5491

проведения единой государственной политики в тех отраслях и сферах, где это предусмотрено Конституцией»476.

А.П. Алехин пишет, что необходимо различать две группы органов исполнительной власти субъектов федерации. К первой группе он относит органы, которые вместе с федеральными органами исполнительной власти образуют ее единую систему, основу которой составляют предметы ведения Российской Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Ко второй группе, по его мнению, относятся органы исполнительной власти субъектов федерации, образуемые по предметам, не отнесенным к ведению Российской Федерации, и к ее совместному ведению с субъектами федерации477. Такая классификация, на наш взгляд, не является безупречной. Например, к какой группе следует отнести Фонд имущества Хабаровского края, если в соответствии со ст. 19 Закона Хабаровского края от 23 апреля 1996 г. «Об управлении государственной собственностью Хабаровского края» Фонд подотчетен: по вопросам осуществления полномочий в отношении объектов федеральной собственности Российскому фонду федерального имущества; по вопросам осуществления полномочий в отношении объектов краевой государственной собственности главе администрации края и Комитету по управлению государственным имуществом Хабаровского края в соответствии с их компетенцией? К какой группе можно отнести органы внутренних дел Республики Саха (Якутия), если они по республиканскому Закону «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия)» обязаны охранять здания, помещения, занимаемые республиканским Конституционным судом, обеспечивать охрану судей и членов их семей (ст. 40), а по Закону РФ «О милиции» все органы внутренних дел (милиция) входят в систему Министерства внутренних дел РФ? Думается, что все органы, образующие систему органов исполнительной власти субъекта федерации, либо непосредственно, либо опосредованно взаимодействуют с центральными органами федеральной исполнительной власти, причем реализация одних полномочий региональных органов непосредственно подконтрольна федеральным органам (включая и переданные по договорам и соглашениям), а других – так или иначе связана с координационными отношениями внутри единой системы исполнительной власти.

Единство системы органов исполнительной власти проявляется в обязательности решений федеральных органов исполнительной власти для всех без исключения исполнительных органов субъектов федерации. Конституционную норму, подчеркивающую единство системы органов исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий федеральных органов по предметам совместного ведения, надо воспринимать не как отрицающую системность всей совокупности органов исполнительной власти вне зависимости от вида их полномочий, а как подчеркивающую связи соподчинения и жесткую иерархию в той части системы, которая в большей мере выполняет цементирующую роль и не позволяет лишить ее целостности.

В научной литературе, посвященной исполнительной власти, отмечается противоречивость конституционных формулировок и пробельность федерального законодательства, ведущие к ослаблению единства исполнительной власти478. О необходимости законодательной конкретизации понятия единой системы органов исполнительной власти в России говорилось еще в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 1998 г.479. В последующих посланиях Президента РФ постоянно подчеркивалась необходимость укрепления исполнительной власти480. К сожалению, предложения Президента так и не обрели реальной силы. Не принят и закон о системе федеральных органов государственной власти, предусмотренный п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации. В указах Президента и актах Правительства РФ отсутствует регламентация конкретного механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с аналогичными органами субъектов РФ481. Научные исследования в области обоснования единства системы исполнительных органов государственной власти с позиций федерализма еще не стали решенной задачей науки административного права.

Единству системы органов исполнительной власти служит право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае их противоречия федеральному законодательству вне зависимости от того, касаются ли эти акты предметов совместного ведения или исключительного ведения Российской Федерации. Следует отметить, что в последнее время

476См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (по материалам «лазаревских чтений») // Государство и право. 1998. №8. С. 15.

477Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. Сущность и основные институты административного права : Учебник. М., 1994. Ч. 1. С. 125-126.

478См., например: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (по материалам «лазаревских чтений») // Государство и право. 1998. №8. С. 14-24; Агапов А. Б. Федеральное административное право России. М., 1997. С. 5-30; Он же. Статус территориальных органов федеральной исполнительной власти в субъектах федерации // Труды МГЮА. 1997. №1. С. 19-35.

479См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. 17 февраля 1998 года. М., 1998. С. 60.

480См.: Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // Российская газета. 1999. 31 марта; Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2000. С. 9.

481См. об этом: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 2000. С. 494-496.

