Экзамен зачет учебный год 2023 / ВГП2 / 2012_1 / vestnik_2012_1

ПРОБЛЕМЫ ЧАСТНОГО (ГРАЖДАНСКОГО) ПРАВА

51

The article deals with the problem of the property right’s restriction as applied to objects of cultural heritage. The author analyses the modern law enforcement practice and criticizes the contemporary system of legal rules, applicable in the appropriate cases. The author suggests to breath new life into the concept of negative servitudes, which was clearly formulated by the prerevolutionary legislation.

Keywords: negative servitudes, negative easements, restrictive covenants, public easement, land use law, view easement, right to a view, urban servitudes.

В Концепции развития законодательства о вещном праве1 (определившей содержание соответствующего раздела Концепции развития гражданского законодательства РФ2) мы находим следующее утверждение: «По-видимому, необходимость установления сервитутов вида и света отсутствует»3. Авторы Концепции обосновывают это тем, что, во-первых, «в известной части эти вопросы урегулированы градостроительным и архитектурным законодательством» и, во-вторых, они «будут регулироваться гражданским законодательством в рамках регулирования соседских прав»4.

Обратимся вначале к первому аргументу и попытаемся выяснить, насколько хорошо «эти вопросы урегулированы градостроительным и архитектурным законодательством» и действительно ли в данной области правового регулирования дело обстоит столь благополучно и существующее административное регулирование настолько эффективно, что в двух главных отрицательных сервитутах, известных всем развитым правопорядкам прошлого и настоящего, российское право совершенно не нуждается.

Наиболее широко административные ограничения «градостроительного и архитектурного характера» представлены, по-видимому, в области охраны объектов культурного наследия. Для выбранной нами темы эти ограничения тем более показательны, что аналогичные по содержанию (и даже

1  Концепция развития законодательства овещномправе.ПроектСоветаприПрезидентеРоссийскойФедерациипокодификацииисовершенствованиюгражданскогозаконодательства(http:// privlaw.ru/concep_RZVP.rtf).

2  Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М.: Статут, 2009. Отметим, что в этом итоговом труде отрицательные сервитуты упоминаются лишь вскользь (С. 88).

3  Концепция развития законодательства о вещном праве. С. 74.

4  Там же (здесь и далее курсив наш).

ВЕСТНИК ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА № 1 2012 ТОМ 12

52

лексике: «сохранение… основных панорам и «картин»… пространственной структуры и планировки… композиционных взаимосвязей, главных видовых точек…»1) ограничения вполне могли бы закрепляться в форме отрицательных сервитутов (в частности, права на вид), будь последние известны нашему законодательству. То есть налицо интересующая нас ситуация регулирования крупной области общественных отношений с помощью исключительно административных механизмов взамен теоретически возможного, но практически отсутствующего гражданско-правового урегулирования той же сферы.

Выясним, что представляет собой административное регулирование в области охраны объектов культурного наследия, какие отличия, плюсы или минусы можно здесь обнаружить по сравнению с возможностями регулирования гражданско-правового.

Начав исследование вопроса, мы сразу же обнаруживаем отличия на уровне нормативного материала2, который в его административном варианте характеризуется бессистемностью, хаотичностью и противоречивостью. В противоположность тысячелетней традиции гражданского права традиции

1  Распоряжение Минкультуры Московской области от 11 сентября 2009 г. № 309-Р «Об утверждении границы территории и режима использования территории объекта культурного наследия федерального значения – усадьбы «Мцыри (Спасское) XVII–XVIII вв.» в деревне Середниково сельского поселения Кутузовское Солнечногорского муниципального района Московской области» (нормативные материалы здесь и далее приводятся по СПС «КонсультантПлюс»).

