5491

регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»). В некоторых законах говорится о том, что органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия (например, ст. 8 Федерального закона «О животном мире»).

Нередко органы местного самоуправления включаются в осуществление различных федеральных программ с использованием средств их бюджетов и муниципальной собственности602. В некоторых из программ даже не упоминается о необходимости согласования с органами местного самоуправления затрат из местных бюджетов.

По сведениям Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, за 1995-1998 гг. принято около 150 таких федеральных актов, включая не только законы, но и ведомственные подзаконные акты603.

Как справедливо отмечает В.И. Фадеев, из текста федерального закона трудно понять, идет ли речь об участии органов местного самоуправления в исполнении федерального закона либо о наделении этих органов отдельными государственными полномочиями, является ли участие органов местного самоуправления в реализации законов в пределах полномочий, предоставленных им федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации, осуществлением отдельных государственных монополий или это подпадает под действие ст. 133 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. В связи с этим ученым делается обоснованный вывод: необходимо определить в законодательном порядке механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и механизм участия органов местного самоуправления в реализации решений, принятых органами государственной власти604. Отсутствие четких, законодательно определенных процедур значительно ослабляет финансовое положение муниципальных образований, провоцирует конфликты между представителями различных уровней публичной власти.

В ряде субъектов федерации приняты законы, регулирующие процедуру наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями605. В частности, Закон Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл» закрепляет принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требования, предъявляемые к порядку и условиям реализации отдельных государственных полномочий, к порядку передачи материальных и финансовых ресурсов, процедуру урегулирования споров, связанных с несогласием органов местного самоуправления принимать государственные полномочия, а также порядок осуществления контроля за реализацией переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, вплоть до их изъятия.

По Закону Свердловской области от 24 декабря 1996 г. «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями» инициаторами такого перераспределения полномочий могут выступать субъекты права законодательной инициативы. Изъятие переданных полномочий осуществляется также в законодательном порядке. Основаниями для изъятия ранее переданных полномочий являются: решения представительных органов местного самоуправления об отказе от исполнения переданных им полномочий; невозможность обеспечения таких полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами, решения судов о неисполнении или ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления переданных полномочий.

Этот закон не только ввел порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, но и непосредственно наделил органы местного самоуправления рядом государственных полномочий, которые и ранее традиционно осуществлялись местными органами, однако после введения нового законодательства о местном самоуправлении не получили статуса вопросов местного значения. В их числе: осуществление государственного контроля за использованием земельных участков на территории муниципальных образований, за строительством и вводом в эксплуатацию объектов; выдача разрешений на строительство объектов; ведение государственного кадастра и мониторинга особо охраняемых природных территорий; проведение научно-исследовательских работ в области организации, охраны, использования особо охраняемых природных территорий; участие в организации

602См., например: Федеральная целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 19962000 годы, Федеральная программа развития образования // Российская газета. 1996. 17 и 18 июля; Собрание законодательства Р оссийской Федерации. 2000. №16. Ст. 1639.

603См.: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации (материалы зонального семинарасовещания председателей законодательных (представительных) органов, председателей комитетов (комиссий) по местному самоуправлению и представителей органов местного самоуправления Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного регионов). Хабаровск. 1998. С. 99-

604Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 345.

605См. также: О делегировании части полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления: Модельный закон субъекта Российской Федерации // Российская Федерация сегодня. 1998. №24. С. 21-24.

природо-заповедного дела; ведение земельного кадастра и мониторинга земель своих муниципальных образований и др.

В некоторых субъектах РФ специальными законами органам местного самоуправления также уже переданы конкретные государственные полномочия606. Причем наделение государственными полномочиями состоялось после проведения, по образному выражению В.И. Васильева, «инвентаризации» всех полномочий органов местного самоуправления, включая и те, которые им достались «в наследство» от местных Советов607.

Законами некоторых субъектов федерации допускается возможность органов государственной власти предоставлять при необходимости органам местного самоуправления право на временное осуществление отдельных государственных полномочий на договорной основе без изъятия передаваемых полномочий из собственной компетенции. Такое положение, например, предусмотрено в ч. 4 ст. 3 Закона Челябинской области от 16 октября 1995 г. «О местном самоуправлении в Челябинской области». Некоторые ученые такой договорный механизм передачи полномочий считают более простым и оперативным и предлагают использовать его наряду с законодательным608. Данная позиция, противоречащая правовой позиции Конституционного Суда РФ, не учитывает того, что такая «оперативная» передача государственных полномочий фактически приведет к неконтролируемому процессу превращения органов местного самоуправления в полновесные по компетенции, но слабые по финансовой обеспеченности органы государственной власти. И конституционная формула о выделении органов местного самоуправления из системы органов государственной власти будет совершенно нелогичной. Необеспеченность на федеральном уровне правового регулирования принципов и процедуры наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями не позволяет субъектам федерации обеспечить в полной мере законность и системность этой деятельности.

