Учебный год 22-23 / vestnik_grazhdanskogo_prava_2006_2
.pdfВЕСТНИК ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА №2 2006 ТОМ 6
242
при том, что трудно представить себе учреждение, которое с большей сте пенью определенности было бы предназначено для общественного исполь зования и помещения которого требовали бы полной защиты от реквизи ции, нежели Главное полицейское управление столь крупного города, как Монреаль!
СОБСТВЕННОСТЬ И КОМПЕТЕНЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
В Канаде управление государственной собственностью осуществляется органами правительства различного уровня: федеральным правительством, правительствами провинций и органами власти муниципальных образова ний (такие муниципальные органы создаются на основе делегирования пол номочий провинциальных органов власти). К компетенции правительствен ных органов различною уровня могут относиться любые виды деятельности, осуществляемой на конкретной территории, либо в силу права собственности на объекты, на которых такая деятельность осуществляется, либо в силу нали чия законодательных полномочий в отношении самой такой деятельности.
Понятие права собственности на имущество, находящееся в государст венной собственности, совершенно отлично от понятия законодательных полномочий в отношении территории. Права собственности, которые пре доставлены государству и выгоды от которых принадлежат правительству определенного уровня, никогда не могут являться следствием законодатель ных полномочий в отношении территории. Права собственности рассмат риваются как доминиум (dominium), вещные права (jus in re), в то время как законодательные полномочия рассматриваются как империум (imperium), отношение между лицами43.
Закон о конституции 1867 г.44 определяет соответствующие законода тельные полномочия федерального правительства и правительства провин ций. Хотя провинциям предоставляется право принимать законы, касаю щиеся управления публичными землями, принадлежащими провинции, и их продажи45, а также имущества и гражданских прав в провинции46,
«[...] Имущество, принадлежащее фонду, является государственным имуществом, однако обязательства фонда могут быть исполнены путем обращения взыскания на такое имущество. Фонд вправе связывать себя любыми обязательствами, в частности, посредством заимствований, используя имущество в качестве предмета обеспе чения или обременяя его, как если бы оно не было государственным имуществом».
43 |
N |
Briere, «Dualitedomaniale»7at 320-321.
44
См. сноску 28.
См. раздел 92.5 Закона о конституции 1867 г. (см. сноску 28).
46
См. там же, раздел 92.13.
ИНОСТРАННАЯ НАУКА ЧАСТНОГО ПРАВА
243
за федеральным правительством сохраняются остаточные законодательные полномочия47. Тот же Закон о конституции распределяет территорию меж ду провинциями и федеральным правительством. В нем подробно перечис ляется имущество, закрепленное за правительством федерального уровня48 (каналы, публичные гавани, речные и озерные сооружения, железные доро ги, общественные здания и дороги военного назначения), а все остаточные права собственности предоставляются провинциям49.
Таким образом, хотя провинции пользуются правом собственности
в отношении преобладающей части государственной собственности и хотя
уних есть широкие полномочия по регулированию такой собственности, за федеральным правительством тем не менее закреплены остаточные зако нодательные полномочия. Данная ситуация может привести к возникнове нию проблем, таких как в случае с землями коренных народов, как мы уви дим ниже, когда право dominium и право imperium не принадлежат одновременно правительству одного и того же уровня.
Особый случай управления публичной собственностью
изаконодательство о коренных народах
Всоответствии с Конституцией Канады федеральное правительство вправе принимать законы, касающиеся коренных народов и их земель50,
вто время как провинциям принадлежат права собственности на землю, находящуюся в пользовании коренных народов31. Кроме того, статья 35 За кона о конституции 1982 г.52 предусматривает, что «настоящим признаются
иподтверждаются существующие права коренных народов Канады, а так же их права, предусмотренные договором». Объем таких прав постоянно является объектом судебных споров в наших судах. Правило, сложившееся на основе судебной практики, состоит в том, что статью 35 следует толко-
См. там же, раздел 91: «Королева имеет законное право, на основании рекомендаций и согласия со сторо ны Сената и Палаты общин, принимать законы в целях поддержания общественного порядка и безопасности и надлежащего управления Канадой по всем вопросам, не относящимся к категориям предметов, которые от несены настоящим Законом к исключительной юрисдикции законодательных органов провинций».