Президент РФ довольно часто использует это право (см., например, указы Президента РФ от 5 мая 2000 г. «О постановлении главы администрации Амурской области от 23 июня 1999 г. № 365 «Об организации пропуска граждан Российской Федерации в торговых комплекс г. Хэйхэ (КНР); от 12 июня 2000 г. «О приостановлении действия постановления губернатора Тверской области от 28 сентября 1999г. № 856 «О тарифах на электрическую энергию для населения области»; от 28 июня 2000 г. «О приостановлении действия постановления администрации Воронежской области от 23 июля 1999 г. № 734 «О ценах на продукцию растениеводства урожая 1999 года, поставляемую сельскими товаропроизводителями в счет погашения задолженности в областной бюджет», «О приостановлении действия постановления администрации Воронежской области от 15 июня 1999 г. №708 «О формировании районных фондов продовольственного зерна в 1999 г.», «О приостановлении действия пунктов 1, 4 и 7 постановления администрации Воронежской области от 30 июня 1999 г. №626 «О целевом использовании пшеницы и ржи урожая 1999 г.», «О приостановлении действия постановления администрации Воронежской области от 15 июля 1999г. №714 «О ценах на продовольственное зерно урожая 1999 г. и тарифах на услуги для областного продовольственного фонда», «О приостановлении действия пунктов 2, 5, 6 и 9 постановления администрации Воронежской области от 20 июля 1999 г. №723 «О формировании областного продовольственного фонда зерна»; от 11 июля 2000 г. «О приостановлении действия постановления главы администрации Владимирской области от 15 июля 1999 г. №447 «О лицензировании деятельности по производству муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна и деятельности по производству хлеба, хлебобулочных и макаронных изделий»; от 27 июля 2000 г. «О приостановлении действия постановления администрации Архангельской области от 10 февраля 1999г. №45 «Об утверждении Временного положения о лицензировании деятельности по ремонту и техническому обслуживанию автотранспортных средств, осуществляемым на коммерческой основе»; от 9 сентября 2000 г. «О приостановлении действия Указа Президента Республики Адыгея от 30 мая 1994г. №83 «О мерах по ограничению миграции в Республику Адыгея», О приостановлении действия Указа Президента Республики Адыгея от 22 августа 1994г. №131 «Об административной ответственности за нарушения установленного порядка приобретения права на место жительства, порядка пребывания и правил регистрации в Республике Адыгея»482. И эти действия Президента РФ представляются оправданными (хотя и не вполне своевременными), поскольку позволяют самим субъектам федерации оперативно исправить ситуацию, не дожидаясь судебного процесса483.

В литературе иногда можно встретить предложение о наделении органов субъектов федерации правом приостанавливать акты федеральных органов, в случае их противоречия законодательству и вторжения в сферу ведения субъектов484. Такое предложение представляется неверным, поскольку может породить еще большую разбалансированность системы органов исполнительной власти. Органы субъекта РФ не могут выполнять в отношении федеральных органов роль арбитра, для этого существуют федеральные судебные органы.

Самостоятельность субъектов федерации в устройстве системы органов государственной власти не означает неучастия в этом процессе федеральных органов. Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994г. №1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом,485 подтвердил правомерность действий Президента РФ по регулированию вопросов, связанных с организацией органов исполнительной власти.

Отнесение к совместному ведению федерации и ее субъектов правового регулирования региональной государственной службы также способствует укреплению системы органов исполнительной власти. Необходимо согласиться с мнением многих ученых о сомнительности отнесения данного предмета к исключительному ведению субъектов федерации486. Следуя логике Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», необходимо подчеркнуть, что единая на всей территории России государственная служба подразделяется на федеральную и находящуюся в ведении субъектов Российской Федерации – региональную, правовое регулирование которой составляет предмет совместного ведения федерации и субъектов. Федерация должна устанавливать общие принципы и единые положения о государственной службе в Российской Федерации. Единство государственной службы предопределено единством ее функционального

482Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №19. Ст. 2064; Российская газета. 2000. 15 июня; Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №27. Ст. 2823, 2824, 2825, 2826, 2827; Российская газета. 2000. 14 июля, 1 августа, 16 сентября.

483Некоторые ученые не разделяют такой точки зрения (см., например: Козлов А. Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти. Конституционный строй России. М., 1996. Вып. 3. С. 71).

484См.: О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам «лазаревских чтений») // Государство и право. 1997. №6. С. 13.

485Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №12. Ст. 2330.

486См., например: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 82; Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996. С. 223.

предназначения и установленных федерацией принципов, отступать от которых субъекты федерации не могут487.

Региональное законодательство демонстрирует своеобразные подходы субъектов федерации к регламентации системы органов исполнительной власти и взаимосвязей между ее элементами488. Большинство конституций и уставов субъектов федерации не дают целостного представления о действующих на их территориях системах органов исполнительной власти, закрепляя лишь отдельные элементы – статус высшего должностного лица и основные направления деятельности высшего органа исполнительной власти. Представляются более точными формулировки тех конституций и уставов субъектов, где говорится не просто об их исполнительной власти, а о системе исполнительных органов субъекта РФ. Так, Устав и текущее законодательство Приморского края определяют администрацию края как систему краевых органов исполнительной власти, наделенных исполнительнораспорядительными полномочиями по реализации федеральных законов, законов Приморского края, указов Президента РФ, актов губернатора Приморского края и решений вышестоящих исполнительных органов государственной власти на территории края. Таким образом, понятие «администрация края» правильно используется как собирательный термин, обозначающий определенную систему органов и должностных лиц.