Анализ проблемы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями неизбежно порождает вопрос о соотношении собственных полномочий и переданных государственных полномочий. Каким должен быть удельный вес последних в общем объеме полномочий органов местного самоуправления? Как определить ту черту, за которой возрастание делегированных государственных полномочий фактически превращает органы местного самоуправления в местные органы государственного управления? В Конституции РФ говорится об отдельных государственных полномочиях, хотя критерии оценки этого конституционного указания имеют «ярко выраженный неформальный и трудноуловимый характер»609. Российская наука как, впрочем, и зарубежная не дает однозначного ответа на эти концептуальные вопросы610. Вместе с тем определенное представление об отношениях, входящих в объем переданных органам местного самоуправления государственных полномочий в отечественной литературе отражено611.

Другой стороной рассматриваемой проблемы является отсутствие средств у субъектов федерации, в результате чего многие из них не могут наделить органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и вынуждены содержать параллельные государственные структуры, порождающие новые противоречия во взаимоотношениях органов государственной и муниципальной власти.

Законодательное закрепление за органами местного самоуправления столь большого числа полномочий с таким содержанием невольно порождает мысли о том, что эти органы все больше напоминают полновесные органы государственной власти и даже не каждый орган государственной власти может надлежащим образом нести бремя данных полномочий. Очевидно, в силу этого, законы субъектов федерации включают в себя нормы не только о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но и о передаче органами местного самоуправления отдельных собственных полномочий органам государственной власти. В.И.Васильев называет такое положение институтом участия органов государственной власти в осуществлении предметов ведения

606 См., например: О передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в области охраны и использования охотничьих видов животных: Закон Алтайского края от 5 ноября 1996г; О передаче представительным органам местного самоуправления полномочий Амурского областного Совета народных депутатов по предоставлению дополнительных льгот по уплате государственных пошлин: Закон Амурской области от 29 апреля 1997г; О наделении администрации города Курска государственными полномочиями по назначению, начислению и выплате пенсий и пособий получателям, проживающим на территории города Курска: Закон Курской области от 10 декабря 1997 года.

607Васильев В. И. Указ. соч. С. 378-379.

608См.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Указ. соч. С. 194.

609См.: Князев С. Д., Хрусталев Е. Н. Российское муниципальное право. Владивосток, 1997. С. 144.

610О некоторых зарубежных теориях соотношения коммунальных и государственных полномочий см., например: Королев С. В. Теория муниципального управления. М., 1999. С. 89-91; Местное самоуправление // «Деловой журнал для всех». М., 1995. С. 22. Спецвыпуск.

611См. об этом: Ревенко Л. А. Полномочия федеральных органов и органов субъектов федерации по законодательному регулированию организации местного самоуправления // В кн.: Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 63-64; Уваров А. О правовых основах создания и управления муниципальной собственностью // Хозяйство и право. 1998. №11. С. 42.

И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов предлагают ввести в законодательство о местном самоуправлении общее определение государственных полномочий, которое бы в совокупности с категорией «вопросы местного значения» задавало исходное соотношение государственных и муниципальных полномочий. «Если уж Конституция, - пишут они, - различает юридическую природу названных полномочий, то необходимы принципиальные нормативные критерии распознания этой природы: государственные ли эти полномочия или муниципальные?» (См.: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Указ. соч. С. 6). Думается, что сформулировать эти критерии в законе будет довольно затруднительно.

органов местного самоуправления, который сводится в основном к прямому финансированию из бюджета субъектов РФ выплат заработной платы сотрудникам муниципальных образовательных и

медицинских учреждений и некоторым другим финансовым вложениям, способствующим решению местных дел612.

Например, по Закону Хабаровского края органы местного самоуправления при невозможности решения отдельных вопросов местного значения вправе передать их краевым органам государственной власти вместе с необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. Понимая, что такая невозможность зачастую обусловлена исключительно отсутствием ресурсов, краевой законодатель установил, что передача полномочий допускается и без передачи материальных и финансовых ресурсов. Инициатива в вопросе передачи муниципальных полномочий может исходить только от органов местного самоуправления. Официальные предложения органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению краевыми органами государственной власти, которые в течение одного месяца должны дать мотивированный ответ органам местного самоуправления.

