книги из ГПНТБ / Шерменев М.К. Финансовые резервы в расширенном воспроизводстве

стема бюджетного регулирования и закрепление дополни­ тельных доходов за соответствующими звеньями бюджет­ ной системы не стимулируют составление напряженных бюджетов и создают предпосылки для скрытого резерви­ рования бюджетных средств. Этот вывод подтверждается как практикой бюджетного планирования, так и исполне­ нием бюджета за ряд лет.

В процессе рассмотрения проектов бюджетов повсе­ местно во всех звеньях бюджетной системы, особенно в местных бюджетах, ежегодно выявляется завышение рас­ ходов и приуменьшение доходов. Министерство финансов

СССР после проверки и глубокого анализа представляе­ мых ему проектов бюджетов республик, а также сводных финансовых планов министерств и ведомств корректирует их главным образом в сторону повышения доходов и по­ нижения расходов. Такую ж е работу проводят министер­ ства финансов союзных республик по бюджетам АССР, краев, областей, а последние — по бюджетам городов и районов.

В процессе рассмотрения и согласования проектов бюд­ жетов в финансовых органах возникают противоположные стремления. Представители нижестоящего бюджета от­ стаивают свои проектировки, пытаясь доказать обосно­ ванность выведенного ими разрыва между доходами и расходами, а представители вышестоящего бюджета стре­ мятся увеличить проектируемую сумму доходов п доказать возможность снижения расходов. На этой основе возни­ кают разногласия, которые рассматриваются в различных инстанциях вплоть до правительства. Финансовые органы, планово-бюджетные комиссии и сессии местных Советов депутатов трудящихся, а также сессии Верховных Сове­ тов Союза, союзных и автономных республик вносят в представленные проекты бюджетов существенные коррек­

сов. Однако в этом есть одна слабая сторона — отсутствие материальных стимулов, повышающих заинтересованность работников того или иного финансового звена в составле­ нии напряженного, но реального бюджета.

Наличие указанной тенденции подтверждается и ис­ полнением бюджетов. Ежегодно местные бюджеты неодно-

кратно уточняются. При этом, как правило, уточнения вносятся начиная с I квартала и влекут за собой увели­ чение доходов и расходов, что свидетельствует о наличии ресурсов, не учтенных в первоначальном варианте бюд­ жета. Но даже при больших уточнениях бюджетов в те­ чение года в конечном итоге они выполняются с превы­ шением плановых показателей доходов и расходов. При ­ чем основная сумма превышения приходится на местные бюджеты. В 1969 г. удельный вес республиканского бюд­

видно, часть дополнительных доходов нельзя было пред­ видеть при составлении бюджета. Но тот факт, что на про­ тяжении многих лет, при внесении уточнений местных бюджетов в течение года, значительная часть их перевы­

возникают те или иные отклонения от плана, которые в значительной части взаимно погашаются. Это предопре­ деляет и экономическое назначение дополнительных до­ ходов. Эти внеплановые бюджетные ресурсы должны ис­ пользоваться для ликвидации «узких мест». Было бы пра­ вильно, по нашему мнению, создать такие условия ис­ пользования сверхплановых и дополнительных доходов, при которых любое бюджетное звено сохраняло бы заин­ тересованность в составлении более напряженного бюд­ жета. Очевидно, по следует дополнительные и сверхпла­ новые доходы полностью оставлять в данном бюджетном звене. Внутрибюджетное перераспределение средств надо организовать таким образом, чтобы часть дополнительных поступлений отчислялась в вышестоящее звено бюджет­ ной системы. Только при этом условии местные органы будут заинтересованы в наиболее полном получении пла­ новых, а не сверхплановых доходов. В принципе это соот­ ветствовало бы действующей системе планирования и эко­ номического стимулирования в народном хозяйстве.

тельных доходов, размеров и источников формирования и использования резервных фондов в союзных и автоном­ ных республиках, а также фондов непредвиденных расхо­ дов исполкомов местных Советов. Чтобы экономически стимулировать составление более напряженных проектов бюджетов, изыскание и отражение в бюджетах дополни­ тельных ресурсов, было бы правильно часть дополнитель­ ных и сверхплановых поступлений в бюджеты изымать в пользу вышестоящего звена бюджетной системы, на­ правляя их на увеличение резервных фондов (фондов не­ предвиденных расходов).