Законодательство многих краев и областей отождествляет администрацию с целым рядом органов

идолжностных лиц, включая губернатора, его заместителей, департаменты, управления и другие органы,

которые выступают не обезличенно, а в качестве самостоятельных персонифицированных субъектов исполнительной власти489. Например, в соответствии со ст. 34 Устава Хабаровского края администрация края является постоянно действующим органом исполнительной власти, состоящим из главы администрации края и его заместителей, а также из комитетов, управлений, департаментов и аппарата администрации края.

Вконституциях и уставах, законах некоторых субъектов используются категории «структура исполнительной власти»490, «схема управления краем (областью)»491. Так, гл. 23 Устава Томской области называется «Схема исполнительной власти Томской области».

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» говорит именно о системе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 17 Закона, в субъекте федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта. Из смысла этой нормы вытекает, что наряду с высшим исполнительным органом (правительством, администрацией), в данную систему входят и иные органы исполнительной власти субъекта федерации: министерства, управления, комитеты, департаменты

ит.п. Высшее должностное лицо субъекта федерации (если такая должность предусмотрена его конституцией, уставом) является руководителем высшего исполнительного органа государственной власти данного субъекта РФ.

Всистему органов исполнительной власти субъектов федерации могут входить территориальные (местные) органы государственной исполнительной власти, действующие в границах административнотерриториальных образований (городов, районов, административных (управленческих) округов). Модели

организации территориальных органов государственной исполнительной власти тех субъектов РФ, где они предусмотрены, различаются492.

Тесная связь элементов единой системы органов исполнительной власти выражается в возможности федеральных исполнительных органов и исполнительных органов субъектов Российской Федерации по взаимному соглашению делегировать друг другу часть своих полномочий. Часть 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации, закрепляя возможность перераспределения полномочий в системе органов исполнительной власти, предусматривает два обязательных условия: договорный характер передачи части полномочий и соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

487О проблемах единства государственной службы в Российской Федерации см.: Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского федеративного государства // Государство и право. 1999. №4. С. 53-57.

488Более подробно о характеристике системы органов исполнительной власти субъектов РФ см.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2000. С. 185-194; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.,1998. С. 678-694; Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 192-205; Васильева Л. Н. Взаимоотношения федеральных и региональных органов исполнительной власти: пути совершенствования (по результатам исследования ИЗиСП) // Журнал российского права. 2000. №8. С. 162-166; Государственное право Российской Федерации / Под ред. О. Е. Кутафина. М., 1996. С. 472-478, 500-511; Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996. С. 70-109; Михалева Н. А. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации // В кн.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998. С. 66; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 271-283. и др.

489См. об этом: Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997. С. 43.

490Об этом понятии см.: Игнатюк Н. А. Как используются понятия «система» и «структура» федеральных органов власти в конституционном законодательстве // Журнал российского права. 1999. №9. С. 45-49.

491См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 281-282.

492См. об этом: Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 202-205.

Понятие перераспределения (делегирования) полномочий в российской правовой науке достаточно не разработано. По мнению Ю.А. Тихомирова, делегирование есть уполномочивание субъектом другого органа выполнять некоторые его полномочия493. А.Б. Венгеров называет делегирование полномочий способом распределения компетенции между союзным государством и субъектом494. Другие авторы характеризуют его как «дополнительный, но немаловажный способ регулирования взаимоотношений центра и мест, федерации и ее субъектов»495. Н.А. Михалева полагает, что делегирование не является способом разграничения полномочий, а представляет собой «форму саморегуляции своих возможностей участниками федеративных отношений»496. На наш взгляд, форма и метод (способ) при всем своем различии часто выступают в единстве. Осуществляя делегирование полномочий, участники федеративных отношений используют его как форму саморегуляции своих возможностей, но делают это, естественно, путем разграничения полномочий (т.е. данным способом).

Редакция ст. 78 Конституции Российской Федерации дает возможность неоднозначного толкования пределов делегирования, в частности, не запрещает делегирование исключительных полномочий, как органов исполнительной власти субъектов федерации, так и федеральных органов. Некоторые ученые признают возможность уступки исключительных полномочий497. Б.А. Страшун допускает передачу лишь определенных полномочий органов субъектов Российской Федерации в исключительную сферу ведения ее органов или в совместную сферу ведения федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации498. Ряд ученых категорически отвергает делегирование исключительных полномочий как Российской Федерации, так и ее субъектов499.