2  В сноске отметим отдельно общую склонность административных актов к забвению юридического инструментария в пользу заимствования методологического и терминологического аппарата из далеких от юриспруденции специальных областей знания. Результатом является не только сложность понимания соответствующих актов технически не подготовленными лицами, но и их общая неясность и неоправданная перегруженность. В качестве примера укажем на СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01 «Гигиенические требования к инсоляции и солнцезащите помещений жилых и общественных зданий и территорий», которые столь сложны для применения и понимания даже специалистами в соответствующей области(!), что для упрощения их применения потребовалось создание сложных компьютерных программ, для облегчения овладения которыми, в свою очередь, написаны целые учебники (см., например:ИванченкоВ.Т.Определениеосвещенностипомещенийестественнымсветом.М.:Издательство АСВ, 2002). Налицо разительное отличие от гражданско-правового регулирования, которое всегда решало те же самые вопросы на основе коротких и ясных общих формулировок. Например: проектируемое здание не считается умаляющим свет, если расстояние от него до соседнего имения «по горизонтальной линии больше высоты проектированного строения, считая от вершины до поверхности земли» или если «между тем и другим проходит улица первого или второго разряда законной ширины» (Гражданское уложение Цюрихского кантона. Издание Редакционной комиссии по составлению Гражданского Уложения. СПб.: Государственная типография, 1887. С. 108 (ст. 603)). Или еще короче: лицо, имеющее право на свет, «не может противиться, если доступ света будет заслонен не более чем на высоту половины прямого угла, считая от подоконника кверху» (Змирлов К.П. Право на свет как один из видов участия частного (446 ст. 1 ч. X т.) // Журнал министерства юстиции. 1895. Ноябрь. № 11. С. 215).

ПРОБЛЕМЫ ЧАСТНОГО (ГРАЖДАНСКОГО) ПРАВА

53

административного регулирования всего несколько десятков лет и восходит она к нашему советскому прошлому, что, очевидно, не способствует ее последовательности и системности в настоящем: до сих пор сохраняет частичную силу ряд нормативных актов советского периода1.

Действующее законодательство различает четыре последовательно располагающиеся территории с различными правовыми режимами: прежде всего, не относящуюся к зонам охраны территорию памятника культуры, далее – непосредственно окружающую ее «охранную зону», сразу за ней – зону регулируемой застройки и, наконец, зону охраняемого ландшафта (три последние относятся к зонам охраны)2.

Отметим, что регулирование правового режима этих зон является строго административным и не имеет какой-либо связи или согласования с гражданско-правовым делением той же территории, которая может быть разбита на произвольное количество участков, находящихся в собственности различных лиц: «Границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков»3.

Исключительно административное регулирование данной области возникло в условиях конституционно закрепленной монополии государства на обладание землей4. В этих условиях оно являлось если и не единственно возможным, то по крайней мере обоснованным. И хотя ситуация с тех пор успела кардинально перемениться (в законодательство вернулась частная собственность, и земля вошла в оборот), в административном регулировании рассматриваемой области никаких принципиальных изменений не произошло (вплоть до сохранения силы за нормативными актами советского периода). Процесс возрождения институтов частной земельной собственности естественным образом шел в рамках гражданского законодательства и существующее административное регулирование не затронул. Два несогласованных способа правового регулирования одного и того же объекта (земельного

1  Закон РСФСР об охране и использовании памятников истории и культуры от 15 декабря 1978 г.; Постановление Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. № 865 «Об утверждении положения об охране и использовании памятников истории и культуры»; Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР

от 24 января 1986 г.; Положение об охране и использовании памятников истории и культуры от 16 сентября 1982 г. № 865 и др.

2  Пункт 3 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. № 315).

3  Там же.

4  «Земля, ее недра воды, леса… являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием» (ст. 6 Конституции СССР 1936 г.). «В исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса» (ст. 11 Конституции РСФСР 1978 г.).

ВЕСТНИК ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА № 1 2012 ТОМ 12

54

участка), различающиеся от методов правового воздействия до понятийного аппарата, пересекаясь, не могли не породить правоприменительных проблем. И они их породили.

С советских времен, когда гражданско-правовая составляющая в регулировании земельных отношений отсутствовала, ни форма, ни терминология административных актов, призванных эти отношения упорядочить, к гражданско-правовым реалиям никак не приспособлены. Юридическая техника и лексика, уместные в обстановке двадцатилетней давности, в современных условиях являются явным анахронизмом. Однако и по сей день при издании административных актов используются именно они, а гражданскоправовая составляющая по-прежнему в должной степени не учитывается. Между тем в условиях, когда в обороте действует неопределенное множество инициативных субъектов-собственников, во избежание хаоса основные усилия законодателя должны быть направлены на достижение максимально возможной определенности и ясности именно в отношении гражданскоправового статуса вещей, и это тем более справедливо по отношению к вещам недвижимым. На практике же сложилась ситуация, когда в судебном разбирательстве его участникам приходится решать вопросы гражданско-правового характера, опираясь на акты, которые как раз гражданско-правовых реалий или не имели в виду вовсе, или же подходили к ним по явно остаточному принципу.

