5491

предложений и жалоб граждан, при исполнении запросов от органов местного самоуправления, при анализе издаваемых органами местного самоуправления нормативных актов локального характера680. Практическая польза от такого контроля налицо, однако с точки зрения правомерности она сомнительна, поскольку отсутствие законодательно установленных форм и способов контроля, его механизма и порядка осуществления создают возможность произвольного расширения пределов этого контроля, на что и указал Конституционный Суд РФ, признав не соответствующими отдельные положения Устава (Основного закона) Курской области.

Представляется целесообразным дополнение действующего законодательства нормами о такой форме контроля за соответствием нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления федеральному и региональному законодательству, как направление указанных актов в определенный срок со дня их принятия в орган юстиции или юридическую службу субъекта РФ, который должен вести регистр муниципальных актов. Это позволит не только обеспечить своевременный контроль за соблюдением законов, но и создать условия для получения достоверной информации о муниципальных актах гражданами, их объединениями, государственными органами, для улучшения защиты прав граждан в органах местного самоуправления, повышения эффективности нормотворческой работы этих органов. Законодательство многих субъектов РФ сегодня предусматривает занесение в государственный регистр уставов муниципальных образований.

Взаконодательстве следует закрепить правомочия органов государственной власти,

осуществляющих контроль за законностью местного самоуправления, на доступ к документам, проведение соответствующих проверок, доведение выявленных фактов нарушений законодательства до сведения органов и должностных лиц местного самоуправления, возбуждение обязательного для рассмотрения в определенный срок ходатайства перед судом о приостановлении действия нормативных актов органов местного самоуправления до рассмотрения дела по существу. Такие меры, как справедливо отмечается в литературе, исключающие оценку целесообразности действий органов местного самоуправления, совершенных в пределах их полномочий, рассматриваются не как государственное управление муниципальными образованиями, а как правовой контроль, посредством которого осуществляются функции административного надзора без вторжения в законную компетенцию органов местного самоуправления681. Думается, это вполне соответствует духу Европейской хартии местного самоуправления, содержащей правило о том, что степень вмешательства контролирующего органа должна быть соразмерной значимости интересов, которые это вмешательство имеют в виду защитить. Чрезмерно «высокий уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления», не учитывающий ни отечественный, ни зарубежный опыт государственного контроля в отношении местного самоуправления, в реальной жизни российского общества, где отсутствуют традиции общественного контроля за муниципальной властью, воплощается в бесчисленные нарушения прав и свобод граждан, коррумпированность местных чиновников, во вседозволенность и безответственность органов самоуправления.

Федеральный закон не говорит об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за неспособность управлять территорией, за некомпетентность и не устанавливает мер юридического воздействия государственной власти, привлечения к ответственности должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими переданных государственных полномочий682. Вместе с тем многие субъекты федерации предпринимают попытки законодательного установления различных форм контроля, включая и контроль за эффективностью деятельности органов местного самоуправления. В.И. Васильев пишет, что субъекты РФ неправомерно устанавливают ответственность органов местного самоуправления «не только за нарушение законов и их неисполнение, но и за ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления своих обязанностей»683. На наш взгляд, неправомерность усматривается не в действиях региональных властей, а в действиях органов местного самоуправления. Исполняя свои полномочия ненадлежащим образом, они тем самым нарушают закон.

К одной из форм государственного контроля за законностью актов местного самоуправления можно отнести государственную регистрацию уставов муниципальных образований, осуществляемую в соответствии с законодательством субъектов федерации их законодательным органом или соответствующим подразделением исполнительного органа государственной власти (органом юстиции). Органы государственной власти субъектов РФ, фактически проводя правовую экспертизу уставов, исполняют конституционную обязанность государства по защите прав и свобод человека и гражданина, а

680 См. об этом: Слепцов М. Л. Государственный контроль и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Проблемы местного самоуправления в Хабаровском крае: Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции. 24 декабря 1997 года. Хабаровск, 1997.

