Организация незаконной миграции иностранных граждан (оперативно-розыскная деятельность и криминологический анализ). Монография

Важно заметить, что после принятия первого ФЗ «Об ОРД» 1992 г. Коллегия МВД РФ приняла решение о создании в структуре подразделения уголовного розыска МВД, ГУВД, УВД приграничных регионов, а также в крупных промышленных центрах России специализированных отделов, отделений по борьбе с иностранной преступностью. ГУУР МВД РФ выполнило это решение Коллегии, что позволило заложить фундамент оперативной работы в криминогенной среде иностранцев. Однако в 2000-х гг. в результате реорганизаций ОВД эти подразделения потеряли свое прямое назначение (в основе своей они ликвидированы либо получили несколько другую спецификацию). Учитывая все возрастающую проблему незаконной миграции, следовало бы возобновить то, что было сделано. Необходимо усовершенствовать межведомственное и в особенности международное сотрудничество в рамках противодействия организации незаконной миграции иностранных граждан, главным образом в аспектах правового изменения нормативных источников, таких как, к примеру, соглашение о сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией и других. С нашей точки зрения необходимо разработать методические рекомендации по проведению оперативно-розыскных мероприятий в центрах временного содержания иностранных граждан.

Безусловно, отмечается проблема отсутствия нормативного правового регулирования проведения оперативно-розыскных мероприятий в центрах временного содержания иностранных граждан. По нашему мнению, формирование и функционирование конфиденциального содействия в специальных учреждениях МВД России в среде иностранных граждан и лиц без гражданства целесообразно возложить на руководителей управлений (отделов) уголовного розыска МВД республик, ГУ (У) МВД России по остальным субъектам Российской Федерации. Необходимо разработать методические рекомендации по проведению оператив- но-розыскных мероприятий в центрах временного содержания иностранных граждан. Учитывая неопределенный срок содержания под стражей иностранных граждан и лиц без гражданства, но не более двух лет, целесообразно их привлечение к конфиденциальному содействию.

МВД России следует предусмотреть незамедлительное открытие миграционными центрами дополнительных (увеличение

101

количества) точек доступа для мигрантов с целью прохождения ими процедуры идентификации личности, установления правового режима пребывания, принятия и рассмотрения документов и т.п. Организовать дополнительные средства онлайн-связи — интернет, телефоны горячей линии (не автоответчик!) для он- лайн-коммуникаций с иностранными гражданами.

По мнению автора, чрезвычайно важно МВД России во взаимодействии с Росгвардией организовать создание целевых дополнительных мобильных групп/патруля (с обязательным представителем миграционных служб МВД) для осуществления сплошного и/или выборочного мониторинга/проверки документов/правового режима мигрантов в общественных местах (улицы, метро, торговые центры). Интересной инициативой выглядит предложение для Минтруда и социальной защиты РФ предусмотреть создание реестра недобросовестных работодателей, приглашающих на работу иностранных граждан. В особенности важно инициировать привлечение представителей неправительственных общественных организаций (НПО), национальных диаспор, волонтеров для проведения дополнительных мероприятий для мигрантов в общественных местах (раздача информационно-просветительских брошюр и пр.) с разъяснением порядка оформления документов, извещения об истечении сроков миграционного моратория и т.д.

5 апреля 2016 г. указом президента Российской Федерации1 ФМС России была упразднена, а ее функции и полномочия переданы Главному управлению по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации. Стоит заметить, что штатную численность упраздняемой Федеральной миграционной службы сократили на 30%. Отметим, что МВД решает свои очень важные задачи, в первую очередь связанные с обеспечением общественного правопорядка. В эти задачи хорошо вписываются такие вопросы миграционной политики, как соблюдение визового режима, эффективность паспортного контроля, выдача патентов на работу и другие, преимущественно административные измерения регулирования международных миграций, но социально-куль- турные, просветительско-информационные, образовательные

ииные аспекты управления миграциями в сложившийся мандат

1 Указ Президента РФ от 05.04.2016 № 156 (ред. от 15.05.2018) «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции».

