Теоретические и методологические положения процесса управления пред

В процессе рассмотрения и утверждения тарифов на электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию (мощность) РЭК оценивает следующие материалы:

1. Определение видов и объемов продукции (услуг) в натуральном выражении, поставляемых энергоснабжающей организацией потребителям по регулируемой деятельности; 2. Экономическое обоснование общей потребности в финансовых средствах (себестоимости и прибыли) коммер-

ческих организаций по регулируемым видам деятельности на период регулирования;

3.Распределение общей потребности в финансовых средствах (себестоимости и прибыли) коммерческих организаций между видами продукции по регулируемой деятельности;

4.Расчет тарифов: среднего по энергоснабжающей организацииисдифференциациейпогруппамикатегориямпотребителей.

По результатам рассмотрения представленных энергоснабжающими организациями материалов РЭК утверждает тарифы на электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию (мощность) по группам и категориям потребителей региона, обслуживаемого данной энергоснабжающей организацией.

Алгоритм расчета среднего по энергоснабжающей организации тарифа на электрическую и тепловую энергию имеет следующий вид: потребность в финансовых средствах на деятельность по производству, передаче и распределению электрической энергии (мощности) Дэ, определяется по формуле

Дэ = Д – Дтэ – ДЕЭС, где Д – общая потребность энергоснабжающей организации

по регулируемым видам деятельности; Дтэ – потребность в финансовых средствах на деятельность по производству, передаче и распределению тепловой энергии; ДЕЭС – стоимость услуг по обслуживанию электрических сетей РАО «ЕЭС России» и услуг, связанных с поддержанием надежного энергоснабжения потребителей, выведенных на ФОРЭМ.

271

Средние тарифы на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую потребителям региона от энергоснабжающей организации, вычисляются следующим образом.

Средний тариф на электрическую энергию (руб./кВт·ч):

TЭср = (Дэ – Допт) / Эопт,

где Допт – выручка от реализации электрической энергии и мощности на ФОРЭМ, млн руб.; Эопт – полезный отпуск электроэнергии потребителям от энергоснабжающей организации, включая отпуск электроэнергии потребителям-перепродавцам, млн кВт·ч.

Средний тариф на тепловуюэнергию(тыс. руб./Гкал):

Т = Дтэ / Q опт,

где Qопт – полезный отпуск теплоэнергии потребителям от энергоснабжающей организации, включая отпуск теплоэнергии потребителям-перепродавцам оптовых перепродавцов, тыс. Гкал.

Определение одноставочных тарифов для различных групп и категорий потребителей. Для категорий мелких и средних потребителей рассчитанные двуставочные тарифы преобразовываются в одноставочные.

Указанное преобразование, руб./кВт·ч, осуществляется следующим образом:

Ti o = Ti э.м Pi max + Ti эЭi ,

где Ti o – итоговыйодноставочныйтарифi-гопотребителя; Ti э.м – ставка тарифа на электрическую мощность, соответствующая диапазону напряжения i-го потребителя; Pi max – максимальная заявленная электрическая нагрузка потребителя; Ti э – ставка тарифанаэлектроэнергию; Эi – повременнаяэлектроэнергия.

Дифференциация среднеотпускного тарифа на теплоэнергию по категориям потребителей осуществляется на основе соблюдения следующих основных принципов:

272

1.Соответствие тарифов, устанавливаемых для различных категорий потребителей, реальным затратам энергоснабжающей организации по теплоснабжению данных потребителей.

2.Равноприбыльность теплоснабжения различных категорий потребителей.

Дифференциация среднего тарифа на теплоэнергию, отпускаемую потребителям из сетей энергоснабжающей организации, проводится с учетом различия в удельных затратах на производство, передачу и распределение конкретных видов тепловой энергии: пар различных параметров, горячая вода.

