Организация незаконной миграции иностранных граждан (оперативно-розыскная деятельность и криминологический анализ). Монография

Одной из основных доктринальных классификаций функций государства является их классификация по принципу разделения властей на законодательные (правотворческие), управленческие (административные) и судебные (правоохранительные). Авторы, проводящие такую классификацию, основываются на нормах Конституции РФ и поясняют, что такая классификация «…отражает механизм реализации государственной власти»

ичто каждая из названых функций осуществляется, как правило, не одним, а совокупностью государственных органов, принадлежащих к определенной ветви власти1.

Однако традиционное представление о трех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству. В частности, В.Е. Чиркин отмечает, что в конституциях ряда государств содержатся нормы, регулирующие деятельность не только законодательной, исполнительной

исудебной властей, но и «контрольной»2.

Всвою очередь, Н.А. Даньшина указывает, что «представление об особой контрольной власти возникает не на базе отвлеченных, умозрительных рассуждений, а складывается довольно медленно и постепенно, на основе поэтапно развивающейся государственной практики. Во многих странах органы контрольной власти (например, государственный контроль) обладают полномочиями проверять судебные учреждения и вооруженные силы, не вмешиваясь в их оперативную деятельность»3.

По нашему мнению, контрольно-надзорную функцию, безусловно, справедливо выделить в качестве самостоятельной функции государства ввиду существования в России ряда независимых государственных органов, не входящих ни в одну из ветвей власти (Президент РФ, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека РФ, Центральный банк РФ и др.)

иосуществляющих самостоятельный специфический вид юридической деятельности — контроль и надзор; а также ввиду законодательной необходимости контрольно-надзорной деятельности для стабильного существования и развития каждого государства

1Теория государства и права: Курс лекций / Афанасьев В.С., Гранат Н.Л., Катаев Н.А. и др.; под ред. Н.А. Катаева, В.В. Лазарева. МВД РФ, Уфим. высш. шк. Уфа: УВШ МВД РФ, 1994. С. 166.

2 Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 11.

3Даньшина М.А. К вопросу о контрольной власти // Административное и муниципальное право. 2008. № 2. С. 39–43.

81

вцелях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина. Причем в содержание контрольно-надзорной функции государства в качестве ее специального элемента входит оперативнорозыскной контроль и надзор за деятельностью оперативных подразделений по организации и проведению оперативно-розыскных мероприятий как основной инструментарий оперативно-розыск- ной деятельности по противодействию преступности.

Однако объекты государственного оперативно-розыскного контроля постоянно меняются. Появляются новые его формы

взависимости от решаемых государственными органами задач и дополнительные факторы, свидетельствующие о необходимости его установления; принимаются новые законодательные нормы

всфере охраны общественного порядка и оперативно-розыскного законодательства, четкое исполнение которых требует специальных оперативно-розыскных форм контроля и надзора.

За последние годы статистика преступности в стране имеет неоднозначную тенденцию. В частности, количество регистрируемых преступлений уменьшается, снижается количество осужденных за совершение преступлений с изоляцией от общества, сокращается и количество раскрытых преступлений, что отрицательно влияет на общее состояние преступности в стране, так как значительное количество преступлений остаются невыявленными, то есть увеличивается латентность преступлений и лица, их совершающие, остаются безнаказанными.

Причины, по которым многие преступления в сфере незаконной миграции остаются нераскрытыми, в основном обусловлены неудовлетворительной организацией проведения оперативнорозыскных мероприятий по выявлению и разработке организаторов незаконной миграции; низким уровнем документирования проверяемых и разрабатываемых лиц из числа иностранцев и граждан России, оказывающих им содействие в совершении противоправных деяний, квалифицируемых по ст. 322.1 УК РФ; недостаточно активным взаимодействием оперативных подразделений субъектов ОРД по обмену оперативно-значимой информацией о нелегальных мигрантах и их качественной проверкой. В связи с этим оперативно-розыскной контроль как специальная форма государственного контроля, в частности за состоянием преступности в сфере незаконной миграции в стране, значительно возрастает.