Представляется неверным утверждение о том, что субъект федерации в передаче своих полномочий может зайти сколь угодно далеко - это его добровольное дело500. Передача таких существенных полномочий, которые определяют статус субъекта федерации как государственного образования в составе Российской Федерации и с уступкой которых конституционный статус субъекта может измениться, недопустима. Так, например, субъект не может передать Российской Федерации право определять систему своих органов исполнительной власти, структуру, порядок формирования высшего органа исполнительной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» запрещает также передачу полномочий, ведущую к ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в России (ч. 2. ст. 3). Данный закон установил правило, что соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. Законом не предусмотрено делегирование полномочий по предметам исключительного ведения. Более того, ч. 1 этой же статьи запрещает передачу законами, договорами или соглашениями установленных Конституцией Российской Федерацией предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения.

Из смысла закона вытекает возможность передачи отдельных полномочий исполнительных органов субъектов федерации по предметам их собственного ведения, если это не ведет к изменению конституционно-правового статуса субъектов. Очевидно, порядок передачи осуществления части полномочий должны определяться законом того субъекта Российской Федерации, органы исполнительной власти которого осуществляют такое делегирование501.

Перераспределение полномочий в системе органов исполнительной власти должно служить децентрализации управления, его совершенствованию. На наш взгляд, следует согласиться с мнением М.А. Шафира о том, что «такая передача должна носить исключительный характер, вызываться определенными условиями и быть научно обоснованной»502. Как представляется, взаимное делегирование части полномочий органов исполнительной власти в условиях политико-правовой стабильности не будет носить массового характера.

Анализ отношений органов исполнительной власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти свидетельствует о частых нарушениях организационно-функционального взаимодействия, иерархичности и соподчиненности правовых актов. Такое положение усугубляется

493Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 221.

494Теория государства и права / Под общ. ред. А. Б. Венгерова. М., 1995. С.125.

495 См.: Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / Авт. колл.: В. А. Туманов, В. Е. Чиркин, Ю. А. Юдин и др. М., 1995. Ч. 1. С.56.

496Михалева Н. А. Конституционные реформы в российских республиках // В сб.: Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник документов). М., 1995. С.16.

497Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь /Авт. колл.: В. А. Туманов, В. Е. Чиркин, Ю. А. Юдин и др. М., 1995. С.55.

498Страшун Б. Проблемы реализации новой Конституции Российской Федерации // Право и жизнь. 1994. №5. С.11.

499См., например: Михалева Н. А. Указ. соч. С.16; Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 221.

500Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыта федерализма. М., 1994. С.23.

501Данное правило содержится, например, в ч. 2 ст. 31 Устава Приморского края.

502Шафир М. А. Компетенция СССР и союзной республики. М., 1968. С. 56.

двойной системы судопроизводства (федеральной и субъектов федерации)510. Согласно ч. 3 ст. 118 Конституции РФ, судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами. Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»511 установлено, что судебную систему Российской Федерации составляют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 4). Создание арбитражных судов субъектов федерации не предусмотрено. В этой связи представляется логически неверной формулировка ст. 73 Устава (Основного Закона) Амурской области, в которой записано: «На территории области действуют федеральные суды, областной арбитражный суд, уставный суд области и мировые судьи». Получается, что арбитражный суд не является федеральным судом.

В уставах большинства субъектов Российской Федерации закрепляется, что система органов судебной власти устанавливается Российской Федерацией, что в полной мере соответствует ч. 3 ст. 118 Конституции Российской Федерации (Свердловская область). В Конституции Республики Коми, уставах Белгородской, Тамбовской областей и ряда иных субъектов федерации указано, что система органов судебной власти строится в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В конституциях некоторых республик говорится, что республиканскую судебную систему составляют судебные органы республики. Например, гл. ХП Конституции Республики Башкортостан так и называется «Судебная система». В ней даже не упоминается, что перечисленные суды принадлежат к судебной системе России. Согласно ст. 132 республиканской Конституции, «судебную систему Республики Башкортостан представляют суды, образованные на основе настоящей Конституции… Организация, полномочия и порядок деятельности судов в Республике Башкортостан определяются законами Республики Башкортостан» (ст. 132). А в ст. 133 записано: «Суды Республики Башкортостан независимы и подчиняются только закону и Конституции Республики Башкортостан». Конституция Республики Татарстан содержит положение, согласно которому «судебная власть осуществляется в целях защиты конституционного строя Республики Татарстан» (ст. 135). Конституцией предусмотрена возможность расширения системы судебных органов посредством учреждения специализированных судов (по делам о несовершеннолетних, по семейным делам и др.). Правовой основой создания таких судов называется республиканское законодательство. Совершенно очевидно, что указанные положения противоречат федеральной Конституции, нарушают единство системы судебной власти Российской Федерации512. Несмотря на однозначное решение Конституционным Судом РФ вопроса об установлении судебной системы федеральной властью, некоторые республиканские лидеры продолжают отстаивать свою позицию о необходимости создания собственных судебных систем513. В научной литературе продолжаются дискуссии по вопросу создания судов субъектов РФ и введения апелляции514. Создание правовых основ для возникновения в современной России 89 судебных систем субъектов федерации, понашему твердому убеждению, неизбежно повлечет не укрепление государственности, а ее разрушение.