Во многих уставах муниципальных образований содержатся положения о передаче полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти. Так, Устав города Карасука Новосибирской области допускает такую передачу в случае невозможности осуществления муниципальным сообществом отдельных полномочий по управлению хозяйством, здравоохранением, образованием, защите природной среды, охране правопорядка и решению других вопросов местного значения по причине отсутствия финансовых и материальных ресурсов. Решение о делегировании полномочий по осуществлению вопросов местного значения принимает представительный орган местного самоуправления. Устав запрещает только передачу полномочий по исполнению бюджета, управлению и распоряжению землями сообщества, а также распоряжению объектами муниципальной собственности (ст. 64). Думается, в этот перечень должны быть включены все вопросы, отнесенные ст. 15 Федерального закона к исключительному ведению представительного органа муниципального образования.

Устав города Белогорска Амурской области такого запрета не содержит и допускает передачу решения вопросов местного значения органам государственной власти только вместе с передачей ресурсов (п. 6 ст. 9). Представляется, что передача полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти является вынужденной мерой, продиктованной в первую очередь финансовой необеспеченностью муниципальных образований.

Интересно в этой связи постановление Конституционного Суда от 30 ноября 2000 г., которым в принципе не отвергается возможность такого рода взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти на договорной основе «для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования». Однако Конституционный Суд РФ подчеркнул недопустимость ограничения законами субъектов РФ прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения, понимая под таким ограничением правовые конструкции, не исключающие возможность передачи органам государственной власти субъекта федерации полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме.

Вызывает определенный научный интерес практика установления законами отдельных субъектов федерации предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, в перечень которых попали многие вопросы, отнесенные Федеральным законом к предметам ведения местного самоуправления613. При этом региональные законодатели провели разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по предметам совместного ведения, учитывая интересы местного населения, исторические и иные местные традиции, реальную обеспеченность муниципальных образований финансовыми и материальными ресурсами, организационную обособленность органов местного самоуправления и их самостоятельность в пределах полномочий по предметам совместного ведения, взаимное согласование принимаемых решений и осуществляемых действий, затрагивающих интересы друг друга, ответственность за соблюдение договоров. Весьма существенно, что без взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления и принятия соответствующего регионального закона, разграничивающего полномочия по этим предметам ведения, или заключения договора, подлежащего утверждению представительным органом местного самоуправления, установление предметов совместного ведения недопустимо614.

612 Васильев В. И. Указ. соч. С. 366-371.

См. об этом также: Игнатюк Н. А. Соотношение органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 1998. №1. С. 57.

613Кстати, конституционное законодательство некоторых зарубежных государств прямо предусматривает совместную компетенцию местных органов с центральными или с органами субъектов федерации (Мексика, Голландия, Шри-Ланка и др.).

614Более подробно об этом см.: Васильев В. И. Указ. соч. С. 370-374.

С точки зрения соответствия Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такая региональная практика, безусловно, неправомерна, но с позиции жизненных реалий, требующих согласования усилий органов единой публичной власти, она имеет здравый смысл.

Любопытно, что в упомянутом выше постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г., признавшим не соответствующим Конституции Российской Федерации п. 2 ст. 21 Устава (Основного Закона) Курской области, допускающий передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти, не исключается договорное взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования. Чем же эти общие задачи отличаются от предметов совместного ведения?

Во многих законах субъектов РФ приводится перечень вопросов государственного значения, в решении которых в соответствии с законодательством принимают участие органы местного самоуправления. К ним, в частности, относятся следующие вопросы: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств и малочисленных народов; осуществление ценовой политики; осуществление статистического и бухгалтерского учета; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, охрана памятников истории и культуры; защита прав потребителя; организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости и социальной защищенности населения, развития культуры, физкультуры и спорта; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; административное производство (ч. 1 ст. 32 Закона Хабаровского края «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае»). Заметим, что участие органов местного самоуправления в решении вопросов государственного значения региональными законодателями понимается не только как выполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми их наделяют органы государственной власти, но и как осуществление полномочий по реализации федеральных и региональных государственных программ, также сопровождаемое обеспечением необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.

