Теоретические и методологические положения процесса управления пред

После этого предполагается некоторое сужение коридора: «можно будет установить тарифы в 2008 году на уровне не выше 8,5 %, а в 2009 году – не выше 7,5 % в среднем по России, то есть не выше темпов инфляции по прогнозу Правительства на эти годы» [41].

Аргументы, приводимые в пользу данного предложения:

1.Это даст жёсткие, но ясные ориентиры для хозяйственной деятельности электростанциям и энергосистемам. Энергетики смогут распределить задачи по снижению издержек по годам с учетом трёхлетней перспективы.

2.Переход от ежегодного регулирования тарифов к установлениюихпредельной динамики натрёхлетнююперспективу будет означать отказ от затратного принципа тарифообразования ирешительный шаг всторону рыночных механизмов.

3.Предполагается, что такой подход «избавит Правительство Российской Федерации, министерства и ведомства от огромного объёма работы по проверке калькуляций затрат и финансовых планов энергокомпаний, споров по отдельным их статьям, мучительных и длительных бюрократических процедур их согласования».

4.Данный подход позволит и потребителям энергии правильно выстроить свою бизнес-политику.

Таким образом, установление трехлетнего периода регулирования тарифов (вместо одного года) решает часть задач монополиста, связанных с процедурами их согласования и утверждения. Частично решается и проблема политического риска тарифного регулирования для энергетического предприятия, которое намерено осуществлять долгосрочные инвестиционные программы. С остальными аргументами согласиться трудно.

Отказ от затратного принципа регулирования тарифов может произойти либо при использовании иных, «незатратных», методов регулирования, например метода индексации тарифов, либо при отказе от регулирования тарифов в связи с

281

внедрением конкурентного рынка и переходе к свободному ценообразованию.

В контексте данного предложения неясно, сохраняется ли возможность применять метод индексации тарифов («инфляция минус»), который уже был предусмотрен в «Основах ценообразования…» и который действительно сегодня позволяет отойти от принципов регулирования на основе учета обоснованных затратных. Более того, в случае получения статуса нормативного документа, внесенная инициатива будет препятствовать использованию индексного метода в практике тарифного регулирования.

Внешняя схожесть этих разных методов регулирования не должна вводить в заблуждение, поскольку в одном случае (метод индексации тарифов) происходит повышение степени свободы и гибкости тарифной политики регионального уровня, повышение прозрачности и доступности правил регулирования для всех потребителей, когда ориентиром становится внешний и объективный показатель (например, темп инфляции). Это понимание долгосрочных унифицированных правил регулирования способствует рациональному поведению потребителей и вхождению в энергетический рынок новых участников, которые получают возможность прогнозировать ситуацию не только на год или три года (что для инвестора на самом деле одинаково мало).

В другом случае (трехлетий шаг регулирования) происходит усиление административного начала при назначении тарифа. Оно не приближает ни к целевой модели тарифного регулирования (которая на федеральном уровне так и не сформулирована), ни к дерегулированию энергетического сектора. По сути это промежуточный, но никак не переходный шаг к конкурентным отношениям энергоснабжающих предприятий и потребителей. Происходит модификация метода обоснованных затрат в сторону «широких шагов»: трехлетнее регулирование позволяет избежать ежегодных «та-

282

рифных споров» и заключать сделку (достигать договоренность) по установке прироста тарифов на более длительные периоды регулирования.

«Коридор», устанавливающий и верхний и нижний уровень тарифов, дает гарантию сохранения существующей избыточной тарифной нагрузки на потребителей там, где она сегодня есть. При этом региональный уровень тарифных органов уже не сможет помочь потребителям снизить эту нагрузку ввиду нормативного закрепления минимального предельного уровня тарифа.

Не появляется у энергетиков и реальных стимулов для модернизации, снижения издержек и т.д. Неясен мотивационный механизм: если стартовая подушка в тарифах есть, конкурентов нет, на трехлетний период гарантии спокойной работы обеспечены и т.д., что же будет стимулом изменений в энергетике вэти три года? Отсутствие позитивного ответа на этот вопрос приведет к стагнации системы энергоснабжения потребителей иконсервации сложившейся структуры отношений.