82

В свою очередь, оперативно-розыскной контроль и надзор со стороны государственных органов играет роль барьера, препятствующего правонарушениям в сфере оперативно-розыскной деятельности, и, как специальная функция государственного контроля, представляет собой направление нормативно-регла- ментированной и организационно-обеспеченной деятельности государства, обусловленной необходимостью социальной защиты прав и свобод человека и демократизации общества.

Особенно тесно функция оперативно-розыскного контроля связана с информационной функцией государства, необходимой для осуществления сбора, хранения, обработки и распределения информации по различным направлениям деятельности: принятия управленческих решений, осуществления разведывательной

иконтрразведывательной деятельности, охраны правопорядка

ит.п. Без использования информации осуществление оператив- но-розыскного контроля и надзора не имеет смысла, так как возникновение и развитие института контроля обусловлены интересом и потребностью общества в том, чтобы располагать информацией о происходящем для своевременного реагирования на те или иные отклонения.

Исходя из изложенного, контрольную функцию государства

иее специальную форму — оперативно-розыскной контроль — необходимо понимать, во-первых, как направление деятельности по систематической проверке законности и эффективности оперативно-розыскных действий, мероприятий и решений субъектов ОРД, осуществляемых специальными государственными органами на основе норм права, в частности Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений при их осуществлении и принятие предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений; во-вторых, как контроль государственных органов за уровнем организации и влияния оперативно-розыскной деятельности в обеспечении безопасности общества и государства от преступных посягательств. При этом функцию оперативнорозыскного контроля, влияющую на деятельность оперативных подразделений органов внутренних дел при проведении ими оперативно-розыскных мероприятий, оперативно-поиско- вых и оперативно-розыскных действий по противодействию

83

организации незаконной миграции, предлагается рассматривать как составную часть оперативно-розыскного процесса, через который выражается сущность государственного контроля (прокурорский надзор и судебный контроль и надзор) как единого правового организма.

Необходимо различать правовую и организационную формы реализации оперативно-розыскного контроля за оперативнорозыскной деятельностью в сфере пресечения организации незаконной миграции. Правовой формой контроля является его правовое регулирование. В настоящее время согласно ст. 20 ФЗ «Об ОРД» контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Однако данный контроль за ОРД в большей степени следует отнести к административному контролю, так как он, как правило, осуществляется с целью проверки исполнения законодательных норм, своевременности и полноты исполнения предписаний и поручений, соблюдения расходования финансовых средств, выделенных на оперативнорозыскную деятельность (ст. 19 ФЗ «Об ОРД»), проверки влияния федерального исполнительного органа — субъекта ОРД на эффективность оперативно-розыскной деятельности в противодействии преступности и др.

Наиболее конкретно, предметно и постоянно оперативно-ро- зыскной контроль за организацией и проведением оперативнорозыскных мероприятий должен осуществляться руководителями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Однако ст. 22 ФЗ «Об ОРД» возлагает на руководителей органов, осуществляющих ОРД, персональную ответственность за соблюдение законности только при проведении оперативно-ро- зыскных мероприятий. Тогда как вопросы организации их проведения, эффективности использования методов, сил и средств ОРД, реализация полученных сведений, касающихся подготовки и совершения преступлений, в частности использования ин- формационно-телекоммуникационных сетей, свидетельствуют, что в правовом плане можно говорить лишь об опосредованном правовом регулировании оперативно-розыскного контроля руко-

84

водителями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Правовую форму оперативно-розыскного контроля дополняют ведомственные нормативные акты, которые определяют его направления, в частности, в виртуальном пространстве, информационной безопасности, оперативно-розыскном производстве, сфере незаконной миграции иностранных граждан, предупреждении и раскрытии преступлений категории тяжких, содействии граждан органам, осуществляющим ОРД, розыске международных преступников и др.; устанавливают полномочия должностных лиц оперативно-розыскных органов по его осуществлению, дающие им право на правовую оценку фактов, связанных с правомерностью и эффективностью организации и проведения ОРМ, принимать меры юридической ответственности.