Некоторые ученые отмечают, что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций615. Думается, что во многих случаях функции государственной и муниципальной власти совпадают. Одним из подтверждений этого тезиса служит установленное ч. 1 ст. 132 Конституции РФ правило о том, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Еще раз подчеркнем, что фактически местные дела не могут быть свободными от государственной политики. Во многих сферах общественной жизни, отнесенных законом к местному ведению, полномочия органов местного самоуправления не охватывают всех вопросов, оставляя такие, которые могут быть решены только государством. Причем чем ниже уровень муниципального образования, тем меньше собственных полномочий реально выполнимо их органами. Мировая практика свидетельствует о сокращении собственно местных дел и возрастающей интеграции местного самоуправления в государственный механизм, приспособлении муниципальной власти к решению задач, которые имеют общегосударственное значение. Например, в Германии такие задачи составляют 80-90% от общего объема задач, решаемых коммунальными органами616. Не случайно в Пояснительном докладе Совета Европы к Европейской хартии местного самоуправления отмечается, что однозначно определить, какими именно вопросами должны заниматься местные власти, вообще невозможно, а ограничение компетенции местных органов сугубо локальными, второстепенными вопросами означало бы отведение местному самоуправлению второстепенной роли.

Думается, что активизация в кризисной и конфликтной России (по крайней мере, на нынешнем этапе) государственного вмешательства прежде всего в экономическую сферу неизбежно породит решение органами местного самоуправления все большего круга задач общегосударственной важности.

Одно из основных отличий двух уровней публичной власти, как правило, связывается с несовпадением местных и государственных интересов, равно как несовпадением интересов отдельного индивида и государства в целом. Во многих научных трудах установление местного самоуправления ассоциируется с идеей о различении, если не прямом противоположении, интересов государства и общества617. В этом отношении весьма показателен высказанный в свое время Н.М. Коркуновым тезис о том, что самоуправляющиеся местные общества «имеют свои особые интересы, противополагаемые общим интересам государства»618. Такая постановка вопроса представляется в определенной мере

615См.: Краснов М. А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10.

616Местное самоуправление в зарубежных странах: Информационный обзор. М., 1994. С. 22-23; По этому вопросу см. также: Пылин В. В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. №9. С. 13.

617Подробнее об этом см.: Величко А. М. Государственные идеалы России и Запада. Параллели правовых культур. СПб., 1999. С. 58-61.

618Коркунов Н. М. Русское государственное право: В 2 т. СПб., 1901. Т. 2. С. 353-354.

обоснованной и актуальной, но лишь до тех пор, пока различие интересов не нарушает определенного баланса, когда преобладание местных интересов ведет к превращению муниципальных институтов в альтернативу государственным, к стимулированию тем самым деградации и даже разрушения государственно-правовой системы619. Наиболее действенные рычаги обеспечения равновесия государственных (общефедеральных, региональных) и местных интересов представляются в виде нормативного закрепления компетенции местного самоуправления, разумного сочетания непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы муниципального образования620. Практика современного противостояния глав муниципальных образований руководителям субъектов федерации лишь в редких случаях расценивается как отстаивание интересов местного самоуправления621.

Сомневаясь в целесообразности категоричного противопоставления государственных и местных интересов, А.Д. Градовский писал: «Какие интересы могут быть названы общественными в противоположность государственным? Этот вопрос, конечно, не поддается удовлетворительному решению. Как определить «хозяйственные попечения» о больницах, школах, богоугодных заведениях и т.д. от попечений «административных», оставшихся в обязанностях разных правительственных установлений? Не значит ли это парализовать в значительной степени действия как общественных, так и правительственных органов и создать обильный источник для столкновений и пререканий? Наоборот, трудно сказать, какие именно функции имеют исключительно государственное значение, в противоположность «местным пользам и нуждам»622. Выдающийся ученый дореволюционной России А.С. Ященко отмечал невозможность отличить местные цели от национальных целей, «так как они различаются друг от друга не по качеству, а по степени»623. Такие размышления оправдывают вывод, согласно которому «государство всех» не может иметь организованную оппозицию себе хотя бы в виде местного самоуправления»624.