Возникающие социальные риски при реформировании тарифообразования требуют продуманного и взвешенного законодательного обеспечения реформы тарифного регулирования. Федеральная нормативная база тарифной политики

вотношении электрической и тепловой энергии основывается на Постановлении Правительства РФ № 109 от 26.02.04 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в РФ» и содержит основные положения, регламентирующие применение методов новой тарифной политики.

Период регулирования. Обозначен приоритет долгосрочного тарифного регулирования: тарифы и предельные уровни тарифов (в том числе методом индексации) устанавливаются не менее, чем на год (п. 53).

Закреплено понятие расчетного периода регулирования продолжительностью не менее 1 года и срока действия тарифов (цен), который не ограничен. Следовательно, установление тарифов (тарифного плана) должно происходить на долгосрочный период, и это не препятствует тому, что фактическое действие установленного тарифа будет короче, если по итогам конкурса будет утвержден новый тариф (тарифный план), более выгодный потребителям.

Нормативная база использования тарифного плана как инструмента регулирования. В п.14 допущено применение как фиксированных величин тарифов в расчете на единицу

273

продукции (услуг), так и предельных максимальных и (или) минимальных уровней. Это позволяет строить тарифный план как линию фиксированной величины (или максимального верхнего предела) тарифа на весь период заключения договора с оператором.

В п. 15 и п. 37 закреплен метод индексации тарифов, позволяющий формировать долгосрочные (на ряд лет) тарифные планы, применяется с условием, что на расчетный период регулирования уровень инфляции не планируется выше 12 %. ФСТ утверждает методические указания, регламентирующие применение данного метода.

Некоторые положения рассматриваемого документа внутренне противоречивы и могут быть в будущем изменены. Например, п. 7 требует исключения необоснованных затрат из тарифа регулируемой организации на следующий расчетный период при выявлении таковых. Необходимо дополнить норму тем, что она распространяется лишь на случаи, когда применяется метод регулирования затрат, так как при индексном методе никакие затраты не учитываются как обоснованные или необоснованные. Аналогично п.10 позволяет включать в последующем периоде регулирования обоснованные затраты организации, понесенные в текущем периоде. При избытке мощностей иприпоявлениипервых конкурентных признаков рынка данная норма перестает быть актуальной РЭК теперь применяет ее достаточно редко.

Положения в законодательстве, требующие коррек-

тировки. В п. 58 Постановления допускается выбор потребителем вариантов тарифа (одноставочный или двухставочный). Целесообразно пересмотреть эту норму в пользу обязательного применения только двухставочного тарифа (аргументация была приведена в разделе «Расширение практики применения двухставочного тарифа»).

Правила государственного регулирования требуют установления тарифов с начала года и сроком на год, что не

274

вполне соответствует другим нормативным актам. Это положение должно быть откорректировано, так как ограничивает рамки деятельности регулирующего органа и не соответствует реальным потребностям тарифной политики. В практическом плане эта норма уже сегодня препятствует появлению новых участников рынка энергетических услуг (все они должны, получается, начинать свою деятельность только 1 января) и формированию тарифов уже действующих.

Особенности формулировок в текстах 35-ФЗ от 26.03.03. В ст. 23 Федерального закона «Об электроэнергетике» установлено, что в отношении цен тарифов на тепловую энергию «срок действия утвержденных цен (тарифов) не может составлять менее, чем двенадцать месяцев, …вопрос об изменении (пересмотре) регулируемых цен (тарифов) должен рассматриваться не чаще, чем два раза в год с принятием соответствующего решения…». Данная норма прямого действия выглядит в тексте закона искусственной, поскольку здесь же присутствует указание на то, что регулирование осуществляется в соответствии с документами, утверждаемыми Правительством РФ.

Таким образом, либо в тексте закона имеет место терминологическая неточность, исправленная в тексте позднее спомощью разграничения понятий «расчетного периода регулирования» и«срока действия тарифов» (но требующая все же внесения поправки в текст закона), либо эта норма закона будет препятствовать появлению новых участников рынка и должна быть отменена.