С. 68.

681Там же. С. 140-141.

682В зарубежных государствах органы местного самоуправления обычно несут ответственность за ненадлежащее выполнение своих функций (см. об этом, например: Андреева И. А. Реформа местных органов власти и территориального самоуправления в Польше (1990г.) // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 109-110; Черкасов А. И. Указ. соч. С. 124-126).

683См.: Васильев В. И. Указ. соч. С. 446.

также по обеспечению режима законности и правопорядка (п. «б» ст. 72). Регистрация уставов муниципальных образований предусматривает проверку их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституциям, уставам и законам субъектов Российской Федерации. Основанием для отказа в государственной регистрации устава может быть только его противоречие указанным актам. Однако данный отказ может быть обжалован в судебном порядке.

Вюридической литературе нет единодушия по вопросу о влиянии государственной регистрации на порядок вступления в силу устава муниципального образования. Многие ученые полагают, что в соответствии с п. 3 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступлению уставу в силу должны предшествовать его государственная регистрация, затем – опубликование. Такая позиция была сформулирована и в решении Президиума Верховного Суда Российской Федерации по делу о признании недействительными статей

законов Рязанской области «О местном самоуправлении в Рязанской области» и «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской области»684. Однако есть авторы, которые считают, что

устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования безотносительно к процедуре государственной регистрации685. Встречается и такое мнение, что государственная регистрация вообще является «незаконным и неправовым действием», поскольку

«имеется достаточно юридических возможностей обеспечения законности уставов муниципальных образований»686. При этом ни одна из таких возможностей не называется, а в обоснование своего мнения автор ссылается на зарубежный опыт.

Контроль за соблюдением прав человека органами публичной власти любого уровня осуществляют Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, аналогичные институты субъектов федерации.

По жалобам граждан уполномоченные осуществляют контроль за должностными лицами и органами местного самоуправления без права изменения их решений, при условии, что ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но

остался не согласен с принятым решением. Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»687 наделяет Уполномоченного, принявшего жалобу к рассмотрению, правом обращения к компетентным органам за содействием в проведении проверок, правом беспрепятственного посещения всех органов местного самоуправления, присутствия на заседаниях их коллегиальных органов, правом на запрос и получение необходимых для рассмотрения жалобы сведений, документов и материалов, правом на получение необходимых объяснений от должностных лиц и некоторыми другими правами в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа или должностного лица местного самоуправления, обратиться в компетентные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении должностных лиц, в действиях которых усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина. Усмотрев нарушения прав человека в решениях или действиях органов и должностных лиц местного самоуправления, Уполномоченный обязан направить им свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод. Федеральный конституционный закон закрепил и корреспондирующую действиям Уполномоченного обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления в месячный срок рассмотреть заключение и в письменной форме сообщить Уполномоченному о принятых мерах.

Всоответствии с Законом Свердловской области «Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области» Уполномоченный вправе принимать к рассмотрению жалобы граждан и на решения судов в случае отказа им в приеме жалобы на действия и решения органов местного самоуправления, нарушающие права и свободы человека. В отношении органов и должностных лиц местного самоуправления Уполномоченный обладает следующими рычагами воздействия: в случаях нарушения прав и свобод человека в муниципальных нормативных актах он вправе обратиться в Уставный суд Свердловской области; в случаях нарушения прав и свобод человека органом или должностным лицом Уполномоченный вправе принять и направить органу или должностному лицу, в действиях которого он усматривает нарушение прав человека, свое решение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав и предотвращению подобных нарушений в дальнейшем; в случаях нарушения прав и свобод человека должностным лицом

684См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. №3.

685См., например: О некоторых вопросах, связанных с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская Федерация сегодня. 1996. №9. С. 19-21; Широков А. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления // Городское управление. 1996. №2. С. 34.

686См.: Таболин В. В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 50.

687Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №9. Ст. 1011.

он вправе внести в компетентные органы представление о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении должностных лиц, в действиях которых усматриваются нарушения прав человека.

самоуправления. Кроме того, закон не содержит механизмов взаимодействия с другими контрольными органами, включая региональных уполномоченных по правам человека. На наш взгляд, с учетом масштабов нашего государства и количества нарушений прав человека федеральному законодателю следует предусмотреть создание системы уполномоченных: федерального, окружных, региональных и местных. Звенья этой системы не должны выглядеть как «субординационная вертикаль», т.е. на региональном и местном уровнях малопродуктивно образование представительств соответственно федерального или регионального Уполномоченного на местах, хотя федеральные представительства целесообразны на уровне федеральных округов688. В юридической литературе высказывается идея о необходимости создания на региональном и местном уровнях специализированных уполномоченных на тех сферах, которые на местах с учетом конкретного состояния дел будут определены как приоритетные для защиты689. Исходя из необходимости одинаково эффективной защиты прав человека на всей территории Российского государства целесообразно определить компетенцию, организационные формы работы и порядок взаимодействия уполномоченных разного уровня.

Особое значение в системе связей государственной и муниципальной власти имеют контрольные связи по поводу осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Реализация государственных полномочий, которыми органы государственной власти наделили органы местного самоуправления, уже не является осуществлением собственной компетенции местного значения, поэтому государственный контроль за их осуществлением предполагает не только оценку законности действий органов местного самоуправления, но и оценку их целесообразности и эффективности. Государственные органы при этом не освобождаются от ответственности за осуществление переданных полномочий. Как справедливо отмечает В.В. Пылин, органы государственной власти должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан, отменять неправомерные

решения в части реализации государственных полномочий, а при необходимости принимать решение по существу690.

Согласно ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Федеральное законодательство до сих пор не установило механизм привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности за неэффективное исполнение или неисполнение ими делегированных полномочий. Однако в законах субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями определен порядок государственного контроля за переданными полномочиями, установлены процедурные правомочия региональных органов государственной власти (запрашивание документов и иной необходимой информации, заслушивание финансовых и иных отчетов органов местного самоуправления по осуществлению ими государственных полномочий, издание правовых актов, предписывающих порядок реализации государственных полномочий, назначение ревизий, инспектирование, назначение уполномоченных для наблюдения за осуществлением делегированных государственных полномочий и др.), юридические механизмы устранения выявленных недостатков, механизм координации контрольной деятельности, процедуры разрешения возникающих споров и коллизий.

Аналогичные нормы должны содержаться и в уставах муниципальных образований.

В тех субъектах федерации, где предусмотрено образование территориальных органов государственной исполнительной власти, на эти органы возлагаются контрольные функции в отношении законности действий органов и должностных лиц местного самоуправления.

688 Существует точка зрения, что представительства Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации могут быть созданы в тех субъектах федерации, где законодательство не предусматривает введения регионального уполномоченного по правам человека (см.: Бутусова Н. В. Конституционно-правовой институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: опыт, проблемы и перспективы // Журнал российского права. 1999. №7/8. С. 19).

Представляется, что конституционным принципам российского федерализма более соответствует создание представительств федерального Уполномоченного только в федеральных округах.

689 См., например: Бойцова В. В. Уполномоченный по делам несовершеннолетних // Народный депутат. 1992. №18; Хаманева Н. Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. №9. С. 30.

690 Пылин В. В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. №9. С. 18.

Значительную роль во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов государственной власти играет финансовый контроль. Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена возможность контроля за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов федерации (ст. 4). Он осуществляется посредством правового регулирования межбюджетных отношений, установления социальных норм и государственных минимальных социальных стандартов. Обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности также невозможны без организации действенного финансового контроля со стороны органов государственной власти за переданными (в виде субвенций, трансфертов, дотаций, ссуд и т.п.) финансовыми средствами. При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти вправе проверять обоснованность предоставления финансовых средств, а после принятия положительного решения – достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов и соблюдение законодательства в части расходования средств местных бюджетов, включая их целевое использование. Органы государственной власти осуществляют также контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных и региональных целевых программ.