Обязательным элементом определения правового статуса судов субъектов РФ является, по нашему мнению, указание в соответствующих региональных актах на принадлежность этих судов к единой судебной системе России. Так, в законодательстве о конституционных судах ряда субъектов РФ правильно закрепляется положение о том, что их конституционные суды относятся к судебной системе Российской Федерации.

Вопрос о создании в качестве судов общей юрисдикции субъектов федерации наряду с мировыми судьями надзорных и апелляционно-касационных судов решался в проекте Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации». Данный проект не был принят в силу его противоречия федеральной Конституции. По мнению большинства судей и

конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», от 8 июня 2000г. по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой статьи 2, статей 5, 6, 7, 8, пункта 2 статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

510 Представляется неверной позиция тех ученых, которые говорят о легализации федеральным законодательством судебной системы субъектов федерации (см., например: Яров В. В. Современные проблемы подведомственности гражданских дел // Журнал российского права. 1998. №10/11. С.

101).

511Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №1. Ст. 1.

512См. об этом: Васильева Л. Н. О несоответствии законодательства о судебной системе некоторых субъектов Российской Федерации федеральному законодательству // Журнал российского права. 2000. №10. С. 94-98; Кирпичников А. Республики рубят судебную систему // Сегодня. 1996. 5 декабря.

513См., например: Известия Башкортостана. 1999. 14 апреля.

Главы отдельных республик даже пытались принять неконституционные законы посредством референдума (см.: Решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 г. по делу о признании противоречащим закону Указа Президента Республики Ингушетия от 29 декабря 1997 г. №298 «О назначении на 1 марта 1998 г. референдума Республики Ингушетия по вопросу «Поддерживаете ли вы принятие Закона Республики Ингушетия «О правоохранительной и судебной системе Республики Ингушетия» // Вестник Центральной избирательной комиссии. 1998. №3 (57)).

514 См., например: Орехов Р. Судебная реформа требует радикального подхода // Российская юстиция. 1998. №8. С. 2-4; Радченко В. И. Судебная реформа в Российской Федерации: некоторые теоретические и практические проблемы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999.

специалистов в области судебной реформы, предлагаемые разработчиками законопроекта новеллы лишь усугубят разрушающее воздействие на судебную и правовую системы России515.

Субъекты федерации участвуют в правовом обеспечении организации и деятельности органов судебной власти. В частности, п. «л» ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены кадры судебных органов. Судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов соответствующего уровня подлежат назначению Президентом РФ по согласованию с законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта федерации (пункты 6, 7 ст. 13 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Порядок выражения такого мнения устанавливается законодательством субъекта РФ. Так, в Законе Хабаровского края от 27 ноября 1996 г. (с последующими изменениями и дополнениями) «Регламент Законодательной думы Хабаровского края» глава 13 посвящена порядку принятия постановлений думы по согласованию кандидатур председателя, заместителя председателя и судей федеральных судов Хабаровского края и арбитражного суда Хабаровского края. Аналогичные нормы содержатся в законах иных субъектов федерации.

Единство судебной системы предполагает обеспечение всеми судебными органами согласованности их решений по конкретным делам и судебной практики в целом с федеральной Конституцией. Правовой основой такой согласованности является федеральное законодательство, довольно подробно регулирующее вопросы взаимосвязей в системе судебных органов, их организационное и процессуальное взаимодействие. Вместе с тем в юридической литературе справедливо отмечается несовершенство правовой основы судебной системы, недостаточность урегулирования механизмов взаимодействия составляющих ее подсистем. Подчеркивается, что Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» лишь описал отдельные элементы судебной системы516. Философское понимание системности, как известно, акцентирует внимание на ее интегративных свойствах, на структурных элементах системы не как обособленных, а как взаимосвязанных элементов - частей единого целого517.

Свои особенности имеют связи федеральных судов и мировых судей с Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов федерации. Суды и судьи единолично вправе (а в определенных ситуациях и обязаны) на любой стадии процесса обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности отдельных законов и нормативных актов (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ)518. Если закон субъекта РФ касается вопросов, относящихся к его ведению, то суды должны направлять запрос в конституционный (уставный) суд субъекта федерации в порядке, установленном региональным законодательством.

Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации 519, рассмотрение судом общей юрисдикции дела о проверке закона субъекта федерации, в результате которой он может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей проверки его конституционности в порядке конституционного производства. Реализация этого положения на практике фактически приведет к отмене решения суда общей юрисдикции. Конституционный Суд РФ в данном случае выполнит роль своего рода надзорной инстанции, способствующей единству конституционно-правовой системы.