Проиллюстрируем сказанное на примере подмосковной усадьбы «Архангельское». Кто является собственником земли в пределах охранной зоны Архангельского, если в постановлении Правительства РФ от 3 апреля 1996 г. № 388 «О мерах по сохранению и дальнейшему использованию комплекса памятников истории и культуры усадьбы «Архангельское» в Московской области» сказано: «2. Министерству культуры Российской Федерации, Министерству обороны Российской Федерации с участием администрации Московской области и заинтересованных организаций обеспечить в соответствии с законодательством Российской Федерации… совместное использование

создаваемым музеем – усадьбой «Архангельское» и реорганизуемым Центральным военным клиническим санаторием «Архангельское» территории в пределах охранных зон. 3. Администрации Московской области и Министерству культуры Российской Федерации с участием заинтересованных организаций установить… охранные зоны музея – усадьбы «Архангельское»;

режим содержания и использования памятников истории и культуры, охранных зон музея – усадьбы «Архангельское»…»?

Практически приведенный вопрос возник в следующей ситуации: охранная зона Архангельского проходит через деревню Воронки. Администрация Красногорского района Московской области, на территории которого расположена деревня, 12 декабря 2007 г. сдала в долгосрочную аренду некоему

ПРОБЛЕМЫ ЧАСТНОГО (ГРАЖДАНСКОГО) ПРАВА

55

обществу1 земельный участок, относящийся к территории деревни, но попадающий также и в охранную зону Архангельского, для размещения автостоянки, а также строительства придорожного и торгового комплекса.

В ответ на это управление Росимущества в Московской области вчинило указанным лицам иск, требуя признать недействительным соответствующий договор аренды. Основание – земля в охранной зоне Архангельского находится в собственности Российской Федерации. Дело прошло три судебные инстанции2.

Оставляя в стороне очевидный факт противоречия строительства в охранной зоне памятника режиму использования земельного участка, зададимся вопросом: с какой степенью уверенности можно утверждать о нахождении земли охранной зоны Архангельского в собственности Российской Федерации с учетом абсолютной неясности гражданско-правового содержания вышеприведенной формулировки Постановления Правительства?

Можно ли «использование территории», да еще и «совместное», трактовать как предоставление «земельного участка… государственным унитарным предприятиям… созданным федеральными органами государственной власти»3, что означало бы отнесение участка к федеральной собственности? Ответ неочевиден.

При окончательном решении данного вопроса суд, не утруждая себя излишними обоснованиями, ограничился следующим лаконичным определением: «…в ходе судебного разбирательства установлено, а также подтверждается материалами дела, что орган местного самоуправления – Администрация Красногорского муниципального района Московской области, распорядился земельным участком, относящимся к федеральной собственности»4.

Вполне вероятно, что комплексное изучение всех материалов дела действительно с неизбежностью приводит к такому выводу. Но вот из главного правоустанавливающего документа – Постановления Правительства от 3 апреля 1996 г. № 388 это с необходимостью не вытекает. Указанная неясность обстоятельств гражданско-правового характера, в свою очередь, порожденная неясностью терминологии и формулировок данного Постановления Правительства, позволила ответчикам в трех инстанциях выстраивать не лишен-

1  ООО «Нижнее Мякинино».

2  Постановление ФАС Московского округа от 28 февраля 2011 г. № КГ-А41/468-11 по делу № А41-39936/09.

3  Статья 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

4  Постановление 10 Арбитражного апелляционного суда от 23 ноября 2010 г. по делу № А4139936/09 (подтверждено в кассационной инстанции постановлением ФАС Московского округа от 28 февраля 2011 г. № КГ-А41/468-11 по делу № А41-39936/09).