48
См. там же, раздел 108.
См. там же, раздел 117: «За некоторыми провинциями закрепляется вся их соответствующая публичная соб ственность, иное распоряжение которой не предусматривается настоящим Законом, с учетом права Канады вступать во владение любыми землями или публичной собственностью, необходимыми для фортификацион ных сооружений или для целей обороны страны».
См. там же, раздел 91.24.
Остаточные права собственности принадлежат провинции с учетом специальных договоров и соглашений.
52
Закон о Конституции (Constitution Act) 1982 г., представляющий собой Приложение В к Закону о Канаде (Canada Act) 1982 г. (Великобритания), 1982. С.11.
ВЕСТНИК ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА №2 2006 ТОМ 6
244
вать расширительно, и правительство должно обосновывать любые законо дательные меры, влияющие на существующие права коренных народов Канады или на их права, предусмотренные договором, например существу ющие применительно к той или иной территории, если такие права были доказаны или могут быть, по всей вероятности, доказаны53.
Кроме того, федеральное правительство обязано выступать в качестве фидуциария по отношению к коренным народам и таким образом обеспе чивать баланс между правом на законодательную деятельность и данной фидуциарной обязанностью. Данная обязанность была признана в рамках применения Закона об индейцах (Indian Act)54, который налагает на феде ральное правительство обязательство использовать земли к выгоде корен ных народов55.
Таким образом, с учетом определенных предусмотренных договором прав и обязательств в тех случаях, когда коренные народы заявляют о своих правах на территорию, они заявляют их против провинции, которой при надлежат права собственности на земли. Однако провинция не вправе регу лировать деятельность, осуществляемую на территории, которая принадле жит провинции, но занята при этом коренными народами, поскольку у провинции нет законодательных полномочий по такому регулированию. Регулирование должно осуществляться федеральным правительством, кото рое одновременно должно исполнять свою фидуциарную обязанность.
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА56
Ответственность государства является предметом публичного права и, таким образом, общего права как в Канаде, так и в Квебеке. Нормы, приме нимые к ответственности государства в нашей стране, следовательно, разви ваются параллельно тому, как данная концепция развивается в Великобри тании.
Исторически в Англии лицо, которому был причинен вред сувереном, не могло предъявить ему иск в его собственных судах без согласия суверена. Понятно, что получить согласие суверена на предъявление ему самому иска было невероятно трудно, однако можно было истребовать недвижимое
Дело Sparrow v. R. [1990] 1 5.C.R. 1075 (Верховный суд Канады).
Закон об индейцах (Indian Act), R.5. 1985.С. I-5.
55 Дело Guerin v. R. [1984] 2 5.C.R. 335 (Верховный Суд Канады).
Данный раздел в значительной мере представляет собой краткое изложение раздела об ответственности ко роны, включенного в книгу: Rene Dussault and Louis Borgeat, Administrative Law: A Treatise, 2™* ed., voi. 5 (Toronto: Carswell, 1990). at 5-26.
ИНОСТРАННАЯ НАУКА ЧАСТНОГО ПРАВА 24S
имущество, незаконно захваченное сувереном. Если кому-то был причинен вред в результате противоправных действий со стороны должностных лиц суверена, то такое лицо могло воспользоваться обычными средствами защи ты, предусмотренными законом, если действия таких лиц выходили за пре делы полномочий, предоставленных им сувереном. Тем не менее это неред ко не помогало потерпевшему, поскольку должностные лица короны часто были несостоятельны. Потерпевшие хотели вчинить иск непосредственно короне, но для того, чтобы суды могли допустить ответственность короны, они должны были установить, что корона допустила правонарушение. Это было невозможно в силу применения правила, согласно которому «Король не может совершить правонарушения».