Проверка в Конституционном Суде РФ конституционности законов по жалобам граждан может повлечь пересмотр решений других судов. Поскольку жалоба подается в отношении закона, который применяется в конкретном деле, естественно, что решение по этому делу, основанное на утратившем силу законе, должно быть пересмотрено520.

Определение правового статуса мировых судей относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Данное положение не отражено в ст. 72 Конституции РФ, но такой вывод вытекает из ст. 28 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», закрепившей, что полномочия и порядок деятельности мировых судей устанавливаются федеральным законом и законом субъекта РФ. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях Российской Федерации»521 хотя и относит мировых судей к судьям субъектов федерации, тем не

515См. об этом: Судебная система России. С.63-65; 168-173.

516См.: Судебная система России. С. 318-319.

517См.: Петрушенко Л. А. Единство системности, организованности и самодвижения. М., 1998.

518О разных точках зрения на вопрос о том, правом или обязанностью является обращение судов общей юрисдикции и арбитражных судов с запросом в Конституционный Суд РФ, см.: Гаджиев Г. А. Конституционность норм гражданского права (теоретические основы решений Конституционного Суда Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1997. №3. С. 14; Жуйков В. М. Правовые критерии разграничения предметной компетенции между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ // Юридический мир. 1997. №11. С. 24-25; Морщакова Т. Г. Судам нет смысла посягать на чужую область // Там же. С. 20-21.

519Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №16. Ст. 1774.

520См.: Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Комментарий. М., 1996. С. 309-310.

521Российская газета. 1998. 22 декабря.

менее, включает их в единую судебную систему Российской Федерации, признавая тем самым единство правового статуса мировых судей и системы (подсистемы) судов общей юрисдикции.

В литературе иногда можно встретить мнение о том, что с введением института мировых судей система судов общей юрисдикции дополнилась четвертым звеном522. С таким утверждением трудно согласиться, поскольку действующее законодательство с достаточной полнотой указывает на принадлежность мировых судей к судам субъектов РФ, а не к еще одному звену системы федеральных судов общей юрисдикции. Нормы о том, что мировые судьи являются «судьями общей юрисдикции» указывают на предметную принадлежность их функций по осуществлению правосудия и судебному контролю, отграничивая тем самым эти функции от функций иных судов субъектов федерации - конституционных (уставных) судов523.

Федеральный закон закрепляет, что законами субъектов РФ устанавливается порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей, создания и упразднения судебных участков и должностей мировых судей, осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях; определяются дополнительные требования, предъявляемые к кандидатам в судьи, параметры установления численности судебных участков, а также дополнительные материальные и социальные гарантии деятельности судей, порядок их материально-технического обеспечения.

В литературе отмечается, что компетенция федеральных судов и судов субъектов РФ предопределяется конституционным разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами524. Представляется, что такое утверждение, верное для конституционных судов, неприемлемо в отношении мировых судей, которые хотя и являются судами субъектов РФ, но их компетенция в качестве именно этих судов касается лишь осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях. К тому же отправление такого правосудия невозможно на основе процессуального закона субъекта РФ.

Законами большинства субъектов федерации предусмотрено назначение мировых судей законодательными органами субъектов. Федеральный закон оставляет открытым вопрос о круге лиц, обладающих правом выдвижения кандидатов на должности мировых судей. В субъектах федерации таким правом наделяются высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) регионов или председатели соответствующих судов общей юрисдикции, руководители Управления Судебного департамента при Верховном Суде РФ в субъектах РФ либо совместно высшее должностное лицо субъекта федерации и орган судейского сообщества.

Вопрос о материально-техническом обеспечении мировых судей региональными органами является дискуссионным в науке, так как такого рода обеспечение ставит судей в определенную зависимость от этих органов. Некоторые ученые предлагают субъектам федерации, воспользовавшись предусмотренной ч. 3 ст. 11 Конституции РФ возможностью заключения договора, передать свое полномочие по обеспечению мировых судей федеральному органу государственной власти в лице Управления Судебного департамента при Верховном Суде РФ в субъектах РФ525.

Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, являясь частью единой федеративной государственно-правовой системы, разрешают правовые коллизии, связанные с нарушением их конституционного (уставного) законодательства, способствуя тем самым профилактике конституционно-правовых споров, развитию местного самоуправления, защите прав и свобод человека и гражданина.

Правовое положение, порядок образования и компетенция органов конституционной юстиции субъектов федерации, призванных осуществлять правовую защиту их статуса и законов, определяются конституциями, уставами и специальными законами субъектов. Конституционные суды действуют в большинстве республик в составе Российской Федерации и в некоторых других субъектах федерации526. Как справедливо отмечается в литературе, учреждение конституционных (уставных) судов субъектов РФ не означает создания двойной системы судопроизводства, поскольку подведомственность

522См., например: Пашин С. Новые возможности развития судебной системы России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. №2 (19). С. 20.