По мнению автора, организационной формой оперативно-ро- зыскного контроля за раскрытием преступлений, связанных с организацией незаконной миграции, является комплекс мер, направленных, в частности, на создание его оптимальной структуры на всех уровнях деятельности оперативно-розыскных органов; эффективную организацию подразделений, специализирующихся на предупреждении, выявлении, пресечении и раскрытии преступлений «организация незаконной миграции», в сфере IT-технологий; использование гласных и негласных методов опе- ративно-розыскной деятельности в процессе противодействия преступности в сети Интернет, инструментами которого выступают сайты и порталы, электронные собрания граждан, форумы, блоги, которые, с одной стороны, являются формами реализации прав граждан, а с другой — должны использоваться для контроля государственными органами.

Сучетом вышеизложенного, оперативно-розыскной контроль

инадзор по противодействию организации незаконной миграции, субъектами совершения которой являются как иностранные граждане, лица без гражданства, так и граждане России, следует рассматривать как форму оперативно-розыскной деятельности, которая представляет собой систему оперативно-розыскных мер, направленных на решение следующих специфических задач:

– оптимальное организационно-структурное и функциональное построение оперативно-розыскных служб и подразделений органов внутренних дел, сталкивающихся с проблемой противодействия организации незаконной миграции;

85

–организация взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов Российской Федерации по противодействию преступной деятельности в сфере незаконной миграции;

–создание и функционирование института конфиденциального содействия граждан по противодействию организации незаконной миграции;

–организация оперативно поиска в землячествах, общинах, этнических группах в целях выявления незаконных мигрантов

иорганизаторов незаконной миграции;

–выявление приемов, способов, используемых нелегальными мигрантами для незаконного въезда на территорию РФ и легализации своего пребывания;

–выявление организованной преступной структуры, занимающейся организацией незаконной миграции;

– выявление каналов нелегальной переброски мигрантов

вРоссию;

–получение оперативной информации в отношении мигран- тов-иностранцев, использование которой может служить источником получения доказательств их противоправной деятельности;

–оказание помощи следователю и дознавателю в расследовании противоправных деяний, совершенных мигрантами;

–осуществление оперативно-розыскных мероприятий с целью выявления преступлений, совершенных незаконными мигрантами;

–организация взаимодействия и обмен оперативной информацией ОВД РФ, СНГ и других государств в сфере ОРД по борьбе с незаконной миграцией, что предопределено особыми формами реализации ОРМ, а также статусом взаимодействующих сторон как субъектов международно-правовых отношений.

Исследование, проведенное в ряде регионов Российской Федерации (Хабаровский край, Брянская, Владимирская, Орловская, Рязанская, Тамбовская, Московская, Ленинградская области, г. Москва и Санкт-Петербург), показало, что значительное большинство опрошенных оперативных сотрудников этих регионов обратили внимание на то, что в каждом отдельном землячестве существуют организованные преступные группы, которые обеспечивают незаконную миграцию соотечественников. Следовательно, оперативно-розыскные и профилактические меры по выявлению организаторов незаконной миграции и нелегальных

86

мигрантов следует осуществлять именно в землячествах. Причем сфера поиска должна в обязательном порядке распространяться как на места концентрации иностранцев, так и на предпринимателей и различные коммерческие структуры, которые используют их труд. В данном случае оперативно-розыскной контроль должен осуществляться с момента принятия решения о пресечении деятельности организованной преступной группы лицом, которое санкционировало заведение дела оперативного учета в соответствии со ст. 10 ФЗ «Об ОРД» в целях собирания

исистематизации сведений, касающихся противоправной деятельности иностранцев-мигрантов.