Федеральный закон, формулируя понятие местного самоуправления, акцентирует тот факт, что в решении местных вопросов население должно исходить из местных интересов и традиций. Отсюда вытекает небезосновательный вывод, что закон прямо определил приоритеты местных интересов населения, даже не упомянув интересы государства в целом, хотя институт местного самоуправления по Конституции РФ является одной из основ конституционного строя и должен гармонично сочетаться с другими основами. Некоторые ученые, также усматривая в законе закрепление доминирования местных интересов над государственными, ссылаются в обоснование этого вывода на ряд его статей (например: ст. 4, 5, 9, 14). В частности, А.М. Величко, понимая нормативно установленный запрет на осуществление органами государственной власти местного самоуправления как недопустимость решения органами государственной власти и государственными должностными лицами вопросов местного значения, делает вывод, что такой запрет есть не что иное, как закрепление потенциального превалирования «местных» начал по отношению к государственным625. На наш взгляд, законодатель, вводя данную запрещающую норму, преследовал благую цель – установить гарантию самостоятельности местного самоуправления, однако, воспринимается она в силу особенностей российской правовой культуры неоднозначно. В.В. Таболин, например, полагает, что органы местного самоуправления должны сверять итоги своей работы с интересами жителей, в то время как основным интересом органов государственной власти является стремление «понравиться вышестоящему госоргану», и это различие лежит в основе разграничения уровней власти. « … Местное самоуправление, - пишет он, - должно распространяться до тех пределов, пока интересы жителей будут приоритетны перед государственными…Все другое – завуалированная форма государственной власти» 626.

Антитезой этому утверждению служит норма Конституции Республики Саха (Якутия), закрепившая в качестве одного из принципов деятельности органов местного самоуправления сочетание местных и государственных интересов (ст. 86).

Многие современные зарубежные исследователи, анализируя генезис полномочий местного самоуправления в эпоху урбанизации и индустриализации, убедительно отмечают все возрастающую зависимость местных сообществ от общегосударственных интересов. Так, немецкий ученый Р. Граверт пишет: «Чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-

619А. А. Уваров справедливо отмечает, что муниципальным образованиям в силу их природы свойственны такие черты, как партикуляризм и местный изоляционизм, при которых они заинтересованы «только в благополучии своего населения и, зацикливаясь на своих внутренних проблемах, могут пренебречь какими-либо общегосударственными интересами» (см.: Уваров А. А. О некоторых критериях эффективности местного самоуправления // Правоведение. 1999. №2. С. 131).

620См. об этом: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 21.

621Какую Россию мы строим: Выступление В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 8 июля 2000 г. Москва // Российская газета. 2000. 11 июля.

622Цит. по: Величко А. М. Указ. соч. С. 67.

623Ященко А. С. Философия права Владимира Соловьева. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. СПб., 1999. С. 201.

624Там же. С. 67-68.

625Ященко А.С. Указ.соч. С. 69.

626См.: Таболин В. В. Указ. соч. С. 42.

правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны принципам государственной политики»627.

Двойственная политико-правовая природа местного самоуправления предполагает, по нашему мнению, сочетание местного интереса и проведение муниципальными органами общего интереса.

Еще раз отметим, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня власти, не относящегося к системе органов государственной власти. Вместе с тем, автономия органов местного самоуправления не должна пониматься как функциональная отделенность муниципальной власти от власти государственной, как «отделение» от государства и независимость от него628. Местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным, и выполняя определенные функции, существует и действует в рамках единого государства, в системе публичной власти. Территория муниципального образования является частью государственной территории, а местные жители – гражданами государства. Статус местного самоуправления определяется государством в Конституции РФ и законах, принимаемых федеральными и региональными органами государственной власти, которым обязаны подчиняться субъекты муниципальной власти. Деятельность органов местного самоуправления определяется основными направлениями общегосударственной политики.

самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление, осуществление судебной защиты местного самоуправления. Осуществляя полномочия по реализации указанных задач, органы государственной власти должны обеспечивать оптимальный баланс интересов, координацию целей.

Местное самоуправление является элементом государственно-правовой системы, поэтому не должно носить характер «параллельного сосуществования» с системой, оно подчинено в процессе функционирования всех системных элементов общей единой цели. В противном случае целостность системы нарушается.

Примечательно, что к данному выводу, имеющему, по-нашему мнению, непреходящее значение для любого государства, пришел известный русский правовед В.П. Безобразов, подчеркнув, что «расщепление самоуправления и общегосударственного или «правительственного» (или «казенного», как принято выражаться) управления, т.е. построенного на началах бюрократических, расщепление земства и казны на два независимых друг от друга, со своею собственной жизнью организма, - порождает самые злые политические недуги и рано или поздно приводит к разрушению, или самоуправление, или государство, так как первое не может же сделаться во втором, - государством в государстве»629.

В первой главе настоящей работы подчеркивалось, что взаимодействие даже качественно разнородных элементов системы всегда приводит к естественной тенденции объединения их возможностей для обеспечения существования системы в целом. Именно в этом и проявляется общая цель элементов государственно-правовой системы – обеспечение реального и устойчивого уровня жизни своих граждан630, возможное только при условии устремленности всех уровней публичной власти к повышению эффективности управления в государстве.