523См. об этом: Слепцов М. Л. Государственный контроль в краях и областях – субъектах Российской Федерации. Хабаровск. 2000. С. 122.

524Судебная система России. М., 2000. С. 55.

525См., например: Чепурнова Н. Как сформировать корпус мировых судей? // Российская юстиция. 1999. №4. С. 3.

526Более подробно об этом см.: Боброва В. К., Кровельщикова В. В., Митюков М. А. Закон об Уставном суде субъекта Российской Федерации: каким он может быть (модель закона, анализ зарубежного и отечественного опыта, нормативные акты, комментарии и пояснения) / Отв. ред. М. А. Митюков. М., 2000; Гаврюсов Ю. В. Правовые вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998; Давудов С. К., Шапиева О. Г. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. №3. С. 34-44; Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. Сравнительное исследование законодательства и судебной практики: Нормативные акты / Отв. ред. М. А. Митюков. М., 1999; Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999; Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 324-352; Митюков М. А. Конституционные и уставные суды: вопросы организации // Журнал российского права. 1997. №4. С. 41-45; Михалева Н. А. Органы конституционной юстиции субъектов Российской Федерации // В кн.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998. С. 96-109; Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации: практика, проблемы, предложения // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. №4. С. 34-37; Ржевский В. А., Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации. Конституционные основы организации и деятельности. М., 1998.

этих судов и Конституционного Суда РФ не совпадает527. Согласно ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», конституционный (уставный) суд субъекта федерации может создаваться для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Некоторые ученые понимают данное положение как исключающее возможность установления в региональных законах иных полномочий конституционных (уставных) судов528. Думается, такой подход излишне жесткий. Как справедливо отмечает Е.Е. Никитина, конституционный (уставный) суд является судебным органом прежде всего субъекта федерации «…и нельзя отказывать в детальном определении его компетенции собственно самому субъекту Федерации, которое строится с учетом основных принципов, заложенных в федеральном законодательстве о судебной системе»529.

Так, конституционный (уставный) суд субъекта может участвовать в процедуре отстранения от должности высшего должностного лица субъекта. Согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», факт издания этим лицом противоречащих федеральным и региональным законам актов устанавливает соответствующий суд. В Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»530, факт издания указанным должностным лицом противоречащих федеральным и региональным законам актов устанавливает соответствующий суд. В Федеральном законе от 19 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не случайно в качестве основания ответственности высшего должностного лица субъекта федерации указано издание им нормативного правового акта, противоречащего только федеральным законам, что должен установить федеральный суд. Тем самым закон оставил за региональным законодателем возможность урегулирования процедуры привлечения к ответственности высшего должностного лица за издание акта, противоречащего законам субъекта федерации, на основании заключения конституционного (уставного) суда данного субъекта. В законах о конституционной юстиции восьми республик урегулирован вопрос о компетенции конституционных судов по отрешению от должности высших должностных лиц республик. По закону КабардиноБалкарской Республики такой процедуре могут быть подвергнуты и другие должностные лица органов государственной и муниципальной власти.

Представляется, что наделение конституционных (уставных) судов субъектов РФ дополнительной компетенцией, не обозначенной в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», при условии отсутствия ее конкуренции с компетенцией Конституционного Суда РФ только послужит обеспечению реализации законодательства и дополнительной гарантированности прав граждан.

Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации обладают однородной правовой природой и нацелены на решение однотипных задач, очерченных рамками их компетенции. Органы конституционной юстиции субъектов федерации, устраняя коллизии между конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами, разрешая споры между органами государственной власти субъектов, дополняют тем самым федеральное конституционное правосудие. Признавая региональные и местные акты не соответствующими не только конституции (уставу), но и федеральному законодательству и правовым позициям Конституционного Суда РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ тем самым способствуют укреплению как своих государственно-правовых систем, так и единой государственно-правовой системы Российской Федерации.

В связи с этим представляется правомерной постановка вопроса об их связанности в определенный специализированный блок внутри единой судебной системы. Данную точку зрения не разделяют ученые, отвергающие единство системы конституционных судов531. Некоторые из них полагают, что органы конституционной юстиции субъектов федерации вообще не вписываются в рамки единой судебной

527См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 122.

528См.: Шелютто Н. В. Статус губернатора // Законодательство и экономика. 1997. №1-2. С. 5.

529См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. С. 236.

530Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 31.

531См., например: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.,1998. С. 307; Некрасов С. И. Конституционные основы статуса субъектов Российской Федерации (проблемы равноправия и равенства) // Журнал российского права. 1997. №9. С. 70; Слепцов М. Л. Указ. соч. С. 122; Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Комментарий. М., 1996. С. 52; Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации». М., 1998. С. 64.

Отрицая единство системы конституционных судов, Председатель Конституционного Суда РФ М. В. Баглай характеризует связи между органами конституционной юстиции как партнерские и деловые. (см.: Баглай М. Простых дел у судей не бывает // Известия. 1997. 27 сентября).

