Конституционно-правовая модель организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Учебное пособие

комиссии, заседании законодательного (представи- тельного) органа.

Устанавливается особый порядок рассмотрения законопроектов, связанных с финансовыми затрата- ми, а именно законопроектов о введении или об отме- не налогов, освобождении от их уплаты, изменении фи- нансовых обязательств субъекта РФ, других законо- проектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ (т. е. все законо- проекты, предполагающие осуществление финансиро- вания за счет бюджета субъекта РФ).

Указанные законопроекты рассматриваются за- конодательным (представительным) органом государ- ственной власти субъекта РФ исключительно по пред- ставлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа госу- дарственной власти субъекта РФ) либо при наличии за- ключения указанного лица.

Данная норма установлена по аналогии с ч. 3 ст. 104 Конституции, в соответствии с которой законо- проекты о введении или отмене налогов, освобожде- нии от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расхо- ды, покрываемые за счет федерального бюджета, мо- гут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Закрепление указанного положения обусловле- но тем, что на высший исполнительный орган государ- ственной власти субъекта РФ возлагается обеспечение исполнения бюджета субъекта РФ.

Заключение высшего должностного лица субъек- та РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) представляется

71

в законодательный (представительный) орган госу- дарственной власти субъекта РФ в срок, который уста- навливается конституцией (Уставом) субъекта РФ и не может быть менее двадцати календарных дней. Двадцатидневныйсрокобеспечиваетвозможностьозна- комиться с законопроектом и подготовить по нему за- ключение. Максимальный срок представления заклю- чения законодателем не установлен. Представляется, что данный срок должен определяться субъектом РФ исходя из порядка организации деятельности законо- дательного (представительного) органа с учетом прин- ципов своевременности и целесообразности.

Примерами применения данной нормы служит установление субъектами РФ следующих сроков пред-

ставления заключения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполни- тельного органа государственной власти субъекта РФ):

- 21 день (Закон Архангельской области от 19.09.2001 № 62-8-ОЗ «О порядке разработки, при- нятия и вступления в силу законов Архангельской об- ласти»78);

-25 дней (Устав (Основной Закон) Орловской об-

ласти от 26.02.1996 № 7-ОЗ79);

-30 дней(Законг. Москвыот14.12.2001 №70 «Оза- конах города Москвы и постановлениях Московской го- родской Думы»80).

Особое место среди нормативных правовых актов субъекта РФ выделяется конституции (Уставу) субъ- екта РФ. Данный нормативный правовой акт субъек- та РФ является основополагающим, устанавливающим основыконституционно-правовогостатусасубъектаРФ,

78См.: Волна. 2001. № 40.

79См.: Орловская правда. 1996. № 43.

80См.: Ведомости Московской городской Думы. 2002. № 2. Ст. 301.

72

основные принципы осуществления государственной власти в субъекте РФ.

Учитывая важность указанного нормативного правового акта, законодателем установлено, что кон- ституция (Устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голо- сов от установленного числа депутатов. Следует отме- тить, что субъект РФ вправе устанавливать более жест- кие требования к принятию конституции (Устава) субъ- екта РФ.

Кроме того, установление более строгих требова- ний к принятию конституции (Устава) субъекта РФ ис- ключает возможность изменения данного нормативно- го правового акта в угоду определенным политическим силам.

Законы субъекта РФ по общему правилу прини- маются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено.

Проект закона субъекта РФ рассматривается ре- гиональным парламентом не менее чем в двух чтени- ях. Решение о принятии либо отклонении проекта за- кона, а также о принятии закона оформляется поста- новлением регионального парламента.

Как правило, при рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопро- ектаКонституции, федеральнымзаконам, конституции (Уставу) субъекта РФ, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения законопроек-

та законодательный (представительный) орган

может:

- принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предло- жений и замечаний в виде поправок;

73

-принять или одобрить закон во втором чтении,

впервом и втором чтении одновременно;

-отклонить законопроект.

Крометого, предусматривается, чторешениеопри- нятии либо отклонении проекта закона, а также о при- нятии закона оформляется постановлением законода- тельного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Именно в постановлении отража- ется факт принятия законопроекта (в первом чтении), закона, факт отклонения законопроекта.

Следует отметить, что субъектами РФ может пред- усматриваться еще одна стадия рассмотрения законо- проекта — принятие законопроекта к рассмотрению. Даннаястадияпризваназафиксироватьначалоработы законодательного (представительного) органа над за- конопроектом, не являясь, однако, обязательной.