102

МВД вписать значительно труднее. Для успешной работы на этих направлениях необходим высокий уровень координации работы правительства, законодателей, местных региональных властей, частного бизнеса, всех тех, кто выступает «потребителем» миграционных потоков. Необходимо взаимодействие власти с институтами гражданского общества, в том числе и правозащитными организациями, непосредственно работающими с мигрантами. Требуются постоянные контакты с лидерами соответствующих диаспор, со средствами массовой информации, освещающими миграционные проблемы в России. Нельзя обойтись без самого активного взаимодействия со структурами в системе образования — от начальных школ до университетов. Крайне важно, чтобы работа велась не только с мигрантами как таковыми, но и с обществом, в которое эти мигранты вливаются1.

Важно заметить, что взваливать миграционную работу на и без того перегруженное МВД было, по нашему мнению, неправильно. Более логичным решением стало бы воссоздание самостоятельной миграционной службы и наделение ее соответствующими полномочиями. Такие службы существуют в подавляющем большинстве государств, сталкивающихся с проблемами миграций. С учетом реалий, связанных с продолжающейся пандемией коронавируса, а также с меняющейся геополитической обстановкой на российских границах, нужно разработать и принять обновленную долгосрочную стратегию в области миграций, учитывающую все связанные с этой проблемой факторы: политические, экономические, демографические, национальные, культурные. Считаем, что миграционные вызовы в мире будут нарастать, и их значение для России так или иначе будет увеличиваться. Важно свести к минимуму негативные последствия новой миграционной волны для Российской Федерации и превратить эту волну в значимый фактор национального развития.

Стоит затронуть вопрос, связанный с военно-политическим кризисом на Украине. По данным Верховного комиссара Управления ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) Ф. Гранди почти 836 тыс. беженцев из Украины прибыло в ЕС и соседние страны

1При нарастании миграционных вызовов в мире будет увеличиваться их значение и для РФ // Российская газета — Федеральный выпуск от 02.12.2021 № 275 (8626) [Электронный ресурс]. URL: https://rg.ru/2021/12/02/pri-narastanii-migracionnyh-vyzovov-v-mire-budet-uvelichivatsia-ih- znachenie-i-dlia-rf.html (дата обращения: 03.10.2022).

103

за период с 24 февраля по 2 марта 2022 г., в результате военного конфликта на Украине часть граждан оказалась без документов и удостоверения личности. В случае дальнейшего ухудшения ситуации УВКБ ООН прогнозирует, что число беженцев из Украины может достичь 4 млн человек. Проблемы, вызванные обеспечением приема и размещения первой крупной волны беженцев из Украины в ЕС, в дальнейшем могут переориентировать беженцев, пока остающихся в стране, мигрировать в другие страны,

втом числе в Российскую Федерацию. Западные эксперты прогнозируют, что в Россию могут прибыть до 1 млн беженцев из Украины1.

По информации заместителя министра МЧС РФ А.М. Супруновского, озвученной в ходе совещания у Полномочного представителя Президента РФ в ЮФО (г. Ростов-на-Дону), по состоянию на 28 февраля 2022 г. в Россию прибыло более 127 тыс. жителей ДНР и ЛНР в рамках эвакуации, которые размещены в 15 регионах страны. 28 февраля 2022 г. МВД России проинформировало, что в связи с закрытием пунктов пропуска на границе с Украиной территориальные органы МВД России ориентированы на оказание содействия гражданам Украины, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики в продлении срока пребывания на территории Российской Федерации. Указанным гражданам в случае их волеизъявления будет предоставлено временное убежище на территории Российской Федерации, а также оказана помощь в получении патентов на осуществление трудовой деятельности и т.д. Оформление данных документов будет осуществляться в кратчайшие сроки, для этого необходимо обратиться в подразделения по вопросам миграции территориальных органов МВД России.

Важно заметить, что оперативная ситуация на территории Украины содержит комплекс предпосылок, обусловливающих высокий риск реализации глобальных угроз миграционной стабильности и, несомненно, антитеррористической безопасности.