системы России. С. Пашин, например, пишет о том, что «некоторое лукавство проявил законодатель, включив в состав единой судебной системы России конституционные (уставные) суды субъектов федерации (ст. 4 Закона), «забыв» упомянуть о какой-либо стоящей над ними контрольной судебной инстанции (только подразумевается ч. 4 ст. 28 Закона, что при нарушении такими судами своей компетенции их решение может быть пересмотрено каким-нибудь федеральным судом) и возложив обязанности финансирования конституционных (уставных) судов на соответствующие субъекты федерации (ч. 2 ст. 27 Закона). Между тем если считать данные суды частью судебной системы, то их, согласно ст. 124 Конституции РФ, надлежит финансировать «только из федерального бюджета», а никак не «за счет средств бюджета» регионов»532. Не отвергая в целом это предложение, тем не менее, заметим, что порядок финансирования судов, равно как и других органов власти, не является в данном аспекте определяющим и системообразующим фактором. Конечно, суды субъектов федерации не связаны иерархическими отношениями подчинения с Конституционным Судом РФ, вместе с тем, по справедливому утверждению Т.Г. Морщаковой, они образуют «систему институтов, объединенных общим конституционным пространством и едиными конституционными ценностями»533. На практике это подтверждается тем, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ действуют на основе общих принципов судопроизводства, обосновывают свои решения федеральным законодательством, ссылаются на постановления Конституционного Суда РФ534.

Кроме того, необходимо учитывать следующее обстоятельство. Согласно ч. 4 ст. 27 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», решение конституционного (уставного) суда субъекта федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом. Но региональный закон, признанный конституционным (уставным) судом субъекта РФ соответствующим его конституции (уставу), может содержать (и, как правило, содержит) нормы, развивающие и дублирующие федеральное законодательство, следовательно, он может быть проверен на соответствие Конституции Российской Федерации или федеральному закону иными судами. Если эти суды вынесут отрицательное решение, конституционному (уставному) суду субъекта федерации придется изменить свое решение.

Таким образом, хотя органы конституционной юстиции субъектов РФ и самостоятельны в пределах собственной компетенции, но, тем не менее, они не являются совершенно обособленными и полностью независимыми.

Органы конституционной юстиции субъектов РФ, несмотря на отсутствие законодательно закрепленных форм взаимосвязей их друг с другом и Конституционным Судом РФ, находят различные формы контактов, обусловленные объективными потребностями в согласованном взаимодействии и сотрудничестве всех судов единого государства535. Улучшению взаимодействия судов служит Консультативный совет председателей органов конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации536.

Ученые справедливо акцентируют внимание на противоречиях основных законов субъектов РФ федеральной Конституции и федеральным законам, объективно порождающих деструктивные аспекты функционирования органов конституционной юстиции субъектов537. Конституционные (уставные) суды субъектов федерации не имеют права рассматривать конституции (уставы) на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации. Вместе с тем недопустимо и применение ими региональных учредительных актов, противоречащих федеральной Конституции. Региональным законодательством о конституционном правосудии, к сожалению, не урегулирован аспект, связанный с действиями конституционных (уставных) судов субъектов в случае выявления расхождений конституций (уставов) с федеральным законодательством. Очевидно, они должны, руководствуясь ст. 15 Конституции Российской Федерации, непосредственно применить соответствующую федеральную конституционную норму, не осуществляя ее толкования538. Думается, в федеральном законодательстве следует закрепить обязанность конституционных (уставных) судов при коллизии конституций (уставов) субъектов федерации и федеральной Конституции применять последнюю. Можно было бы специально предусмотреть возможность обращения в Конституционный Суд РФ конституционных (уставных) судов

532См.: Пашин С. Новые возможности развития судебной системы России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. №2. С.

533См.: Проблемы компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1998. №9. С. 114.

534 Более подробно об этом см.: Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации: Сравнительное исследование законодательства и судебной практики: Нормативные акты / Отв. ред. М. А. Митюков. М., 1999. С. 107-117.

535См. об этом: Ведерников Н. Т. Органы конституционного контроля в Российской Федерации // В кн.: Судебная система России. С. 102-110.

Вконтексте рассматриваемого вопроса В. А. Кряжков выделяет два вида отношений между федеральным Конституционным Судом и

аналогичными судами субъектов федерации: организационные и правовые (см.: Кряжков В. А. Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации: проблемы организации и деятельности // Государство и право. 1995. №9. С. 128; Он же. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 71-87; Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 352-361).

536См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. №4. С. 74-76.

537См.: Михалева Н. А. Указ. соч. С. 108; Самигуллин В. К. Конституционное развитие Башкортостана: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1998. С. 10, 12.

538Практика деятельности конституционных (уставных) судов показывает, что они поступают именно так.