Ксовременной форме оперативно-розыскного контроля следует отнести контроль в сфере использования информационнотелекоммуникационных систем. В сети Интернет в отношении деятельности, связанной с незаконной миграцией иностранных граждан на территорию Российской Федерации, прослеживается следующая тенденция: в открытом русскоязычном сегменте указанная проблематика имеет слабовыраженный характер, а на закрытых ресурсах сетей DarkNet, DeepWeb указанная тематика отражена в большом объеме. Ни одна другая среда, включая пиринговые сети, не предоставляет преступникам такого уровня анонимности, возможности транслировать потоковое видео

исоздавать информационные площадки. На форумах теневого сегмента встречаются обсуждения вопросов возможности получения документов на проживание на территории РФ.

Тем самым активность пользователей на закрытых ресурсах сети Интернет в отношении незаконной миграции иностранных граждан на территорию РФ носит не только характер предложения услуг мигрантам по приобретению документов, но и рекомендательный, консультативный характер с целью разъяснения вопросов обхода законодательной базы и возможности решения стоящих перед нелегальным мигрантом задач. Причем между участниками данных ресурсов существует защищенная коммуникация посредством шифрованных мессенджеров (Telegram, Jabber), зарегистрированных с использованием подставных (виртуальных) абонентских номеров и частных серверов иностранного происхождения. В настоящее время пока нет методов деанонимизации участников указанных ресурсов. Однако

идейственного оперативно-розыскного и системного контроля за

87

противоправной деятельностью пользователей закрытых ресурсов сети Интернет, связанных с организацией незаконной миграции, пока недостаточно.

С учетом вышеизложенного следует отметить, что в целях повышения эффективности оперативно-розыскного контроля, во-первых, необходим нормативный правовой акт, уточняющий структуру и задачи ведомственного контроля, имеющего первостепенное значение в процессе организации проведения опера- тивно-розыскных мероприятий, и, несомненно, структурированная система надзора за его реализацией. Во-вторых, оператив- но-розыскной контроль не должен зависеть только от участия руководителя низового оперативного подразделения, учитывая большую текучесть кадров руководящего и начальствующего состава и в ряде случаев их некомпетентность. Следовательно, необходимо понять роль руководителей МВД республик и начальников ГУ (У) МВД РФ по иным субъектам Российской Федерации по контролю за деятельностью оперативно-розыскных подразделений по противодействию организации незаконной миграции с целью недопущения фактов фальсификации доказательств и результатов оперативно-розыскной деятельности в сфере незаконной миграции иностранных граждан.

§ 3. ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНЫЕ МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЯМ, СВЯЗАННЫМ С ОРГАНИЗАЦИЕЙ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН

В теории оперативно-розыскной деятельности проблема разграничений понятий оперативно-розыскных мер, оперативнорозыскных мероприятий и оперативно-розыскных действий рассматривалась В.В. Антоновым, А.Ф. Волынским, В.М. Атмажитовым, В.Г. Бобровым, Ю.С. Блиновым, С.С. Овчинским и другими. В частности, В.Г. Бобров и В.М. Атмажитов предложили рассматривать термин «оперативно-розыскные меры» как базовый, а «оперативно-розыскные мероприятия» как определенную их часть1.

1Атмажитов В.М., Бобров В.Г. Об основных направлениях дальнейшего развития теории ОРД ОВД // Актуальные вопросы теории и практики ОРД: Труды Академии управления МВД России. М., 2001. С. 21.

88

По сути, солидарен с ними и Н.П. Водько, который считает, что любая из оперативно-розыскных мер регулируется с помощью разнообразных оперативно-розыскных мероприятий1. В то же время нельзя не согласиться с В.М. Атмажитовым и В.Г. Бобровым в том, что понятие «оперативно-розыскных мер» включает в себя совокупность действий, направленных на достижение определенных целей, связанных с осуществлением ОРД2.