Со временем государство стало во все большей мере участвовать в дея тельности, которая потенциально могла причинять вред частным лицам. Практику предоставления государству полного иммунитета от внедоговорной ответственности нельзя было далее сохранять. В этой связи государство изменило свою позицию, не изменив, однако, при этом указанного правила. Государство решило оплачивать расходы по защите должностного лица, ко торому предъявляется персональный иск, и выплачивать сумму ущерба, ес ли такое должностное лицо будет признано виновным. Это, разумеется, бы ла юридическая фикция, которая не могла сохраняться. Парламент Великобритании решил принять Закон о процессуальных действиях против короны (Crown Proceedings Act)57, который устанавливал несколько ограни чений в отношении иммунитета короны, рассматривая при этом корону как обычного ответчика.
Данная ответственность имела законодательное происхождение в отли чие от ответственности государства по договорам, которая сформировалась в рамках общего права. Законодательное происхождение такой ответствен ности означает, что ответственность может возникать только в случаях, пря мо предусмотренных статутом.
Примерно в это же время американские законодатели решили двигать ся в том же направлении. Они приняли Закон о деликтных исках к феде ральному правительству (Federal Tort Claims Act)58, но предусмотрели важ ные ограничения, касающиеся возможности предъявления исков к Правительству США. Предусмотрев, что Правительство США несет от ветственность по праву места, в котором был причинен вред в силу халат ных или противоправных действий или бездействия любого работника, дей-
1947 (U.K.), С. 44.
U.S. 1946, с. 753; в настоящее время- (1982) 28 U.S. С, ss. 1346 ff.
ВЕСТНИК ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА №2 2006 ТОМ 6
246
ствующего в пределах своих должностных или служебных полномочий, принятый в США закон подчинил Правительство США доктрине выше стоящего ответчика (respondent superior), согласно которой работодатель несет ответственность за вред, причиненный его работниками.
В ответ на такое развитие событий Канада в 1953 г. приняла первый За кон об ответственности короны и процессуальных действиях (Crown Liability and Proceedings Act)S9, который возлагал на государство ответствен ность за противоправные действия, совершенные его агентами, и за нару шение обязанностей, связанных с правами собственности, пользования, вла дения имуществом или контроля над имуществом. И в этом случае федеративный характер канадского государства явился осложняющим фак тором. Федеральное законодательство, касающееся деликтной ответствен ности (Закон об ответственности государства и процессуальных действиях), в значительной мере опирается на британский закон 1947 г.: он определяет объем ответственности короны, допуская при этом частичный иммунитет. Б Квебеке тем не менее ответственность государства из деликта и квазиде ликта стала нормой, а отсутствие ответственности — исключением60. Суды стали карать правонарушения со стороны провинциальной администрации точно так же, как правонарушения частных лиц, что отличает в этом отно шении Квебек от французского подхода, где это признается самостоятель ным основанием для возникновения административной ответственности, и от федерального режима, который и по сей день сохраняет определенные черты особого режима, берущего свое начало от традиционных иммуните тов государства, которые предусмотрены общим правом.
В силу исторического развития общего права и нормы, согласно которой «Король не может совершить правонарушения», когда законодатель реша ет возложить ответственность на правительство, у него есть два пути: либо разбирательство может допускаться законодательством общего характера, которое применяется к правительству в целом, либо может быть принято специальное законодательство, касающееся одного конкретного аспекта де ятельности правительства. Общий режим, предусмотренный Гражданским процессуальным кодексом Квебека и Законом об ответственности короны (Crown Liability Act) применительно к федеральному правительству, следо вательно, сосуществует с различными особыми режимами, также регулиру ющими ответственность.
В настоящее время: 1985, С. С-50.
См. ст. 94 С.С.Р.: «Любое лицо, которое вправе предъявить регрессное требование к правительству, может осуществить такое право таким же образом, как если бы это было регрессное требование против совершенно летнего дееспособного лица, исключительно с учетом положений настоящей главы».