Внешними рисками являются рост преступности и увеличение числа беженцев в Российскую Федерацию, риски прибытия

вУкраину зарубежных наемников, радикал-националистов для участия в военных действиях, проведения провокационных ак-

1 Миграция, беженцы и кризис на Украине [Электронный ресурс]. URL: https://zavtra.ru/blogs/ migratciya_bezhentci_i_krizis_na_ukraine (дата обращения: 22.08.2022).

104

ций и диверсионно-подрывной работы. Западные аналитики зафиксировали, что в Киеве и других крупных городах Украины еще до начала военных действий гражданские лица, имеющие разрешение, в массовом порядке закупали оружие. В совокупности указанные факторы напрямую способствуют не только усилению мародерства, уличной преступности на Украине, но

ивысокому риску осуществления террористических атак и резонансных диверсионных акций с целью обвинения российских властей как на территории Украины, так и в Российской Федерации. Нельзя забывать и о рисках проникновения на территорию Украины боевиков-террористов.

Стоит сказать и о внутренних рисках. Территориальная близость России с Украиной обуславливает риски проникновения террористов на территорию Российской Федерации путем незаконного пересечения границы, незаконной миграции, в том числе в потоке беженцев, а также риски подкупа и вербовки мигрантов для осуществления террористических атак. Влияние внешних факторов на состояние оперативной обстановки и преступности мигрантов на территории России, в частности мощная волна массовых драк с участием мигрантов, прокатившаяся в крупных городах России, и массовых волнений в мигрантской среде, всколыхнувшихся после прихода талибов к власти в Афганистане в августе 2021 г., показало наличие коммуникации подпольных ячеек экстремистов в Российской Федерации с зарубежными кураторами и инструкторами. Напряженная ситуация в соседней Украине создает удобные условия для усиления подрывной деятельности зарубежных кураторов, активизации дремлющих и создания новых экстремистских ячеек в России, что требует немедленного комплексного реагирования российскими правоохранительными подразделениями.

Внешние и внутренние угрозы могут не только спровоцировать дальнейшую дестабилизацию обстановки на территории соседней страны и новую волну беженцев, но и оказать влияние на состояние оперативной обстановки в Российской Федерации и предопределить усиление неблагоприятных тенденций преступности.

Снашей точки зрения, необходимо разработать превентивные меры реагирования на современные миграционные вызовы. Ими могут служить: 1) разработка федеральных законодательных

иорганизационно-управленческих документов с целью учета

105

иповышенного внимания к процедуре въезда, учета, размещения и перемещения внутри территории России мигрантов — беженцев из Украины с целью недопущения проникновения в страну под видом беженцев представителей террористических, диверсионных групп; 2) усиление оперативного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, ведомств и учреждений, подразделений миграционных служб с оперативно-розыскными подразделениями и специальными службами ведомств с целью упреждающего выявления и предупреждения возможных провокационных резонансных акций, направленных на дестабилизацию обстановки; 3) оперативный мониторинг рисков, кибератак, информационных вбросов в он- лайн-сфере, направленных на усиление социально-психологиче- ской напряженности россиян, панических настроений населения

иформирование неблагоприятного общественно-политического фона в условиях проведения СВОУ и реализации санкционного режима Западом.

Примечательно, что в зарубежном уголовном законодательстве демократических государств с высоким уровнем миграционной активности, пропагандирующих политику «открытых границ», организация незаконной миграции (преступления в сфере миграции оцениваются как содействие незаконной миграции) влечет максимально тяжелое наказание — до 10 лет лишения свободы, а за наиболее тяжкие составы — до 20 лет лишения свободы (Австралия, США). С нашей точки зрения, стоит увеличить максимальное наказание за наиболее тяжкие составы преступлений в сфере миграции — до 7 лет лишения свободы.