Незыблемость устанавливаемого на три года «коридора тарифов» не способствует повышению конкурентоспособности экономики, не соответствует динамике происходящих сегодня изменений в экономике, технологиях и других сферах жизни. Поскольку стабильность тарифных условий основана не на объективных факторах энергетического рынка, а на субъективно-административных оценках и договоренностях об уровнях тарифов, такая стабильность не стимулирует инвестиционную активность или дает искаженные ценовые сигналы инвесторам.

Искусственная стабильность не будет оценена ни инвесторами, ни потребителями, как на то рассчитывают авторы предложения. Коридор цен уже известен российскому потребителю в качестве метода регулирования, и он будет стимулировать его (потребителя) к краткосрочным планам и краткосрочной бизнес-политике. Понимание потребителем того,

283

что впереди будет качественный порог (изменение системы затратного ценообразования при переходе к конкурентному рынку) дает ему уверенность, что коридор цен может быть просто сломан. Можно согласиться с тем доводом РАО «ЕЭС России», что существует вероятность плавного перехода регулируемых цен (тарифов) в равновесные нерегулируемые цены, но строить на этом свою долгосрочную бизнесполитику не решится ни один предприниматель.

Роль региональной тарифной политики при принятии данного предложения станет еще менее содержательной. Она должна будет в рамках сужающегося коридора цен осуществлять распределение тарифной нагрузки и тарифных доходов на региональном уровне, то есть выполнять ряд примитивных расчетно-контрольных функций.

При этом не совсем ясно, как будет осуществляться ликвидация перекрестного субсидирования. Уже теперь предельные уровни тарифов, устанавливаемые централизованно, препятствуют шагам региональных тарифных органов в этом направлении, поскольку ограничивают рост тарифа для населения. В ряде областей величина субсидирования достаточно велика, что не позволит при заданных сверху темпах роста в течение трех лет настолько повысить тариф для населения, чтобы решить задачу. Более того, минимальный предельный уровень не позволит решать ее другим способом – путем снижения тарифов для промышленных потребителей.

Можно сделать вывод, что монополии пытаются использовать тарифную политику в целях защиты от изменившихся внешних условий, заставляющих их снижать затраты и искать новые формы работы с потребителями. С точки зрения приоритетов государственной тарифной политики, федеральные регулирующие органы должны в этом случае не поддерживать продление правового иммунитета естественных монополий к требованиям рынка, а напротив, создать общедоступные и объективные правила регулирования, чтобы способствовать

284

вхождению конкурентных отношений в энергетический сектор так же, как и во все другие сферы экономики.

Целесообразно изменение функций федерального регулирующего органа.

Фактически при введении в 2006 году практики применения «предельных уровней» произошло перемещение на федеральный уровень центров принятия решений по тарифной политике регионов. Однако сам характер регулирования не изменился, и даже усилился его субъектив- но-договорной и формальный аспект. В то время как монополисту (в том числе и РАО «ЕЭС России») стало удобнее решать свои тарифные задачи централизованно, обходя «сверху» необходимость работы в регионах, многие субъекты Федерации в вопросах ограничения роста тарифов естественных монополий заняли гораздо более жесткую позицию, чем ФСТ (необходимость в предельных уровнях просто отпадает).

Эта ситуация свидетельствует о необходимости отказа не только от метода предельных уровней тарифа, но от несвойственных функций, которые федеральный центр пытается выполнять в ходе деятельности по контролю обоснованности затрат. Вместо формального контроля затрат необходима координация тарифной политики в разных секторах экономики.

Взаимосвязи регулируемых секторов могут вызвать совершенно неожиданные последствия тарифного регулирования. Например, сегодняшние заниженные тарифы на газ с сочетании с высокими тарифами на тепловую энергию – сочетание последствий регулирования двух секторов. Оно получило в литературе название «тарифные клещи», поскольку делает выгодным производство тепловой энергии на любых автономных источниках и вытесняет предприятия централизованного теплоснабжения с рынка.