Таким образом, оперативно-розыскные меры направлены на решение организационно-тактических и организационно-управ- ленческих задач, тогда как ОРМ — на решение оперативно-так- тических задач.

В системе мер предупреждения организации незаконной миграции иностранных граждан ключевая роль, по нашему мнению, принадлежит организационно-управленческим мерам, включающим совершенствование правовой базы, организацию взаимодействия различных служб правоохранительных органов, обеспечение контроля за ОРМ, использование современных оперативно-технических средств и внедрение новых возможностей получения оперативной информации и др. При этом общесоциальные меры (общая профилактика) предупреждения незаконной миграции являются системным регулятором внешних условий стабильного развития общества и государства.

К основным направлениям совершенствования правовых механизмов противодействия незаконной миграции относятся:

–формирование эффективных правовых барьеров, затрагивающих деятельность организаторов незаконной миграции, занимающихся трафиком незаконных мигрантов;

–современные меры правового регулирования в сфере противодействия незаконной миграции должны быть взаимосвязаны

среализуемыми федеральными и региональными программами по предупреждению негативного развития миграционных процессов;

–противодействие незаконной трудовой деятельности незаконных мигрантов.

1 Водько Н.П. Правовые и организационные основы ОРД ОВД по борьбе с организованной преступностью: монография. М., 2002. С. 299.

2Атмажитов В.М., Бобров В.Г. Об основных направлениях дальнейшего развития теории ОРД ОВД // Актуальные вопросы теории и практики ОРД: Труды Академии управления МВД России. М., 2001. С. 21.

89

Одной из мер противодействия незаконной миграции является осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции. Основными направлениями в данной сфере деятельности являются создание условий для оперативного информационного обмена, в том числе посредством модернизации и интеграции электронных информационных учетов, проведение скоординированных оперативно-профилактических мероприятий и специальных операций, а также обеспечение эффективного механизма применения к незаконным мигрантам мер государственного принуждения1.

По данным МВД, в 2021 г. увеличилось число иностранцев, вставших на учет. Если в 2020 г. их было 8 327 024, то в 2021 г. выросло до 10 616 980 человек. По данным Евразийской экономической комиссии (ЕЭК), в 2021 г. в России мигрантов также стало больше, но есть их дефицит в сферах доставки и строительства. Правда, как отмечают в ЕЭК, ссылаясь на исследования социологов МГУ, конкуренцию мигрантам отечественные рабочие могут составить лишь в строительстве, где мигрантов трудится до 55%. В сфере ЖКХ (до 35% мигрантов) и особенно в сельском хозяйстве (до 27%) дефицит рабочей силы сохранится. Отсюда прогноз ЕЭК: с 2022 г. намечается переориентация иностранной рабочей силы на «целевые» отрасли — ЖКХ, складскую деятельность, сельское хозяйство. Косвенным свидетельством новой тенденции стало то, что выросло число иностранцев, получивших гражданство РФ: с 504 782 за 2020 г. до 609 905 за неполный 2021 г. Причем, по данным ЕЭК, через организованные преступные группировки (ОПГ) наметился спрос на заключение фиктивных браков, что решает проблему приобретения российского гражданства2.

Именно данный вопрос требует существенного рассмотрения. С нашей точки зрения, необходимо усовершенствовать контроль над органами, которые являются посредниками в заключении фиктивных браков. При заключении брака предоставлять возможность получения вида на жительство и лишь в последующем,

1Казакова В.Л. Об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции. М., 2016. С. 18.

2В 2022 году Россия вводит бессрочную IT-карту мигранта // Российская газета — Федеральный выпуск от 10.12.2021 № 281 (8632) [Электронный ресурс]. URL: https://rg.ru/2021/12/02/pri- narastanii-migracionnyh-vyzovov-v-mire-budet-uvelichivatsia-ih-znachenie-i-dlia-rf.html (дата обращения: 23.08.2022).

90