Поскольку любое звено бюджетной системы при воз­ никновении дополнительных (сверхплановых) расходов пользуется помощью вышестоящего бюджета, оно должно участвовать в формировании резервного фонда, из кото­ рого эта помощь оказывается. Источником средств для такого участия должны быть прежде всего сверхплановые дополнительные доходы. Только при этом условии будет правильно идти процесс выравнивания и взаимного пога­ шения положительных и отрицательных отклонений в до­ ходах и расходах бюджета как путем внутреннего пере­ распределения средств, так и с помощью вышестоящего звена.

П р и таком методе формирования и использования ре­ зервных фондов достигаются две цели. Во-первых, ре­ зервные фонды станут более мощными. Кроме обычных средств, выделяемых в резерв при утверждении бюджета, он будет пополняться дополнительными и сверхплано­ выми доходами, отчисляемыми в этот фонд во всех ниже ­ стоящих звеньях бюджета. Во-вторых, это создаст допол­ нительный стимул к тому, чтобы наиболее полно выяв ­ лять резервы доходов при составлении бюджета, так как не вся сумма дополнительных доходов останется в данном бюджете, часть ее поступит в резервный фонд вышестоя­ щего звена.

Изложенный порядок должен оказать большое стиму­ лирующее влияние на повышение уровня бюджетного пла­ нирования. Отпадет или во всяком случае ослабнет стрем­ ление закладывать в бюджете скрытые резервы, поскольку значительная доля их при любых условиях будет посту­ пать в вышестоящий бюджет. В свою очередь наличие мощного резерва в вышестоящем звене явится гарантией устойчивости местных бюджетов, что будет содействовать

наиболее полному выявлению всех источников доходов в процессе бюджетного планирования. К а ж д ы й бюджет своими сверхплановыми доходами примет участие в фор­ мировании резервного фонда в вышестоящем бюджетном звене и получит в необходимых случаях соответствующую финансовую помощь.

Особое значение приобретает вопрос о размерах резерв­ ных фондов бюджета. Главная задача заключается в опти­ мизации резервов. Установить оптимальные размеры ре ­ зервных фондов довольно сложно. Верхние и нижние 1Т?аницы этих резервов приходится определять при нали­ чии многосторонних связей бюджета с хозяйством, бы­ стрых темпов технического прогресса, изменений в эко­ номических, социальных и международных условиях.

История развития бюджетного законодательства свиде­ тельствует о том, что размеры нормативов отчислений средств в резервы изменялись. В отдельные периоды они определялись в 2—3% от общей суммы доходов, иногда норматив поднимался до 10%. В настоящее время раз ­ меры отчислений колеблются около 1 % , но по отдельным бюджетам они составляют 0,2—0,3%. К а к у ж е говорилось, тенденция относительного снижения норматива законо­ мерна, поскольку улучшается народнохозяйственное и бюджетное планирование. Но нельзя не учитывать другой фактор — усложнение народнохозяйственных связей. В со­ временных условиях, когда углубляется специализация производства, требующая четкой координации работы предприятий, всякое отклонение от плана в том или ином звене по цепной связи передается на многие предприятия, нарушая плановый ритм работы. Избежать отрицательных последствий действия этого фактора можно только при помощи соответствующих резервов. Отсюда следует, что эсли первый фактор (улучшение качества планирования) позволяет снижать резервы, то второй — предопределяет их увеличение.

В настоящее время продолжает действовать норматив­

вследствие ограниченности бюджетных ресурсов нельзя было резервные фонды довести до оптимальных размеров, а поэтому нормативный метод вполне себя оправдывал, то

в настоящее время следовало бы перейти к более точным расчетам.

Нам представляется, что для наиболее правильного ре­ шения вопроса о размерах резервов должны быть изучены статистические материалы по исполнению бюджетов. Бюд­ жетная статистика дает основание определять размеры резервных фондов путем математического расчета. Ампли­ туда фактических отклонений от плановых доходов и рас­ ходов бюджета довольно значительна. По отдельным бюд­ жетам она достигает 10—15% от плановых сумм. Тем не менее не представляет большого труда математически ис­ числить верхнюю и нижнюю границы этих отклонений. В основе математического метода расчета лежит так на­ зываемое математическое ожидание, т. е. средневзвешен­

от средневзвешенной величины, берется среднеквадратическое отклонение, вычисляемое по формуле

Бухгалтерский и статистический учет исполнения бюд­ жета дает достаточные данные для определения фактиче­ ских отклонений от плановых доходов и расходов бюд­ жета .