Изменение функцийрегионального регулирующего органа.

285

Регулирующими органами субъекта Федерации тарифы устанавливаются:

1.Самостоятельно – на тепловую энергию (кроме комбинированной выработки), услуги по передаче тепловой энергии, сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков.

2.Устанавливаются в рамках предельных уровней тарифов, определенных ФСТ, на электрическую энергию, на тепловую энергию, произведенную в комбинированном режиме, на услугипопередаче электроэнергии пораспределительным сетям.

Формирование базового тарифного плана (в т.ч. на основе нормативного подхода, выработанного в РЭК Пермской области) для регулируемых организаций, внедрение метода индексации тарифов для отдельных организаций и расширение его применения, а затем унификация тарифных планов

врамках зон обслуживания – все эти шаги находятся в существующем правовом поле и не требуют изменений в действующем законодательстве.

Согласно п.14 Правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ (утв. постановлением. Правительства № 109 от 26.02.04) в случае применения метода индексации тарифов дело об установлении тарифов не открывается. Это высвобождает аппарат регулирующего органа от рутинных и трудоемких процедур контроля обоснованности включения затрат.

Вместе с тем на регулирующий орган субъекта Федерации

вэтом случае возлагаются функции более творческого характера: проведение ежегодного анализа влияния тарифов на фи- нансово-экономическое состояние регулируемой организации и потребителей, получающих услуги этих организаций, уровень инфляции и уровень жизни населения с целью учесть результаты анализа в будущем периоде регулирования.

Таким образом, повышается статус и требования к компетенции регулирующего органа, ответственного за конеч-

286

ные результаты тарифного регулирования, а не за процедурные вопросы назначения тарифов.

Правовое поле регулирования противоречиво, но достаточно для проведения новой тарифной политики.

Основные недостатки тарифного регулирования на федеральном уровне, которые влияют или могут негативно влиять на реализацию реформы тарифного регулирования на региональном уровне:

1.Приоритет контрольных функций федерального уровня тарифного регулирования и недостаток стратегического подхода к тарифной политике.

2.Сохраняющееся доминирование затратного метода тарифного регулирования, проявившееся, в том числе в виде «предельных уровней» тарифов.

3.Непоследовательность в определении периодов и сро-

ков регулирования тарифов, излишняя категоричность

вформулировках некоторых правовых актов.

4.Отсутствие обязательного правила применения двухставочного тарифа, вместо которого присутствует псевдодемократичнаянормаоправевыборатипатарифапотребителем.

Региональные органы тарифного регулирования, тем не менее, имеют достаточную правовую базу, чтобы начинать практические шаги по внедрению новых принципов тарифного регулирования. Индексный метод и закрепленная норма, говорящая о возможности установления расчетного периода регулирования более одного года, дают возможность

заключения долгосрочных тарифных соглашений. Хотя и в применении данного метода есть «страховочное» ограничение – инфляция не должна превышать 12 %. Представляется, что норма не имеет большого значения, но все же усложняет применение данного метода регулирования.

В целом в результате своей деятельности по изменению нормативной базы и организационной структуры тарифного регулирования федеральный центр направляет

287

в регионы довольно противоречивые импульсы, что не способствует выработке путей решения региональных проблем в данной сфере.

Законодательное обеспечение реформы тарифного регулирования на областном уровне. В Пермской области был принят ряд новых документов в областной нормативноправовой базе, направленных на сокращение перекрестного субсидирования, применение нормативных методов регулирования, выделение для целей регулирования обособленных зон централизованного теплоснабжения и др.

Документы и решения в тарифном регулировании, принятые в период 2003–2004 годы в Пермской области:

1. Электроэнергетика.