Принятые региональным парламентом законы подписывает и обнародует высшее должностное лицо субъекта РФ (см., например, Законы: Воронежской об- ласти от 07.07.2006 № 86-ОЗ «О порядке обнародова- ния, опубликования и вступления в силу норматив- ных правовых актов органов государственной вла- сти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации»81; Костромской обла- сти от 11.01.2007 № 106-4-ЗКО «О нормативных пра- вовых актах Костромской области»82). В Республике Алтай требуется подпись не только главы респу- блики, но и Председателя правительства (ст. 95 Конституции)83.

81См.: Коммуна. 2006. № 111.

82См.: СП - нормативные документы. 2007. № 4(64).

83См.: Закон Алтайского края от 09.11.2006 № 122-ЗС «О правотворче- ской деятельности» // Документ опубликован не был. Доступ из справочной пра- вовой системы «КонсультантПлюс».

74

Вслучае отклонения высшим должностным ли- цом субъекта РФ (руководителем высшего исполни- тельного органа государственной власти субъекта РФ) закона субъекта РФ действует норма, аналогичная по- ложениям ч. 3 ст. 107 Конституции:

-закон субъекта РФ может быть одобрен в ранее принятой редакции законодательным (представитель- ным) органом большинством не менее двух третей голо- сов от установленного числа депутатов;

-закон субъекта РФ, одобренный в ранее приня- той редакции, не может быть повторно отклонен выс- шим должностным лицом субъекта РФ (руководите- лем высшего исполнительного органа государствен- ной власти субъекта РФ) и подлежит обнародованию

всрок, установленный конституцией (Уставом) и зако- ном субъекта РФ (федеральный закон подлежит подпи- санию Президентом РФ в аналогичной ситуации в те- чение 7 дней).

Конституция (Устав) и закон субъекта РФ по об- щему правилу вступают в силу после их официаль- ного опубликования. Исключение составляют законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ по во- просам защиты прав и свобод человека и гражданина. Они вступают в силу не ранее чем через десять дней по- сле их официального опубликования, поскольку в соот- ветствии с п. 3 ст. 15 Конституции любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обя- занности человека и гражданина, не могут применять- ся, если они не опубликованы официально для всеоб- щего сведения.

Вкаждом субъекте РФ свои официальные источ- ники опубликования. Например, согласно ст. 6 Закона Воронежской области «О порядке обнародования, опуб- ликования и вступления в силу нормативных правовых

75

актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официаль- ной информации», официальным опубликованием Устава Воронежской области, поправок к нему, зако- на Воронежской области, постановления Воронежской областной Думы, указа губернатора Воронежской об- ласти, постановления правительства Воронежской об- ласти считается первая публикация их полного текста вгазете«Воронежскийкурьер» либопервоеразмещение (опубликование) в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (www.govvrn. ru) или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Федеральные законы, конституция (Устав) и за- коны субъекта РФ подлежат государственной защите на территории субъекта РФ. Данное положение Закона «Об общих принципах…» (ч. 6 ст. 8) призвано подтвер- дить высокий статус федерального и регионального за- конодательства.

Государственнаязащитаосуществляется, какпра- вило, через суды: Конституционный Суд РФ и консти- туционные (уставные) суды субъектов РФ.

3. Органы исполнительной власти субъектов РФ

В соответствии с Законом «Об общих принци- пах…» в субъекте РФ устанавливается система орга- нов исполнительной власти во главе с высшим испол- нительным органом государственной власти субъекта РФ. Структура исполнительных органов государствен- ной власти субъекта РФ определяется высшим долж- ностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего

76

исполнительного органа государственной власти субъ- екта РФ) в соответствии с конституцией (Уставом) субъ- екта РФ.

Система исполнительных органов государствен- ной власти субъекта РФ во главе с высшим исполни- тельным органом устанавливается законом субъекта РФ и представляет собой совокупность таких органов, как высшее должностное лицо субъекта РФ (руководи- тель высшего исполнительного органа государствен- ной власти); высший исполнительный орган государ- ственной власти; отраслевые исполнительные органы, а также территориальные исполнительные органы го- сударственной власти.

Так, в Конституционном законе Чеченской Рес- публики от 31.10.2006 № 7-РКЗ «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики»84 в ст. 2 («Основные понятия») структура органов испол- нительной власти определяется как «перечень орга- нов исполнительной власти республики, включая их официальные наименования, образованных в соот- ветствии с Конституцией Чеченской Республики, на- стоящим Конституционным законом и иными зако- нами».

Региональные органы исполнительной власти в системном единстве с федеральными и их подразде- лениями в субъектах РФ составляют самостоятельную ветвь исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции). Это предопределяет субординацию, т. е. подчиненность региональных органов исполнительной власти феде- ральным, четкое разграничение полномочий между ними по вертикали, компетентность, урегулирован- ность процедуры разрешения коллизий, ответственность

84 См.: Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

77

исполнительных органов власти субъектов перед феде- ральными органами.