Некоторые изменения следовало бы внести и в порядок расходования резервных фондов союзных и автономных республик и фондов непредвиденных расходов исполко­ мов местных Советов депутатов трудящихся. Отчетные данные свидетельствуют о разнообразии случаев, вызвав­ ших необходимость обращаться к бюджетным резервам. Наблюдается обширный перечень различных целевых на­ правлений средств: от строительства и реконструкции предприятий до выплаты премий работникам различных отраслей хозяйства. Значительная доля ассигнований из резервного фонда имеет случайный характер (ликвидация аварийного состояния зданий и сооружений, ликвидация потерь, связанных с пожарами на предприятиях) . Эти

события нельзя было предусмотреть при составлении бюджета, так как они связаны с действиями стихийных сил природы и возникновением других непредвиденных обстоятельств.

Возникновение некоторых расходов связано преимуще­ ственно с перевыполнением народнохозяйственных пла­ нов. Так, часть средств идет на премирование работников за высокие производственные показатели. Определенные суммы на эту цель были запланированы, но перевыполне­ ние плана оказалось более значительным, чем предпола­ галось, что вызвало необходимость дополнительных ассиг­ нований из резервного фонда.

Средства бюджетных резервов, что видно из отчетов об исполнении бюджетов, направляются как в производ­ ственную, так и в непроизводственную сферу. За послед­ ние пять лет произошли значительные изменения в на­

чение этого резерва как источника обеспечения финан­ совой устойчивости государственного сектора сельского хозяйства.

Значительная доля резервных фондов идет на финан­ сирование сверхсметных затрат в социально-культурных организациях и учреждениях. И х удельный вес в ассиг­

дуются также на физическую культуру, управление, со­ циальное обеспечение и другие цели. Это характеризует его как универсальный источник средств. Большой удель­ ный вес в израсходованных суммах имеют ассигнования на восполнение недостатка собственных оборотных средств предприятий и организаций, иа капитальный ремонт зда­ ний социально-культурных учреждений.

Бюджетные ассигнования из резервных фондов пред­ ставляют действительно непредвиденные расходы, имею­ щие неотложный характер. Однако часть резервных фон­ дов расходуется на обычные текущие нужды . Разве

можно, например, отнести к непредвиденным и неотлож­ ным расходам выделение средств на празднование годов­ щины Октября или 1 Мая? Нет оснований считать подоб­ ные бюджетные ассигнования неправильным, но они не имеют никакого отношения к резервным фондам и фон­ дам непредвиденных расходов. Это обычные из года в год повторяющиеся расходы, которые должны предусматри­ ваться в бюджетах.

Наличие таких фактов объясняется двумя причинами. Во-первых, отсутствием твердой регламентации расходо­ вания бюджетных резервов. Их часто рассматривают как нераспределенную часть доходов бюджета, которую можно направить на любые цели. Хотя в законах о бюджетных правах и есть указания о назначении этих средств, но они слишком общие. Во-вторых, эти резервы не переходят на следующий год, что создает заинтересованность в обяза­ тельном использовании их в данном бюджетном году. Очевидно, использование резервных фондов и фондов не­ предвиденных расходов должно быть поставлено в более жесткие рамки, определяемые экономической природой ре­ зервов и бюджетным законодательством. Нельзя резерв­

что угодно. Его назначение определяется границами, уста­

относить только затраты, вызываемые стихийными яв ­ лениями. Сюда нужно включать все события и обстоя­ тельства, которые возникли как следствие объективно действующих факторов и вызвали необходимость в до­ полнительных бюджетных ассигнованиях. Их можно

В приведенном перечне непредвиденных событий и об­ стоятельств есть такие, которые, казалось бы, можно от­ нести к явлениям субъективного порядка (изменение за­ конодательства, цен и т. д.). Но в действительности изме­ нение народнохозяйственного плана, цен и тарифов — не самоцель, оно обусловлено какими-то экономическими предпосылками. Д л я бюджета изменения являются объек­ тивными еще и потому, что бюджет находится в функцио­

стерствах. Очевидно, финансовое регулирование в таких случаях должно осуществляться за счет фонда текущего регулирования цен, создаваемого Государственным коми­ тетом цен Совета Министров СССР.