Существенный вклад в борьбу с нелегальной иммиграцией может внести и международное сотрудничество нашего государства, прежде всего с сопредельными странами. Одной из организационных форм международного сотрудничества правоохранительных органов в сфере противодействия незаконной миграции является создание Совета руководителей отраслевых подразделений органов внутренних дел государств — участников СНГ. Так, 25 мая 2007 г. в Ялте на заседании Совета глав правительств СНГ было принято Соглашение об образовании Совета руководителей миграционных органов государств — участников СНГ. В Положении о Совете руководителей миграционных органов государств — участников СНГ определены основные направ-

106

ления деятельности, функции, права, организация деятельности

ифинансирование Совета, что позволяет более динамично координировать работу всех миграционных органов государств — участников СНГ и является условием функционирования гибкой системы взаимодействия в сфере противодействия незаконной миграции на уровне международного сотрудничества правоохранительных органов по данному направлению. Вместе с тем в функции данного Совета не входит противодействие транснациональной организованной преступности, что существенно снижает возможность межгосударственного взаимодействия между МВД России и правоохранительными органами иностранных государств в сфере организации незаконной миграции.

Таким образом, с целью повышения качественного уровня взаимодействия правоохранительных органов государств — участников СНГ в сфере противодействия транснациональной организованной преступности целесообразно наделить Совет руководителей миграционных органов государств — участников СНГ следующими функциями в сфере противодействия организованной незаконной миграции:

–координация оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия транснациональной организованной преступности, в том числе и иностранных граждан;

–проведение целевых оперативно-профилактических мероприятий по профилактике проявлений транснациональной организованной преступности;

–выработка комплекса мер, направленных на снижение удельного веса преступлений, совершенных иностранными гражданами, в числе всех совершенных преступлений;

–взаимодействие с оперативными подразделениями органов внутренних дел государств — участников СНГ при подготовке

ипроведении оперативно-розыскных мероприятий и совместной работе по реализации материалов оперативных разработок.

При организации борьбы с нелегальными иммигрантами необходимо учитывать то обстоятельство, что в международном праве до настоящего времени нет универсального соглашения о борьбе с нелегальной иммиграцией. Ответственность за деятельность, связанную с нелегальной иммиграцией на международном уровне, также не предусмотрена. В ст. 6 Конвенции МОТ № 13 о злоупотреблении в области миграции и об обеспечении трудящим-

107

ся мигрантам равенства возможностей и обращения (Женева, 4 июня 1975 г.) отмечается только, что в рамках национального законодательства предусматриваются меры для эффективного применения административного, гражданского и уголовного наказания, включая тюремные заключения, в отношении организаторов миграции, трудящихся с целью получения работы. В приложениях 1 и 2 к Конвенции МОТ № 97 о трудящихся-ми- грантах (1949 г.)1 указано: «Всякое лицо, способствующее тайной или нелегальной иммиграции, подлежит соответствующему наказанию». Резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 15 ноября 2000 г. был принят Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суши, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (2000 г.)2.

На решение проблемы нелегальной иммиграции негативно влияет то обстоятельство, что борьба с нею остается на уровне усилий отдельных заинтересованных государств. Каждая страна, в которой распространены эти преступления, ведет борьбу с нелегальной иммиграцией, как правило, своими средствами, недостаточно эффективно сотрудничая в этой области с сопредельными государствами. В то же время Россия и другие государства, входящие в СНГ, 6 марта 1998 г. заключили Соглашение о сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (далее — Соглашение 1998 г.)3. Объектом сотрудничества в этом Соглашении является незаконная миграция в целом, которая охватывает граждан третьих государств и лиц без гражданства, нарушивших правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории государств — участников Соглашения, а также граждан сторон, нарушивших правила пребывания на территории одной из сторон, установленные ее национальным законодательством. Такие лица в Соглашении именуются «незаконными мигрантами».

1Конвенция № 97 Международной организации труда «О трудящихся-мигрантах» (заключена в г. Женеве 01.07.1949) (с изм. от 24.06.1975) [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc&base=INT&n=15566#05915636973778264 (дата обращения: 23.05.2022).

2Конвенция против транснациональной организованной преступности (принята в г. Нью-Йорке 15.11.2000 Резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) (с изм. от 15.11.2000).

3Постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.1998 № 266 «О подписании Соглашения о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 30.03.2021).