Таким образом, хотя органы местного самоуправления и самостоятельны в реализации собственной компетенции, они объективно не могут быть не связаны с органами государственной власти и их должностными лицами. В этой связи представляется, безусловно, правильной формулировка В.В. Фадеевым принципа организационного обособления местного самоуправления в увязке со

взаимодействием его органов с органами государственной власти по осуществлению общих задач и функций631.

627Гравер Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. №10. С. 107.

628К сожалению, именно этот термин для акцентирования самостоятельности местного самоуправления или даже обоснования его сверхавтономности используется нередко в научной литературе, периодической печати и практической деятельности (см., например, интервью начальника Главного территориального управления Администрации Президента РФ С. Самойлова «Мы хотим вести с регионами честный диалог» // Российская газета. 2000. 7 октября); Чурилов А. В., Гущин В. З. Правозащитные функции прокуратуры в постсоциалистическом государстве // Государство и право. 1998. №5. С. 62.

Отметим, что в проекте Конституции РФ, представленном Конституционному совещанию, присутствовала именно эта формула - «отделение от государства». Соответствующая комиссия сочла ее неудачной, обосновав свое мнение тем, что местное самоуправление связано законами, издаваемыми государством, взаимодействует с представительными, исполнительными и судебными властями (см.: Конституционное совещание: Стенограмма, материалы, документы. М., 1995. Т. 16. С. 10).

Опроблемах так называемого «отделения» местного самоуправления от государства см. также: Гильченко Л. В. Анализ становления

местного самоуправления в регионах Российской Федерации // В кн.: Местное самоуправление в России. М., 1998; Елисеев Б. П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем? // Государство и право. 1999. №4; Замотаев А. А. Может ли государственная власть руководить муниципальной // Российская Федерация сегодня. 1998. №18-19; Пискотин М. И. Без поправок в Конституцию не обойтись // Российская Федерация сегодня. 1999. №4.

629Безобразов В. П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1.

630Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации): Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1999. 31 марта.

631См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. В. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 97.

Региональное законодательство, исходя из организационной самостоятельности органов местного самоуправления, тем не менее учитывает связи между органами публичной власти разного уровня. Конституции и уставы субъектов РФ содержат нормы, посвященные вопросам взаимоотношения региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так, Устав Иркутской области исходит из того, что взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления строятся на принципах сотрудничества и самостоятельности в решении вопросов своей компетенции. Устав (Основной закон) Томской области посвящает гл. 59 (состоящую, впрочем, из одной статьи) регулированию отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Статья 70 Устава Псковской области наряду с принципом организационной обособленности местного самоуправления закрепляет в качестве принципа осуществления местного самоуправления его взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций. Согласно ст. 128 Устава (Основного закона) Томской области, областные органы государственной власти содействуют становлению и развитию местного самоуправления, взаимодействуют с органами местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.

Во многих конституциях и уставах подчеркивается обязанность органов государственной власти создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в реализации права на местное самоуправление (например, ч. 2 ст. 8 Конституции Республики Адыгея). В Уставе Новгородской области, в частности, записано, что область принимает меры для пропорционального распределения финансовых ресурсов между городами и районами с целью создания надлежащей финансовой основы самоуправления. Часть 2 ст. 128 Устава (Основного закона) Томской области обязывает органы государственной власти создавать условия для развития территорий местного самоуправления, принимать меры для поддержки территорий местного самоуправления с уровнем доходов ниже средней бюджетной обеспеченности и стандартов экономического и социального развития области, предоставлять им обоснованные экономические и социальные льготы и привилегии. Устав Алтайского края предписывает главе администрации края, руководителям структурных подразделений краевой администрации при принятии решений, непосредственно касающихся интересов муниципальных образований, проводить с ними предварительные консультации и учитывать их предложения (ч. 2 ст.

105).

Нормы, посвященные вопросам взаимоотношения региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, содержат и региональные законы о местном самоуправлении. Например, в Законе Тульской области «О местном самоуправлении» четыре статьи объединены в главу «Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления». Закон закрепляет непосредственное взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти по вопросам государственной поддержки местного самоуправления, закрепления источников доходов и нормативов отчислений в местные бюджеты, выделения дотаций и субвенций, исполнения отдельных государственных полномочий, передачи полномочий местного самоуправления органам государственной власти, разработки и осуществления государственных и совместных планов и программ социально-экономического развития, реализации общих интересов (ч. 1 ст. 49). В Законе Хабаровского края «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае» соответствующая глава называется «Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления».