Следовало бы, по-видимому, восстановить принципы расходования бюджетных резервов, действовавшие в пер­ вые годы Советской власти. В «Правилах о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении финансовых смет Народных Комиссариатов и прочих центральных

которые делились в то время на дополнительные и экстра­ ординарные. «Экстраординарные сверхсметные кредиты,— говорится в этом документе, — имеют своим назначением удовлетворение таких потребностей, которые по самому своему существу не могли быть предусмотрены при со­ ставлении и утверждении действующей сметы и удовле­ творение которых не может быть отложено без крайнего вреда до будущей сметы».

Вряд ли можно более точно определить чрезвычайный характер случаев, для которых предназначаются бюджет­ ные резервы. Д а ж е применяемые здесь термины напоми­ нают маркеову теорию страхового фонда. Именно «экстра­ ординарность» событий кладется Марксом в основу дока­ зательства необходимости страхового фонда.

Рассмотрим второй признак — неотложность. Значение его в использовании бюджетных резервов очень большое. Он обязывает каждого руководителя предприятия и орга­ нов власти, распоряжающихся резервом, ответить на во­ прос, какова срочность проведения того или иного меро­ приятия, на которое испрашиваются дополнительные сред­ ства. Экономический смысл такого требования к расходо­ ванию бюджетных резервов понятен. Этим подчеркивается не только экстраординарность расходов за счет бюджет­ ного резерва, но и целесообразность покрытия вновь воз­ никающих затрат в общем плановом порядке путем вклю­ чения затрат в будущий бюджет. Следует подчеркнуть, что этот признак существенно отличает использование бюджетного резерва от использования других фондов. Он совершенно не принимается во внимание при страховании, где страховое возмещение выплачивается независимо от того, будет ли восстанавливаться объект и когда. Фонд Госстраха обязательно вступает в действие, когда проис­ ходит утрата материальных ценностей от причин, преду­ смотренных условиями страхования. Страховое возмеще­ ние выплачивается и в случаях, когда восстановление уничтоженного объекта по тем или иным причинам неце­ лесообразно.

По-иному обстоит дело с бюджетными резервами. Эко­ номическая целесообразность бюджетных ассигнований из резерва имеет решающее значение. Возможно, что то или иное случайное событие дает основание для использова­ ния бюджетного резерва, но по экономическим соображе­ ниям лучше отложить расходование средств до следую­ щего года с тем, чтобы решить поставленную задачу в

или вместо разрушенной кузницы — гараж. Признак не­ отложности, к сожалению, не всегда принимается во вни­

Здесь н у ж н а более жесткая регламентация.

Мы охарактеризовали использование резервных фон­ дов по целевому назначению. Представляет интерес и дру­ гая сторона вопроса — сфера использования резервных фондов. В этом отношении полностью выдерживается принцип демократического централизма, на котором по­ строена бюджетная система СССР. Он находит конкретное выражение в централизации резервных фондов — они фор­ мируются от областного звена и выше . В использовании средств выдерживается высокая степень децентрализации. Средства резервного фонда того или иного бюджетного звена могут быть направлены на н у ж д ы любого нижестоя­ щего административно-территориального подразделения. Из резервного фонда Совета Министров СССР могут быть выделены средства не только союзным (республикам, но и АССР, краям и областям. Резервные фонды союзных рес­ публик тоже обслуживают не только нужды республикан­ ского бюджета, но и всех нижестоящих звеньев. На этом же принципе осуществляется использование фондов не­ предвиденных расходов исполкомов местных Советов де­ путатов трудящихся.

В финансировании сверхплановых мероприятий многие резервные фонды часто используются одновременно. Так, в связи с большими потерями, возникшими в 1969 г. в сов­ хозах и колхозах южных областей РСФСР, финансовая помощь оказывалась из резервных фондов Совета Мини­ стров СССР, Совета Министров Р С Ф С Р и фондов непред­ виденных расходов исполкомов краевых и областных Со­ ветов.

Однако функциональные особенности резервных фон­ дов, формируемых в различных звеньях бюджетной си­

иждивенческим настроениям. Очевидно, целесообразно хотя бы ориентировочно разграничить функции резервных фондов вышестоящих и нижестоящих звеньев бюджетной