Практическое применение предлагаемых методов «незатратного» регулирования объектов инфраструктуры в случае положительного эффекта позволит поставить вопрос о внесении изменений в законодательство в части предоставления региональному регулирующему органу (РЭК субъекта Федерации) полномочий регулирования услуг по передаче элек-

275

трической энергии по распределительным сетям, а также ряд других функций, с отказом использования метода предельных уровней тарифа.

Нормативная база тарифного регулирования в проектируемых документах реформы электроэнергетики предусматривает управление социальными рисками через введение новой категории «гарантирующий поставщик» (ГП).

В ст. 40 Федерального Закона «Об электроэнергетике» предусмотрено, что в отношении ГП на розничных рынках осуществляется регулирование сбытовых надбавок, а иные энергосбытовые компании осуществляют свою деятельность по свободным, нерегулируемым ценам. Регулирование сбытовой надбавки ГП находится в компетенции регионального регулирующего органа, поэтому должны быть сформулированы правила, стимулирующие ГП к повышению эффективности своей работы, а не к увеличению надбавки.

При разработке новых документов, в частности Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики (проект соответствующего постановления Правительства уже существует), должны быть учтены принципы и методы новой тарифной политики. В существующем тексте проекта предусмотрен только затратный механизм ценообразования. Кроме того, целый ряд положений данного проекта содержит ограничения для внедрения новых методов регулирования

истимулы роста затрат, включаемых в тариф:

1.Предусмотрен расчет тарифа ГП по методу «затраты плюс»; при этом предмет регулирования – весь тариф,

апредмет конкурса – лишь сбытовая надбавка.

2.Предусмотрена возможность установления разного уровня тарифов на услуги ГП для разных категорий потребителей, что означает индивидуальное (нерыночное) назначение тарифа и создание предпосылок для перекрестного субсидирования потребителей.

276

3.Конкурс на право получения статуса гарантирующего поставщика проводится раз в три года. Критерий определения победителя – наименьшая величина надбавки только в первый год функционирования ГП, а затем она ежегодно индексируется «сучетом планируемогоуровняинфляции».

4.Предусмотрена возможность увеличения тарифа на передачу электроэнергии по сетям в случае выполнения сетевым предприятием функций ГП.

5.Ограничено право всех остальных энергосбытовых организаций выхода на оптовый рынок без выполнения условия обеспечения рентабельности ГП.

6.Логика проекта исходит из того, что «основой для установления тарифов является баланс поставок электрической энергии гарантирующим поставщиком». Потребитель должен будет оплатить рентабельную деятельность ГП при любой организации его работы.

7.Проектом предполагается одновременное действие разных правил функционирования на одном и том же рынке для гарантирующего поставщика (ГП) и для других ЭСО. Утверждение тарифного плана на зону обслуживания должно учитывать присутствие на данном локальном рынке такого участника, как ГП (например, при расчете базового тарифа). Однако

востальном все участники, работающие в данной зоне обслуживания (и в т.ч. ГП) должны подчиняться единым правилам.

8.Назначение тарифа ГП как юридическому лицу безотносительно к рынку потребителей – технологически определенной зоне обслуживания – создаст предпосылки для территориального перекрестного субсидирования. Эта норма должна быть сформулирована в пользу дифференциации тарифов и их приближения к реальной стоимости услуг (производства)

вкаждой зоне обслуживания.

Другие проекты нормативных актов

Разработка документов федерального уровня по ценообразованию на оптовом и розничном рынках электроэнергии

277

продолжается, и распоряжением Правительства РФ от 17 июля 2004 года № 966-р был утвержден План мероприятий по реформированию электроэнергетики на 2004–2014 годы.

При подготовке некоторых из них могут быть использованы подходы, предложенные в рамках новой тарифной политики, например:

–при разработке методики определения сетевого тарифа, включая компенсацию стоимости потерь энергии на передачу

иучет степени использования мощности;

–правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии;

–порядка согласования инвестиционных программ;

–порядка госрегулирования в условиях ограниченной конкуренции;

–Правил заключения и исполнения публичных договоров на оптовом и розничных рынках.