Уставы муниципальных образований тоже включают в себя нормы, посвященные вопросам взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти. Подчеркивая организационную обособленность своих органов местного самоуправления, многие уставы закрепляют положения о сотрудничестве их с органами государственной власти на равноправной основе посредством заключения договоров, создания совместных координационных и консультационных органов, разработки и реализации совместных программ и проектов и в иных допускаемых законом формах (ст. 8 Устава города Красноярска). В Уставе города Зеи отмечается, что органы самоуправления города строят взаимоотношения с органами государственной власти Амурской области на принципах сотрудничества и самостоятельности в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством, заключенными договорами и соглашениями. К формам сотрудничества, помимо указанных выше, данный Устав относит создание согласительных и совещательных органов, осуществление законодательной инициативы в областном законодательном органе, исполнение областных законов о передаче государственных полномочий органам городского самоуправления и передачу органами городского самоуправления отдельных собственных полномочий органам государственной власти области (ст. 65).

Одной из форм взаимосвязи органов публичной власти является обращение органов местного самоуправления в органы государственной власти. Федеральный закон «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет право органов и должностных лиц местного самоуправления на обращение в органы государственной власти и к их должностным лицам. Согласно ч. 1 ст. 45, такие обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым направлены обращения. Законами субъектов федерации, уставами муниципальных образований, регламентами органов местного самоуправления и иными муниципальными актами устанавливается порядок внесения запросов, предложений, заявлений и других форм обращений. В региональном законодательстве определяется процедура и сроки рассмотрения обращений. Так, согласно Закону Тульской области от 17 декабря 1996 г. «О местном самоуправлении в Тульской области» предложения и обращения органов и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению теми органами государственной власти, организациями и учреждениями, в которые эти предложения направлены. О результатах рассмотрения соответствующему органу и должностному лицу местного самоуправления должен быть дан мотивированный ответ. Многие законы субъектов РФ устанавливают сроки, в течение которых органы субъекта федерации, соответствующие организации должны дать ответ на обращение органов местного самоуправления и их должностных лиц, и ответственность за отказ дать ответ на обращение или за нарушение сроков ответа.

Особой формой обращения органов местного самоуправления в органы государственной власти является обращение представительных органов местного самоуправления в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта федерации в порядке реализации права законодательной инициативы. Порядок принятия решения представительного органа местного самоуправления об осуществлении права законодательной инициативы устанавливается в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа. Все конституции и уставы субъектов РФ, руководствуясь ч. 2 ст. 45 Федерального закона, наделяют органы местного самоуправления данным правом, которому корреспондирует обязанность законодательных органов рассмотреть законопроект или законодательное предложение. При этом не имеет значения, касается ли проект закона или поправка непосредственно вопросов, входящих в предметы ведения местного самоуправления. В ряде субъектов РФ приняты отдельные законы о порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления. Таким образом, устанавливается еще один важный канал сотрудничества и взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов федерации632.

Во многих субъектах федерации с целью формирования правовой базы, обеспечивающей реализацию права граждан на местное самоуправление, утверждены планы мероприятий, благодаря которым региональное законодательство должно приобрести системный характер. В некоторых субъектах разработаны модельные нормативные правовые акты местного самоуправления (уставы муниципальных образований, положения о бюджетном процессе и порядке распоряжения муниципальной собственностью на территории муниципальных образований, положения о порядке предоставления земельных участков, правила благоустройства и другие)633. Опираясь на эти акты, муниципальные органы смогут избежать многих ошибок и коллизий в своей правотворческой деятельности.

В качестве форм взаимодействия органов публичной власти региональные законы называют также создание и развитие системы подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, методическое обеспечение местного самоуправления, организацию обмена опытом деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, в большинстве законов предусмотрено создание совместных координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, как временных, так и действующих в постоянном режиме.

В.И. Васильев отмечает, что взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления не ограничивается функциональными связями. Уставы некоторых субъектов РФ определяют и элементы структурного объединения. «Это, - пишет автор, - не «вхождение» в другую систему, а скорее «представительство» нижней (системы – С.Н.) в верхней – депутатов представительных органов местного самоуправления в органах представительной власти субъектов федерации (Устав Иркутской области)»634. Уставом Пермской области предусмотрена возможность депутатов районных, городских представительных органов баллотироваться в областные представительные органы, но с оговоркой: если они не работают в этих органах на профессиональной основе. Согласно Уставу Свердловской области, депутаты палаты представителей областного

632См.: Васильев В. И. Указ. соч. С. 428-429.