ИНОСТРАННАЯ НАУКА ЧАСТНОГО ПРАВА
247
Следует отметить, что вследствие принципа верховенства права (единой системы права и юрисдикции — law and jurisdiction) в Канаде, как в рамках федерального режима, так и в Квебеке, не существует отдельной админист ративно-правовой системы, которая бы применялась исключительно к госу дарству, последнее означает, что в нашем праве нет отдельного законода тельства об административной ответственности. Понятие вины или деликта, представляющее собой краеугольный камень в основании внедоговорной ответственности физического лица, в принципе также регу лирует административную ответственность. И на обычных граждан, и на государство распространяется право, действующее на территории страны61. Это отличается от ситуации во Франции, где ответственность государства определяется специализированным административным органом в соответ ствии с системой права, отличной от той, которая применяется в отноше нии частных физических лиц. Французская система административной от ветственности не основывается на частном деликтном праве. Она вообще не требует, чтобы понятие вины в применении к государству было идентич ным понятию, применимому к физическим лицам. Существующая во Франции система, таким образом, допускает компенсацию вреда, причи ненного функционированием самой системы, что невозможно по нашему законодательству в силу того факта, что наша система уделяет основное вни мание индивидуальной ответственности62.
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В ЭКОНОМИКЕ
Хотя Правительство Канады может быть привержено идеям свободного рынка и доминирующей роли частных предприятий, которые представляют собой ядро такой системы, оно тем не менее вмешивается в экономику в ка честве ее активного участника, с тем чтобы (согласно возлагаемым на такое
См. ССР., ст. 94 и разделы 3, 4 Закона об ответственности короны и процессуальных действиях (Crown Liability and Proceedings Act):
3.Корона несет ответственность за ущерб, за который она, будучи лицом, несла бы ответственность
(а)в провинции Квебек в связи с
(i)ущербом, причиненным по вине государственного служащего, или
(ii)ущербом, возникшим в результате какого-либо (автономного. - Прим. пер.) акта со стороны ве щи (act of a thing), находящейся во владении или в собственности короны.
См. С.С.Р., ст. 94 и разделы 3, 4 Закона об ответственности короны и процессуальных действиях (Crown Liability and Proceedings Act):
4.Корона несет ответственность за ущерб, причиненный какому-либо лицу транспортным средством, принад лежащим короне, на автостраде, если корона, будучи лицом, несла бы ответственность за такой ущерб.
Jean-Marie Aby, Pierre Bon & Jean-Bernard Auby, Droit administratif des biens (Paris: Dalloz, 2003).
ВЕСТНИК ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА №2 2006 ТОМ 6
248
вмешательство надеждам) обеспечить наилучшее использование человече ских ресурсов и национального богатства страны. Оно может, к примеру, ин вестировать в частные корпорации, чтобы обеспечить предложение товаров и услуг, производство которых не под силу одному только частному сектору
всилу сопряженных с этим затрат или рисков. Правительство может также решить прибегнуть к более серьезному инструменту вмешательства: учре дить публично-правовые корпорации (publicly owned corporations). Такие корпорации могут создаваться с тем, чтобы они конкурировали с частными предприятиями (преимущественно в сфере транспорта и в жилищном сек торе) или вообще заменили частные предприятия по соображениям поли тики (например, в области торговли крепкими алкогольными напитками, электроэнергией и природным газом)63. Главным примером второго вари анта стала национализация нескольких небольших частных компаний, ко торые оказывали услуги по энергоснабжению в Квебеке. Эти частные ком пании во многих случаях были слишком малы для того, чтобы обеспечить объем и надежность услуг, которые были необходимы провинции, и прави тельство Квебека приняло меры по созданию корпорации Hydro-Quebec, которой были предоставлены полномочия по экспроприации и монополии
всфере выработки и распределения электрической энергии в Квебеке64.