108

Важно сказать, что знаковым документом является Концепция сотрудничества государств — участников СНГ в противодействии незаконной миграции1 от 16 сентября 2004 г. Концепция сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции представляет собой систему основных принципов и направлений взаимодействия органов государственной власти государств — участников СНГ в обеспечении безопасности государств, общества и личности от угроз незаконной миграции. Именно в данном документе даны понятия противодействия незаконной миграции, миграции, незаконной миграции, мигранта, незаконного мигранта, иностранного гражданина, лица без гражданства, миграционного контроля; с нашей точки зрения, было бы целесообразным дополнить данный перечень понятиями организации незаконной миграции и криминальной миграции. Считаем необходимым расширить спектр задач, целей и направлений сотрудничества, которые будут актуальны в современных условиях.

Оперативно-розыскные органы — субъекты ОРД в области борьбы с незаконной миграцией осуществляют взаимодействие по следующим основным направлениям: учет граждан третьих государств, лиц без гражданства и граждан сторон, незаконно пересекающих границы государств, незаконно пребывающих на территориях сторон, а также лиц, которым запрещен въезд на территорию одной из сторон; совместная разработка и проведение оперативно-розыскных мероприятий по выявлению незаконных мигрантов; гармонизация национального законодательства сторон в области ответственности для незаконных мигрантов и для всех категорий лиц, оказывающих содействие незаконной миграции; обмен информацией о незаконной миграции2; подготовка и повышение квалификации сотрудников соответствующих органов государств — участников СНГ, занимающихся вопросами борьбы с незаконной миграцией.

1Концепция сотрудничества государств — участников СНГ в противодействии незаконной миграции от 16.09.2004 [Электронный ресурс]. URL: https://cis.minsk.by/page/428 (дата обращения: 23.08.2022).

2В соответствии с Соглашением стороны будут обмениваться информацией: о национальном законодательстве в области миграции, а также об изменениях в нем; об образцах документов, удостоверяющих личность и дающих право на пресечение государственной границы, изменениях форм требований к документам для въезда, пребывания и выезда с территории стран; о выявленных каналах незаконной миграции, в том числе получения въездных виз, иных документов и их использования, а также о других вопросах выполнения Соглашения; обо всех соглашениях о въезде, выезде и миграции с третьими государствами.

109

Однако время показало недостаточную эффективность Соглашения 1998 г., так как «прозрачность» границ между государствами — участниками СНГ сводит все усилия в данной сфере на нет. Число нелегальных иммигрантов на территории России остается достаточно высоким (2,5–3 млн). Практика свидетельствует о том, что недостаточно заключить только международный договор о сотрудничестве в борьбе с нелегальной иммиграцией. Необходимо детально продумать механизм реализации его положений. В частности, необходимо ввести соответствующие поправки

вСоглашение 1998 г.: усилить режим охраны внешних границ государств — участников СНГ; повысить контроль в приграничных районах как на внешних границах государств — участников СНГ, так и на внутренних; в случае обнаружения нелегального иммигранта на территории государств-участников выдворение осуществлять на территорию того государства, через которое или из которого это лицо прибыло, и за счет этого государства; усилить ответственность физических лиц за нелегальную иммиграцию, вплоть до уголовной.

По мнению авторов, в рамках международного (ООН, ОБСЕ) и регионального (АТЦ СНГ, БКБОП СНГ, ОДКБ) сотрудничества необходимо усилить административно-контрольные и оператив- но-розыскные меры по противодействию нелегальной миграции и этнической преступности (в рамках межгосударственного взаимодействия МВД России, АТЦ СНГ, БКБОП СНГ, ОДКБ). Особенно важно открыть специализированные миграционные центры в странах СНГ (по примеру Узбекистана), проводящие первичный мониторинг/отсев трудовых мигрантов, приглашаемых

вРоссию, по заявкам российских работодателей, до прибытия последних на территорию Российской Федерации.

Приведенные оперативно-розыскные меры по усилению противодействия организации незаконной миграции не являются исчерпывающими и затрагивают только процессы, относящиеся

восновном к сфере оперативно-розыскной деятельности оперативных подразделений органов внутренних дел. В то же время, исходя из вышеизложенного, основное внимание должно быть уделено организации и использованию негласных сил, средств и методов ОРД в выявлении и пресечении деятельности организаторов незаконной миграции иностранных граждан в Россию с целью дестабилизации ее общественно-политической обстановки.

110