Важную роль в обеспечении контроля за исполнением местных бюджетов играют органы налоговой службы, проверяющие законность исчисления налоговых и неналоговых платежей и перечисления их в соответствующий бюджет. Сведения об исполнении местных бюджетов соответствующие муниципальные органы обязаны в установленном законом порядке представлять в Государственный комитет РФ по статистике.

Органами прокуратуры раскрыты многочисленные нарушения органами муниципальной власти законов, регулирующих финансовые отношения: предоставление беспроцентных ссуд коммерческим структурам при невыполненном бюджете по защищенным статьям расходов, продление срока возврата этих ссуд и др. Данные факты свидетельствуют о необходимости совершенствования форм финансового контроля со стороны региональных органов государственной власти. Очевидно, нужен постоянный аудиторский контроль за законностью расходования муниципальными органами денежных средств, выделенных на публичные нужды.

Практика свидетельствует о том, что органы местного самоуправления сами заинтересованы в работе на территории муниципального образования соответствующих контрольно-надзорных органов государственной власти. Муниципальные службы с функциями, аналогичными этим органам, в условиях дефицита финансовых средств зачастую содержатся за счет специально создаваемых фондов или государственных дотаций. Так, при администрации г. Хабаровска действуют, например, торговая инспекция и муниципальная инспекция архитектурно-строительного надзора. Они не входят, как было ранее, в управление государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по Хабаровскому краю и краевую инспекцию государственного архитектурного надзора. С приобретением самостоятельности указанные муниципальные службы утратили полномочия по составлению протоколов, вынесению постановлений о привлечении к административной ответственности за правонарушения в области торговли и архитектурно-строительной деятельности. Именно эта деятельность раньше позволяла им пополнять доходную часть бюджета. На сегодняшний день их правовое положение носит достаточно спорный характер, обсуждается вопрос об их включении в состав краевых инспекций с сохранением финансирования за счет средств местного бюджета.

Схожие ситуации складываются и в других субъектах федерации, муниципальные образования которых через финансирование включают в систему органов местного самоуправления фактически территориальные подразделения региональных исполнительных органов государственной власти691. Это, безусловно, не может не вызвать обвинений в нарушении законодательства, но с точки зрения выгоды и для муниципальных, и для краевых органов власти подобное практика не лишена целесообразности.

Анализ правовой базы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления свидетельствует о том, что регламентация взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, безусловно, нуждается в корректировке, способной повлиять на повышение эффективности функционирования государственно-правовой системы в целом. Государственный контроль над местным самоуправлением, при котором органы муниципальной власти решают свои задачи в рамках общегосударственных законов, призван гарантировать такую эффективность. С точки зрения единства государственно-правовой системы контроль следует рассматривать как гарантию обеспечения законности деятельности муниципальных властей и соблюдения баланса интересов населения муниципальных образований и государственного целого, как средство обеспечения социальной справедливости в обществе.

691 См. об этом: Игнатюк Н. А. Соотношение органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 1998. №1. С. 60-61.

Системно-динамическое осмысление современной российской федеративной государственности показывает, что муниципальная власть как разновидность публичной власти не может быть выведена из единой системы власти и правовой системы. Природа решаемых органами местного самоуправления дел

ихарактер их полномочий не позволяют исключать эти органы из государственно-правового механизма

иговорить об отсутствии государственного элемента в муниципальной власти. Функции государственной и муниципальной власти во многих случаях совпадают. Активизация в современных условиях государственного вмешательства в экономическую сферу неизбежно порождает решение органами местного самоуправления все большего круга задач общегосударственной важности. В деятельности органов местного самоуправления должны органически сочетаться местные и государственные интересы. Местное самоуправление завершает построение целостной государственноправовой системы.