Указом Губернатора Пермской области от 13 февраля 2003 г. № 24 «О тарифной политике в отношении электрической энергии на 2003–2004 годы» поставлена задача ликвидации перекрестного субсидирования отдельных групп потребителей в тарифах на электроэнергию, и определены сроки ее решения (до 01.01.2005). Региональной энергетической комиссии поручено разработать Программу тарифной политики в отношении электрической энергии на период 2003– 2004 годов для решения поставленных задач.

РЭК Пермской области в 2003 и в 2004 году были подготовлены внутренние документы, обозначающие направления и принципы тарифной политики в Пермской области в период до 2005 года. Приоритет политики в части ликвидации перекрестного субсидирования остался, но необходимость в Программе уже не является острой в условиях жесткого регулирования «предельных уровней» тарифов на электрическую и тепловую энергию из федерального центра (Федеральной службой по тарифам). При этом РЭК Пермской области в границах имеющегося коридора «предельных уровней» пытается продолжать данное направление тарифной политики.

288

Вне зависимости от оценки реалистичности поставленных в Указе губернатора сроков устранения перекрестного субсидирования имеет значение факт принципиального принятия решения руководством Пермской области в отношении необходимости тарифной политики.

2. Тепловая энергетика.

Втарифном регулировании тепловой энергетики Пермской области принципиальным является постановление РЭК от 3.12.2003 № 18 «О тарифном регулировании тепловой энергии в 2004–2005 годах». Согласно документу, регулирование всех субъектов этого сектора энергетики, независимо от правовой формы и статуса, переводится на единую «нормативную» основу. Нормативы дифференцированы по виду топлива, типу и мощности оборудования. Региональная комиссия в процессе регулирования получает возможность сравнить на основе единого норматива эффективность всех теплогенерирующих станций.

Это дает информационную картину для принятия мер по сокращению издержек и управлению энергосбережением там, где уровень удельных издержек превышает нормативный.

Вдокументе содержится требование дифференцированного расчета затрат объектов тепловой генерации по централизованным узлам теплоснабжения в Пермской области. Также принципиальное значение имеет требование отдельного регулирования деятельности по выработке и по передаче тепловой энергии.

Втекущем году по заданию Губернатора области разрабатывается Концепция основных направлений развития теплоэнергетики Пермской области на 2004–2008 годы.

3. Финансирование бюджетных потребителей, субсидий

ильгот по оплате потребляемой энергии.

ВПермской области был принят закон «Обюджетном процессе», закон «Обюджете Пермской области на 2004 год» и ряд других документов в целях оптимизации бюджетного процесса

289

в Пермской области, обеспечения полноты выполнения обязательств по оплате потребляемой энергии бюджетными учреждениями, финансированияпредоставляемых субсидий ильгот.

Ситуация говорит о хорошем уровне правовой проработки вопросов бюджетного обеспечения тарифной политики вПермскойобластииобактивнойпозициивысшегоруководства областивееформировании. ОтмеченныйвышеУказгубернатора Пермской области от13.02.03 №24 «Отарифной политике в отношении электрической энергии на 2003–2004 годы» был подготовлендовыходауказанныхзаконовПермскойобласти.

Необходимые нормативные акты для реализации но-

вой тарифной политики. Тем не менее реализация новой тарифной политики Пермской области потребует ряда специальных нормативно-правовых актов, разрешающих либо регламентирующих порядок деятельности региональных тарифных органов в части:

–применения долгосрочных тарифных соглашений с регулируемыми организациями – в увязке с инфляцией и без ежегодного пересмотра затрат;

–сохранения инвестору экономии на издержках в качестве источника окупаемости инвестиций;

–введения раздельного регулирования тарифов для потребителей ОПП на основе их собственных затрат;

–введения раздельного регулирования тарифов на участках распределительной сети ОАО «Пермэнерго»;

–введения раздельного регулирования тарифов для каждого автономного теплоисточника;

–особенностей учета потребления и достоверного учета потерь энергии.

Ликвидация всех видов перекрестного субсидирования

иперевода всех скрытых субсидий в легальную форму адресного субсидирования с финансированием из бюджета потребует принятия специального областного законодательного акта о субсидиях.

290