ВЕСТНИК ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА № 1 2012 ТОМ 12

56

ную логики аргументацию, истолковывая несогласованность гражданского и административного режимов спорного участка в свою пользу: «…зона охраны памятников истории и культуры не является земельным участком, а представляет собой иную форму правового регулирования, указанную,

вчастности, на момент утверждения зон охраны Постановлением Правительства Московской области № 156/18 от 30.05.01 г., в ст. 1 Федерального закона от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ как «территориальная зона – часть территории, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков и границы которой определены при зонировании земель…»,

внастоящее время зона охраны памятников определяется п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации как «зона с особыми условиями использования территорий – охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации…». …Передаваемая в совместное использование Постановлением Правительства Российской Федерации № 388 от 03.04.1996 года охранная зона как на момент передачи, так и на момент установления не отвечала требованиям объекта вещного права (вещи), т.е. сама

охранная зона не имеет индивидуально-определенных признаков, позволяющих определить ее как объект вещного права, поскольку охранная зона – это по существу градостроительный режим использования территории, а на градостроительный режим не может возникнуть право собственности, вне зависимости от того, кому предоставлен этот режим.

Таким образом, принимая во внимание положения статей 212, 214 ГК РФ, ст. 17 ЗК РФ, п. 1 ст. 3.1 Федерального закона № 137-ФЗ от 25 октября 2001 года, право собственности Российской Федерации может возникнуть только на земельные участки, а не на территорию».

Терминологический и понятийный хаос налицо.

Приведенный пример наглядно демонстрирует, что существующее административное регулирование режима объектов культурного наследия плохо согласовано с гражданско-правовыми реалиями частного владения землей и как таковое является неэффективным.

Не сводится ли в таком случае решение проблемы к совершенствованию механизмов установления ограничений, повышению качества юридической техники и общей согласованности норм с привлечением должного внимания к вопросам гражданско-правового характера? Снимет ли все вопросы полная определенность в отношении гражданско-правового статуса участков и лежащих на этих участках административных ограничений?

Можно с уверенностью сказать: нет! Наличие определенности гражданскоправовых и административно-правовых режимов памятников в данный конкретный момент нисколько не гарантирует стабильности и неизменности существующего положения. Гипертрофированность полномочий государ-

ВЕСТНИК ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА № 1 2012 ТОМ 12

58

−юридические лица;

−общественные и религиозные объединения, уставная деятельность которых направлена на сохранение объектов культурного наследия;

−суд1.

Как можно заметить, круг лиц, обладающих возможностью инициировать существенные правовые изменения на чужой земле, во-первых, весьма широк и, во-вторых, весьма расплывчат («юридические лица»).

Бюрократизация, впрочем, была бы неполной без п. 13 Положения, предусматривающего экспертизу проекта: «Проект зон охраны объекта культурного наследия подлежит в установленном порядке государственной историкокультурной экспертизе… Положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы является основанием для утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон».

Коль скоро закон предусматривает проведение экспертизы, первым делом необходимо выяснить, кто оплачивает услуги эксперта, ибо очевидно, что заказчик способен оказать определяющее влияние на результат заказа. Оплачивается же экспертиза, как это установлено ст. 31 Федерального закона об объектах культурного наследия, тем самым лицом, которое и инициировало процесс изменения существующего положения: «2. Заказчик работ, подлежащих историко-культурной экспертизе, оплачивает ее проведение». Существенной гарантией получения заказчиком нужного ему результата экспертизы является возможность неограниченного увеличения гонорара эксперту: «Размер оплаты экспертизы, касающейся объекта культурного наследия федерального значения, устанавливается договором»2.

Возникает вопрос: о какой защищенности прав и стабильности в этих условиях можно говорить? Закон предоставляет лицу, желающему изменить соотношение прав в свою пользу и избавиться от стесняющих его ограничений, возможность без уведомления заинтересованных лиц в одностороннем порядке не только инициировать процесс соответствующих изменений, но и оказать решающее влияние на результаты этого процесса путем заказа нужной этому лицу экспертизы. После же получения положительного заключения экспертизы искомые изменения происходят почти автоматически: «Проект зон охраны объекта культурного наследия представляется в соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления вместе с материалами по его обоснованию и положительным заключением государственной историко-культурной экспертизы» (п. 14 Положения).

1  Пункт 4 Положения.

2  Пункт35Положенияогосударственнойисторико-культурнойэкспертизе(утв.Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 569).

ПРОБЛЕМЫ ЧАСТНОГО (ГРАЖДАНСКОГО) ПРАВА

59

«На основании проекта зон охраны… и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган… власти… утверждает по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации границы зон охраны объекта культурного наследия… режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон» (п. 16 Положения). И наконец, п. 17 Положения: «На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия… и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы границы зон охраны… режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются в порядке, установленном законом…».