Влияние федерального законодательства на тарифную реформу регионального уровня. В переходный период реформирования электроэнергетики Федеральная служба по тарифам (ФСТ) в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (№ 41ФЗ) осуществляет деятельность по установлению так называемых «предельных уровней тарифов» на электрическую

итепловую энергию. Данный метод регулирования нельзя отнести ни к одному из основных, применяемых в практике регулирования тарифов, например:

1. Метод обоснованных затрат – основной метод, приме-

(«затраты плюс»).

2. Индексный метод сейчас получает все большее распространение в мировой практике, известен как метод «инфляция минус», предполагает долговременную основу регулирования.

278

3. Метод регулирования нормы прибыли на капитал – достаточно простой и удобный метод, но для практического применения он предполагает достоверную и стабильную затратную базу регулируемого субъекта. Вот почему в реальных российских условиях метод малоприменим или его внедрение влечет значительное увеличение величины тарифов, однако именно этот метод зафиксирован в тексте закона.

Очевидно, что метод предельных уровней или своеобразного ценового коридора имеет отличную от указанных выше методов логику. Хотя применение данного инструмента планируется на переходный период реформирования отрасли, но, по сути, он не является переходной моделью регулирования и в своей основе сохраняет нерыночный принцип затратного ценообразования.

Логика метода «предельных уровней» направлена на централизацию принятия решений в ФСТ и административный контроль ценовой ситуации, что ведет лишь к повышению административного и формального характера регулирования, поскольку для выполнения экспертной функции ФСТ не приспособлена и не имеет дополнительных ресурсов.

О предложении РАО «ЕЭС России» устанавливать тарифы на трехлетний период. В 2004 году РАО

«ЕЭС России» внесло в Правительство предложение устанавливать вместе с уровнем предельного роста тарифов на энергию на 2004 год и предельные значения на последующие 2 года. Предполагается, что после этого периода произойдет (планируется) переход к равновесным ценам (тарифам) на электроэнергию и необходимость в регулировании тарифов в дальнейшем отпадет. По мотивам данного предложения ФСТ разработала свою программу установления предельных тарифов на трёхлетний период (2005–2008 год), т.е. фактически поддержала предложение.

Помимо трехлетнего периода регулирования важным моментом данного предложения является то, что установ-

279

ленные предельные показатели тарифов не будут корректироваться в течение всех трёх лет.

Рассчитываться предельные уровни тарифов должны в соответствии с прогнозируемыми показателями инфляции и с учётом регулируемых цен на газ, которые предусматриваются прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2004–2006 годы.

Авторы предложения настаивают на формировании своеобразного «коридора цен», то есть установленные предельные уровни тарифов должны иметь верхнюю и нижнюю границы.

Минимальные предельные уровни тарифов, по их мнению, необходимы для гарантированного сохранения в тарифах энергосистем экономии на издержках, что будет стимулировать энергетические предприятий к снижению издержек. Определять минимальные предельные уровни тарифов можно так же, исходя из прогнозируемых темпов инфляции и роста регулируемых цен на газ, предусмотренных прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2004–2006 годы.

Максимальные предельные уровни тарифов должны определяться исходя из факторов риска, связанных с возможностью превышения фактической инфляции над прогнозируемой, увеличением доли продаваемого по нерегулируемым государством ценам газа в общем объёме потребляемого электроэнергетикой технологического топлива и другими факторами.

Среди других факторов, по идее авторов предложения, темпы роста тарифов должны учитывать необходимость «выравнивания стартовых условий и адаптации энергокомпаний в 2009 году к новым условиям тарифного регулирования», то есть установленные уровни тарифов должны давать поставщикам некий стартовый резерв для принятия мер по адаптации, модернизации производства или других мероприятий.

280