Ао рассмотрения вопроса о правовом статусе публично-правовых кор пораций в Канаде необходимо отметить, что и федеральное правительство, и правительства провинций имеют право учреждать публично-правовые корпорации в пределах их соответствующих законодательных полномо чий65. Для целей нашего исследования мы определим как провинциальные, так и федеральные корпорации как государственные коммерческие пред приятия: организации, отдельные от правительства, но находящиеся в его собственности и получающие преобладающую часть своих доходов от про дажи товаров и (или) услуг на открытом рынке66. Под определение не под падают государственные коммерческие предприятия, которые выполняют исключительно функции правительства Отметим, что определенные таким образом государственные коммерческие предприятия следует отличать от «предприятий коммунального обслуживания», которые оказывают комму нальные услуги населению в целом или своим абонентам и которые могут находиться в публичной или в частной собственности. Кроме того, государ-
Karin Treff and David B. Perry, Finances of the Nation 2004 (Canada: Canadian Tax Foundation, 2004), at 17:2. Raoul P. Barbe, Les entreprises publiques (Montreal: Wilson & Lafleur, 1985), at 4.
Более подробно об этом см. выше.
Это определение используется Управлением статистики Канады (Statistics Canada) в: Treff and Perry, Finances of the Nation 2004, at 4.
ИНОСТРАННАЯ НАУКА ЧАСТНОГО ПРАВА
249
ственные коммерческие предприятия следует отличать от «регулируемых предприятий», которые в общем случае представляют собой предприятия, которые действуют в условиях монополии и которые также могут нахо диться в публичной или в частной собственности67.
На протяжении последних 20 лет федеральное правительство создало 26 новых коронных корпораций. Одни из них были учреждены в качестве совершенно новых организаций, другие ранее были дочерними предприяти ями коронных корпораций, а в ограниченном ряде случаев правительство приобрело права собственности на существующие корпорации68. Эти корпо рации играют весьма существенную роль в экономике Канады: совокупная стоимость активов федеральных коронных корпораций в 2003—2004 фи нансовом году составляла 78,13 млрд канадских долларов69.
Создание публичной корпорации
Корпорации могут создаваться в Канаде двумя различными способами. Во-первых, Парламент Канады или законодательный орган провинции (представляющие собой законодательную ветвь власти) может принять за конодательный акт об учреждении того или иного государственного пред приятия или же законодательный акт, разрешающий правительству (ис полнительной ветви власти) учреждать государственные предприятия. Во-вторых, правительство может издать публично-правовой акт пожалова ния прав, учреждающий государственное предприятие по собственной воле правительства и без санкции Парламента. Таким образом, хотя у Парла мента есть изначальные и более авторитетные полномочия по учреждению государственных предприятий70, правительство приобретает все больше свободы по вовлечению государства в экономическую деятельность71.
Публичные корпорации также могут создаваться путем национализации или учреждения. Когда правительство создает корпорации путем национа-
Barbe, Les entreprisespubliques, at 15.
Canada, Treasury Board of Canada Secretariat, Review of the Governance Framework for Canada's Crown Corporations - Meeting the Expectations of Canadians (Ottawa, 2005) at s. 3.1 [Review - Canada's Crown Corporations].
Canada, Treasury Board of Canada, Annual Report to Parliament: Crown Corporations and Other Corporate Interests of Canada 2004 (Ottawa: 2005), at 11.
См. Barbe, at 110: при режиме экономического либерализма представляется неудобным, что государству разрешается посягать на то, что считается собственностью физических лиц, за исключением случаев, когда та кие посягательства санкционируются посредством проявления воли законодательной ветви власти, т.е. посред ством закона.