И уже после завершения этого кулуарного процесса, когда все решения приняты, заинтересованные стороны могут наконец получить информацию о свершившемся: «Информация об утвержденных границах зон охраны объекта культурного наследия, режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах данных зон в обязательном порядке размещается

винформационных системах обеспечения градостроительной деятельности» (п. 20 Положения).

Эту закрытость процедуры принятия решения хочется отметить особо. Несмотря на то что ст. 29 Федерального закона об объектах культурного наследия вроде бы предусматривает среди принципов проведения историкокультурной экспертизы принцип гласности, в Положении никаких упоминаний гласности при всем желании обнаружить невозможно.

Казалось бы, закон оставляет собственнику или пользователю памятника, который с изумлением обнаруживает, что зона охраны памятника внезапно уменьшилась и его интересы нарушены, возможность подачи запоздалого иска: «Правообладатели земельных участков, объектов капитального строительства или их частей в случае, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, вправе оспорить решение об их утверждении и (или) соответствующий проект зон охраны объекта культурного наследия в судебном порядке» (п. 26 Положения). Практика, однако, не оставляет и этого. Нужно ведь еще доказать, что «права и законные интересы нарушаются». И вот здесь мы подходим к пониманию сути существующего административного регулирования.

Ведь мы имеем дело не с отрицательным сервитутом, установленным

впользу недвижимого имения, а с феноменом совершенно иной природы и традиции – отечественной традиции административного регулирования. И перспектива здесь по сравнению с регулированием гражданско-правовым перевернута. Можно утверждать, что вид в ней открывается не от памятника, а на памятник и право защищает не частного собственника (пользователя)

ВЕСТНИК ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА № 1 2012 ТОМ 12

60

имения, а неопределенную массу «трудящихся». Именно в том смысле, как это было сформулировано в последней советской Конституции: «Граждане СССР

имеют право на пользование достижениями культуры. Это право обеспечивается общедоступностью ценностей отечественной и мировой культуры»1, откуда это положение перешло и в действующую Конституцию РФ: «Каждый имеет право… на доступ к культурным ценностям» (п. 2 ст. 44).

Консеквенции просты. Коль скоро охранные зоны установлены не в пользу памятника, то и права его владельца сокращением территории охранной зоны нарушены быть не могут.

Проиллюстрируем сказанное практическим примером. ООО «Национальный Лермонтовский центр в Середниково», будучи пользователем культурного памятника федерального значения – усадьбы «Мцыри (Спасское) XVII–XVIII вв.», обратилось в суд с иском о признании недействительным

п.1 постановления Правительства Московской области от 21 января 2010 г.

№24/56, которым была существенно уменьшена общая площадь зон охраны усадьбы по сравнению с ранее установленной2. Пользователь памятника считал, что застройка земель, ранее относившихся к зонам охраны, нарушает его интересы. Суд счел иначе и отказал во всех инстанциях.

Из определения кассационной инстанции: «Суд обоснованно признал несостоятельными… доводы заявителя о нарушении оспариваемым постановлением его прав как юридического лица в качестве пользователя объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) «Усадьба «Середниково» согласно договору аренды на недвижимое имущество памятника культуры и архитектуры «Усадьба «Середниково» от 30 ноября 1995 г., охранному обязательству по недвижимому памятнику истории и культуры № 1-94 от 15 октября 1994 г. Из содержания этого постановления норм, изменяющих состав прав и обязан-

ностей заявителя, препятствующих ему осуществлять свою деятельность в соответствии с целями, определенными в уставе общества и Охранном обязательстве, то есть обеспечивать сохранность и режим содержания

той части территории памятника и тех объектов культурного наследия, которые переданы обществу с ограниченной ответственностью «Национальный Лермонтовский центр в Середниково», не усматривается».

Для понимания того, как ситуация выглядит с точки зрения пользователя памятника, отметим, что директор «Национального Лермонтовского центра в Середниково» М.Ю. Лермонтов называет произошедшее не иначе как «рейдерским захватом»:

1  Статья 46 Конституции СССР 1977 г. Аналогичное положение содержала ст. 44 Конституции РСФР 1978 г.

2  Постановлением главы администрации Московской области от 17 января 1992 г. № 26 «Об установлении зон охраны усадьбы «Середниково» Солнечногорского района».