Глава 4. Разграничение компетенции как децентрализация единой государственной власти Российской Федерации

§ 1. Конституционно-правовые принципы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации

Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве является весьма сложной проблемой, поскольку от того, насколько правильно он решен, зависит политическая и социально-экономическая обстановка в стране, а также ее международное положение.

Прежде чем анализировать распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, необходимо определить принципы как исходные нормативно-руководящие начала, на основе которых должно осуществляться подобное распределение.

В научной литературе, посвященной проблемам федеративного устройства, обычно анализируются принципы российского федерализма692. Что же касается принципов разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, их соотношения с принципами российского федерализма, то этим вопросам уделяется внимания меньше. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации само является одним из конституционных принципов федеративного устройства Российской Федерации. Вместе с тем остальные принципы федеративного устройства, закрепленные в ст. 5 Конституции Российской Федерации, также являются исходными началами для размежевания компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Конституция Российской Федерации не содержит четких, исходных основоположений, непосредственно касающихся разграничения предметов ведения и полномочий между участниками федеративных отношений. Иногда в литературе можно встретить утверждение, что такие принципы Конституцией установлены, однако их определение не приводится693.

В Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» сформулированы основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые согласно ст. 1 действуют при заключении внутрифедеральных договоров и соглашений. Вместе с тем из смысла ст. 3-10 вытекает, что многие из закрепленных в них принципов касаются не только договорного распределения компетенции, но и других правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Наряду с этими принципами к принципам разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации следует отнести принцип государственного суверенитета Российской Федерации и некоторые другие, сформулированные ниже.

Основополагающим принципом распределения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации является принцип конституционности, означающий, что конституционный способ разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами имеет бесспорный приоритет перед другими правовыми способами – законодательным, договорным. Конституцией РФ закреплено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В Конституции РФ отсутствуют прямые указания о

692См., например: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995.

693См.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия: Научно-методическое пособие. М., 1998. С. 34.

допустимости или недопустимости отличий договорного разграничения предметов ведения от конституционного. Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Данная норма исходит из ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации, провозглашающей высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории России федеральной Конституции.

Поскольку разграничение предметов ведения и полномочий всегда облечено в ту или иную правовую форму, следовательно, принцип конституционности распространяется на правовые акты, регулирующие эти аспекты. Ю.А. Тихомиров выделяет семь критериев соответствия правовых актов Конституции Российской Федерации, которые, на наш взгляд, имеют значение критериев конституционности разграничения предметов ведения и полномочий: а) отражение конституционных идей и принципов; б) правильное использование конституционных понятий и терминов; в) принятие акта правомочным субъектом; г) учет места акта в правовой системе и требований к его форме; д) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу; е) корреляция смысла норм правового акта и соответствующих норм Конституции РФ; ж) устойчивое правоприменительное толкование и разъяснение смысла правовых норм694.

В силу того, что Конституция РФ является не только основным законом государства и общества, но и выступает как «нормативное выражение теоретической концепции и социально-политической модели, реализуемых в общественной практике, ее положения служат нормативным и ценностным ориентиром». Поэтому правовые акты должны исходить именно из такого концептуального понимания Конституции РФ, обеспечивающего единство правовой системы в исходных и базовых позициях правовых актов695.

Критерию отражения конституционных идей и принципов в текущем федеральном и региональном законодательстве соответствуют положения законов, наполняющих конкретным содержанием принципы приоритета прав и свобод человека, народовластия, верховенства права, федерализма, разделения государственной власти, единства системы государственной власти, самостоятельности местного самоуправления и другие принципы, составляющие основы конституционного строя России.