71 Ibid. Р. 116.
ВЕСТНИК ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА №2 2006 ТОМ 6
250
лизации, оно «передает» корпорацию (ее уставный капитал) или совокуп ность ее активов из частного сектора в государственный сектор. Оно также может сделать это путем экспроприации выпущенных акций корпорации у ее акционеров или путем экспроприации активов у их собственников с по следующей выплатой им возмещения в соответствии с законодательством о предоставлении прав; правительство также может просто купить любое ча стное коммерческое предприятие по его рыночной стоимости. Когда прави тельство создает корпорации путем их учреждения, оно может сделать это в соответствии с законодательством общего характера или в соответствии со специальным законодательным актом, принятым для этой цели. Законами общего характера, позволяющими федеральному правительству создавать государственные корпорации в Канаде, являются Закон Канады о корпора циях (Canada Corporations Act)72 и Закон Канады о коммерческих корпора циях (Canada Business Corporations Act)73. Следует отметить, что в Канаде и в Квебеке, в частности, не существует общей, повсеместно используемой процедуры создания публичных корпораций: принятие публично-правового акта пожалования прав не является более приоритетным по сравнению с принятием специального законодательного акта или с учреждением кор порации в соответствии с законодательством общего характера, разрешаю щим такое учреждение74.
Правительство вправе создавать корпорации двух типов: корпорации с ус тавным капиталом и корпорации без такового. В то время как корпорации без уставного капитала представляют собой компании, созданные на основании специального законодательства и регулируемые таким законодательством и нормами общего права (в Квебеке на них будет распространяться Граждан ский кодекс Квебека), корпорации с уставным капиталом — это компании, созданные на основании публично-правового акта пожалования прав или ста тута, принятого соответствующим законодательным органом либо в соответ ствии с законом общего характера, либо в соответствии со специальным зако нодательным актом Помимо различных способов создания компании этих двух типов отличаются друг от друга характером отношений с акционерами, а также различными режимами финансирования75.
R.S. 1970, с. С-32.
73
R.S. 1985, с. С-44. Закон о коммерческих корпорациях (Business Corporations Act) и Закон Канады о корпо рациях (Canada Corporations Act) являются взаимоисключающими: см. раздел 3 Закона о коммерческих корпо рациях.
74
См. Barbe, at 109; Patrice Garant, Precis de droit des administrations publiques (Cowansville, Qc: Editions Y. Blais, 1995), at 86.
75 Garant, at 87.
ИНОСТРАННАЯ НАУКА ЧАСТНОГО ПРАВА
251
Характеристики публичных предприятий
Автономия государственных предприятий76
Государственные предприятия используются для достижения опреде ленных целей публичной политики, в особенности если их автономия явля ется основным требованием. Их структура и финансирование допускают такую автономию в двух разных плоскостях:
—с точки зрения независимости и репутации в качестве беспристрастных и не руководствующихся политическими соображениями поставщиков услуг, таких, к примеру, как содействие развитию отраслей по производ ству товаров и услуг культурного назначения или выработка и реализа ция кредитно-денежной политики Канады; и
—с точки зрения повседневной деятельности (включая управление финан совыми, человеческими и физическими ресурсами), что позволяет орга низации реагировать непосредственно на потребности клиентов в тех коммерческих условиях, в которых компании частного сектора не были бы жизнеспособными по причине недостаточного объема рынка или слишком высокого уровня риска.
Тем не менее публичные предприятия, будучи созданы правительством, не столь независимы, как обычные корпорации частного сектора. Контроль над ними со стороны правительства как на федеральном, так и на провин циальном уровне, является существенным.
В этой связи в законодательном акте о создании коронной корпорации указывается (непосредственно или посредством принятия нормативного акта) министр в составе правительства, которому будет подотчетна создава емая корпорация. Такой министр будет в свою очередь подотчетен Кабине ту, Парламенту или законодательному органу власти. Это обеспечивает ко нечную подотчетность в связи с использованием государственных средств данной коронной корпорацией.
Несмотря на то что сделки с правительством государственные корпора ции заключают на условиях коммерческой сделки между независимыми сто ронами, будучи публичными учреждениями, они в конечном счете подотчет ны правительству, поскольку имеют дело с государственными средствами. У правительства есть ряд инструментов, с помощью которых оно может вли ять на поведение государственных корпораций, например, полномочия по да че указаний, утверждению корпоративных планов, назначению тех или иных
См.: Review - Canada's Crown Corporations, at s. 3.2.