Центральное место в иерархии органов исполни- тельной власти на региональном уровне занимает выс- шее должностное лицо государственной власти субъ- екта РФ — глава республики; губернатор края, обла- сти, автономных образований; мэр (губернатор) города федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя).

Как правило, высшему должностному лицу регио- нальный основной закон посвящает специальную гла- ву — Конституции Дагестана (гл. 5 «Президент Рес- публики Дагестан»), Чеченской Республики (гл. 4 «Пре- зидент Чеченской Республики»); Уставы Красноярского края (гл. 4 разд. IV «Губернатор края»), Белгородской области (гл. 2 «Губернатор Белгородской области»), Ханты-Мансийского автономного округа — Югры (гл. 5 «Губернатор Ханты-Мансийского автономного окру- га — Югры») и др.

Некоторые субъекты Федерации ограничивают- ся рядом статей в Уставах (Устав Камчатского края от 04.12.2008 № 14185: ст. 19 «Губернатор Камчатского края»; ст. 20 «Полномочия губернатора Камчатского края»).

Конституционные (уставные) нормы конкрети- зируются региональными законами. Это, например, Законы: Адыгеи от 06.07.2007 № 102 «О Главе Респуб- лики Адыгея»86; Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 11.10.2006 373-З № 759-III «О Главе Республики Саха (Якутия)»87; Пензенской области

85См.: Официальные Ведомости. 2008. № 199–200.

86См.: Собрание законодательства Республики Адыгея. 2007. № 7.

87См.: Якутия. 2006. № 199.

78

от 10.04.2006 № 1005-ЗПО «О губернаторе Пензен- ской области»88; Ульяновской области от 04.04.2006 № 31-ЗО «О губернаторе Ульяновской области»89 и др.

На уровне федерального законодательства вме- сто действующего сложного и громоздкого определе- ния указанной должности предлагается90 ее обозна- чить как главу исполнительной власти, возглавляю- щего высший исполнительный орган субъекта РФ. В ряде субъектов РФ такой статус уже определен.

Большинство конституций (Уставов) субъек- тов РФ включают высшее должностное лицо в систе- му органов исполнительной власти. Так, согласно ст. 63 Конституции Чеченской Республики ее глава является высшим должностным лицом, возглавля- ющим постоянно действующий исполнительный ор- ган государственной власти республики. Согласно ст. 85 гл. 4 разд. IV Устава Красноярского края «гу- бернатор края является высшим должностным лицом края и возглавляет исполнительную власть края». Аналогичные нормы имеются в Конституциях Алтая (ст. 113), Адыгеи (ст. 74), Башкортостана (ст. 82), Бурятии (ст. 69), Дагестана (ст. 75), Ингушетии (ст. 65); Уставах Алтайского (ст. 82), Забайкальского (ст. 40), Краснодарского (ст. 41), Красноярского (ст. 85) кра- ев, Астраханской области (п. 1 ст. 22), г. Москвы (п. 1 ст. 40) и других субъектов РФ.

Сложившаяся в субъектах РФ усложненная систе- ма органов государственной власти имеет много общего

88См.: Пензенские губернские ведомости. 2006. № 11. С. 111.

89См.: Ульяновская правда. 2006. № 23(22.459).

90См.: Демидов М. В. Законодательные и исполнительные орга- ны государственной власти субъектов Российской Федерации: особенно- сти конституционно-правового статуса и организации деятельности // Кон- ституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 34–35.

79

с системой федеральных органов государственной вла- сти. В ряде субъектов РФ (например, Республики Ады- гея, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино- Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Чувашия

идр.) высшие должностные лица фактически не со- вмещают эту должность с должностью руководителя высшего исполнительного органа, эти функции они осуществляют опосредованно — через председателей правительств (фактических руководителей высших исполнительных органов). Особенности федерально- го и регионального регулирования состоят в том, что если федеральный Президент, согласно Конституции, не входит в систему федеральных органов исполни- тельной власти, то высшее должностное лицо субъекта РФ в соответствии с Законом «Об общих принципах...»

изаконодательством субъектов РФ не может не вхо- дить в региональную систему органов исполнительной власти, так как является ее основным, структурообра- зующим элементом91.

Всвязи с этим размещение в конституции или Уставе положений о главе или губернаторе пе- ред разделом о законодательной власти представля- ет собой попытку отражения структуры федеральной Конституции и на региональном уровне противоре- чит традиционному расположению ветвей власти в из- вестной последовательности: законодательная, испол- нительная и судебная. Фактическая принадлежность высшего должностного лица к региональным исполни- тельным органам диктует необходимость располагать

91 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ- ектов Российской Федерации” в связи с жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.

80