет превышать тридцать дней со дня избрания законо- дательного (представительного) органа государствен- ной власти субъекта РФ в правомочном составе.

Законодательный (представительный) ор- ган государственной власти субъекта РФ:

а) принимает конституцию субъекта РФ и поправ- ки к ней, если иное не установлено конституцией субъ- екта РФ, принимает Устав субъекта РФ и поправки к нему;

б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам со- вместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ.

Важнейшим полномочием и главным предназна- чениемпредставительногоорганаявляетсязаконотвор- чество. Парламент субъекта РФ самостоятелен в реали- зации своих полномочий, никто не может вмешиваться в его правотворческую деятельность. Однако законода- тельная компетенция представительного органа не аб- солютна, так как возможно принятие законов и на ре- ферендуме, а по ряду вопросов имеются процедурные ограничения (например, при рассмотрении финансо- вых законопроектов необходимо наличие инициативы или заключения главы региона).

Компетенция регионального парламента реализу- ется в его правовых актах — законах и постановлениях.

45

Законом субъекта РФ:

а) утверждается бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, представленные руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ;

б) устанавливается порядок проведения выбо- ров в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, в пределах полномочий законодательно- го (представительного) органа государственной власти субъекта РФ определяется порядок деятельности орга- нов местного самоуправления;

в) утверждаются программы социально-эконо- мического развития субъекта РФ, представленные выс- шим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной вла- сти субъекта РФ);

г) устанавливаются налоги и сборы, учреждение которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;

д) устанавливается порядок образования и дея- тельности внебюджетных и валютных фондов субъекта РФ, утверждаются отчеты о расходовании средств этих фондов;

е) устанавливается порядок управления и рас- поряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

ж) утверждаются заключение и расторжение дого- воров субъекта РФ;

з) устанавливается порядок назначения и прове- дения референдума субъекта РФ, порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ, выбо- ров высшего должностного лица субъекта РФ;

и) устанавливается административно-территори- альное устройство субъекта РФ и порядок его изменения;

46

к) устанавливается система исполнительных ор- ганов государственной власти субъекта РФ;

л) регулируются иные вопросы, относящиеся в со- ответствии с Конституцией, федеральными законами, конституцией (Уставом) и законами субъекта РФ к ве- дению и полномочиям субъекта РФ.

Постановлением парламента субъекта РФ: - принимается его регламент и решаются вопросы

внутреннего распорядка его деятельности; - назначаются на должность и освобождаются

от должности отдельные должностные лица субъекта РФ, а также оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения преду- смотрен Конституцией, федеральными законами, кон- ституцией (Уставом) субъекта РФ;

-назначается дата выборов в законодательный орган субъекта РФ и назначается референдум субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ;

-оформляетсярешениеонедоверии(доверии) выс- шему должностному лицу субъекта, а также решение

онедоверии (доверии) руководителям органов испол- нительной власти субъекта, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (Уставом) субъ- екта РФ;

-утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ;

-назначаются на должность судьи конституцион- ного (уставного) суда субъекта РФ;

-оформляются иные решения.

Контрольные полномочия парламента регулиру- ются учредительными актами субъектов РФ, которые

к числу таковых относят:

47

-заслушивание ежегодных докладов главы регио- на о его деятельности и деятельности высшего испол- нительного органа;

-общий контроль деятельности органов исполни- тельной власти субъекта РФ;

-финансовый контроль (контроль исполнения бюджета субъекта РФ, использования бюджетных кре- дитных ресурсов);

-контроль выполнения программ и планов про- грамм социально-экономического развития, соблюде- ния установленного порядка управления и распоряже- ния региональной собственностью.

Реализуя свои полномочия, законодательный (представительный) орган субъекта РФ принимает конституцию (Устав) и поправки к ней (к нему), зако- ны и постановления. Конституция (Устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. ЗаконысубъектаРФпринимаютсябольшин- ством голосов от установленного числа депутатов, а по- становления — простым большинством голосов от чис- ла избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Законодательные (представительные) органы го- сударственной власти субъектов РФ осуществляют свою деятельность на принципах законности, коллеги- альности, многопартийности, политкорректности, глас- ности и подотчетности избирателям. Никто не вправе воспрепятствовать деятельности регионального парла- мента, осуществляемой в соответствии с конституцией (Уставом), его постоянных и временных органов.

Структура — это внутреннее строение органа го-

сударственной власти. Элементами структуры ре- гиональных парламентов следует считать:

48

1)палаты;

2)внутренние руководящие органы (единоличные или коллегиальные);

3)парламентские комитеты и комиссии;

4)депутатские объединения (фракции);

5)секретариат.

Для руководства сессионными заседаниями и ко- ординации деятельности структурных подразделений региональные парламенты образуют внутренние еди- ноличные или коллегиальные руководящие органы.

Председатель парламента — это единоличный внутренний руководящий орган. Председатель, его за- меститель (заместители) избираются региональным парламентом из состава депутатского корпуса на пер- вом организационном заседании.

Значительно реже в региональных парламен- тах образуются внутренние коллегиальные руково- дящие органы. Это, например, Президиум Государ- ственного Собрания Республики Башкортостан, Го- сударственного Совета Республики Коми, Народного Собрания Дагестана, Государственного Совета Татар- стана, Удмуртии; Совет Народного Хурала Бурятии, Совет Государственного Собрания Мордовии, Законо- дательного Собрания Забайкальского края и др.

Элементамивнутреннейструктурырегиональных парламентов являются комитеты и комиссии. Это депу- татские органы, осуществляющие контрольные и зако- нотворческие полномочия парламента.

Правовой статус парламентских комитетов и ко- миссий определяется регламентами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Элементамивнутреннейструктурырегиональных парламентов являются депутатские объединения — фракции и группы.

49

Порядок деятельности фракций и порядок фор- мирования и деятельности других депутатских объ- единений устанавливаются законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодатель- ного (представительного) органа государственной вла- сти субъекта РФ.

Секретариат — это техническое подразделение регионального парламента, которое отвечает за стено- графирование сессионных заседаний, техническое обе- спечение аппарата председателя, его заместителей, ко- миссий, фракций и депутатов.

Полномочия законодательного (представительно- го) органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае:

1. Принятия указанным органом решения о само- роспуске, при этом решение о самороспуске принимает- ся в порядке, предусмотренном конституцией (Уставом) или законом субъекта РФ. Таким образом, законода- тельному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ предоставлена возможность само- стоятельно устанавливать порядок принятия решения о самороспуске.

При этом понятие «порядок принятия решения о самороспуске» в отношении коллегиального орга- на, которым является законодательный (представи- тельный) орган государственной власти субъекта РФ, включает в себя и указание на число голосов депута- тов, которое должно быть подано за это решение (кво- рум для принятия решения).

Как правило, в законодательстве субъектов РФ устанавливается, что решение о самороспуске законо- дательного (представительного) органа принимается двумя третями от установленного числа депутатов.

2. Роспуска указанного органа высшим долж- ностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего

50