633См. об этом, например: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации (материалы зонального семинара-совещания председателей законодательных (представительных) органов, председателей комитетов (комиссий) по местному самоуправлению и представителей органов местного самоуправления Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного регионов). Хабаровск, 1998. С. 50.

634Васильев В. И. Указ. соч. С. 137; См. об этом также: Абдулатипов Р. Местное самоуправление – это тоже власть, с которой должно считаться государство // Малые города. 1998. №1. С. 20.

Законодательного собрания выдвигаются представительными органами местного самоуправления. Устав Новгородской области допускает совмещение мандата депутата областной Думы с мандатом главы муниципального образования.

Законодательство других субъектов, определяющее статус депутата представительного органа местного самоуправления, запрещает совмещение мандата депутата данного органа (причем вне зависимости от того, работает ли депутат на постоянной или непостоянной основе) с депутатским мандатом любого другого представительного органа. В основе этого запрета лежит конституционный принцип организационного обособления органов местного самоуправления от органов государственной власти, необходимость гарантировать свободу, самостоятельную деятельность депутата, независимую ни от каких влияний, потребность в эффективной работе635. С одной стороны, данное обоснование, действительно, логически вытекает из смысла ст. 12 Конституции Российской Федерации. С другой, - «представительство» в законодательном органе субъекта федерации позволяет гармонизировать государственные и местные интересы посредством большей возможности депутатов влиять на законодательный процесс с позиции содействия государственной власти местному самоуправлению и его защиты.

С целью координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти по проведению реформы местного самоуправления, развития взаимодействия элементов публичной власти в системе органов государственной власти образованы и действуют структуры, связанные с развитием и содействием местному самоуправлению. На федеральном уровне функционируют Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ, Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве, отдел местного самоуправления в Правительстве РФ, департамент местного самоуправления в Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ, подразделения в ряде других федеральных органах исполнительной власти.

Соответствующие структуры образованы на уровне субъектов федерации (советы при президентах республик и высших должностных лицах иных субъектов РФ и т.п.).

Федеральное законодательство содержит положение о несоподчиненности муниципальных образований друг другу. Даже объединяясь в межтерриториальные ассоциации и союзы, муниципальные образования не могут передавать им полномочия органов местного самоуправления (ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)636.

Отсутствие соподчиненности между муниципальными образованиями различных уровней не означает отсутствия между ними связей. Конечно, речь идет не о прямом административном подчинении, а о горизонтальных связях, которые выражаются в координации, согласовании действий муниципальных образований. Но, очевидно, связи между муниципальными образованиями одного уровня и связи между разноуровневыми муниципальными образованиями различаются. Так, внутригородские муниципальные образования и город как муниципальное образование связаны отношениями по поводу разграничения предметов ведения и полномочий органов, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов. Вместе с тем эти отношения не должны разрывать функции управления городом как единым механизмом. Поэтому Федеральным законом предусмотрено, что разграничение указанных объектов между городом и внутригородскими районами – муниципальными образованиями - определяется уставом города (ч. 3 ст. 6). Взаимодействие «сложнопостроенных» муниципальных образований должно, безусловно, строиться при помощи механизмов совместных консультаций, разработки совместных планов и программ.

В законах о местном самоуправлении ряда субъектов федерации предприняты попытки разграничения предметов ведения между разноуровневыми субъектами местного самоуправления при помощи введения категории «совместное ведение». В других субъектах приняты законы о порядке разграничения объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов между муниципальными образованиями637.

Понятно, что перечень полномочий органов местного самоуправления не может быть одинаковым для разноуровневых муниципальных образований, поэтому уставы муниципальных образований, в состав которых входят иные муниципальные образования, вслед за региональным законодательством также пытаются разграничить предметы ведения. Например, по законодательству Московской области к ведению внутрирайонных муниципальных образований отнесено всего восемь из тридцати перечисленных в Федеральном законе предметов ведения местного самоуправления, остальные отнесены к совместному ведению и исключительному ведению районной власти. Согласно Уставу города Сочи, в

635См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997. С.

636На наш взгляд, федеральный законодатель мог бы предоставить возможность объединениям муниципальных образований получать дополнительные источники доходов. Зарубежная практика свидетельствует о том, что ассоциации муниципалитетов являются действен ным рычагом расширения финансово-экономического и политического потенциала местного самоуправления.

637Подробнее об этом см.: Васильев В. И. Указ. соч. С. 350-366.