В качестве примера проверки соответствия нормативного акта идеям и принципам, получившим выражение в Конституции Российской Федерации, можно привести постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края и от 1 февраля 1999 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области696, касающиеся понимания конституционных принципов разделения властей и единства системы государственной власти. Впрочем, решения Конституционного Суда РФ показали неоднозначное восприятие как судьями, так и научной общественностью содержательной стороны этих принципов и степени их отражения в Конституции РФ. Таким образом, данный критерий конституционности правовых актов носит в определенной мере доктринальный субъективный характер.

Правильное использование конституционных понятий и терминов имеет существенное значение для правотворчества и правоприменения. К сожалению, юридическая практика дает немало примеров терминологических ошибок, искажающих смысл конституционных понятий. Так, ст. 42 Конституции Республики Татарстан устанавливает, что «принудительный труд допускается только по решению суда, а также в случаях, установленных международными договорами Республики Татарстан». Данная норма явно не учитывает значение термина «принудительный труд», которое придает ему ч. 2 ст. 37 Конституции Российской Федерации, исходящая из международных документов, не включающих в понятие принудительного труда всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица вследствие приговора, вынесенного судом697.

Довольно часто в федеральном и региональном законодательстве, подзаконных актах неверно или противоречиво используется понятие «орган государственной власти», смешиваются понятия «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция», что приводит к отрицательным последствиям не только в правотворческой, но и правоприменительной деятельности органов власти.

Справедливости ради отметим, что и сама Конституция России не является образцом терминологической точности в формализации предметов ведения и стимулирует противоречивость

694Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 257.

695Там же.

696Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №4. Ст. 409; №7. Ст. 700.

697См.: Конвенция о принудительном труде: Принята 28 июня 1930г. Генеральной конференцией МОТ на ХIV сессии. Вступила в силу 1 мая 1932 г.) // Международные акты о правах человека: Сб. документов. М., 1998. С. 515-524.

употребления юридической терминологии в текущем законодательстве, произвол толкования и ошибки правоприменения698.

Отступление от такого критерия конституционности, как принятие акта правомочным субъектом, влечет нарушение компетенционных правил, вторжение в компетенцию других органов. Примеров такого рода нарушений достаточно много, особенно со стороны субъектов федерации. Конституционный Суд РФ неоднократно признавал не соответствующими Конституции положения конституций, уставов и законов субъектов РФ, относящих к их ведению предметы ведения Российской Федерации или предметы совместного ведения699. В этой связи представляется целесообразным предложение ученых об обобщении практики регионального законотворчества и внесении субъектам федерации рекомендаций по юридически грамотному определению предметов их собственного ведения700.

Одним из критериев конституционности акта, разграничивающего компетенцию между органами двух уровней власти, является учет места акта в правовой системе и требований к его форме. Содержательная сторона данного критерия отражает четкую официальную классификацию правовых актов и их соотношение между собой, соответствие формы акта виду правомочного органа и его полномочиям, введение юридических приоритетов в системе законодательства, установление оснований признания актов недействительными и недействующими, введение процедур предотвращения и преодоления юридических коллизий701. В отсутствие федерального закона о нормативных правовых актах довольно затруднительно установить иерархию нормативных актов, регулирующих полномочия

свидетельствующие о недопустимости подмены федеральных законов актами Правительства702. Неконституционность постановления Правительства РФ была обусловлена не только его вмешательством в компетенцию Федерального Собрания, но и фактическим отстранением субъектов федерации от участия в федеральном законотворческом процессе (правда, в позиции Конституционного Суда этот аргумент не приводился).

Следующим критерием конституционности акта, разграничивающего компетенцию в федеративном государстве, является соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу. Нарушение законодательно определенной процедуры подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие федеральных и региональных актов, указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, является основанием для признания их неконституционными (п. 3 ч. 1 ст. 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Так, неконституционными должны быть признаны нарушения положений ст. 13 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающих участие субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.

Критерий корреляции смысла норм правового акта и соответствующих норм Конституции РФ ярко прослеживается на примере практики Конституционного Суда РФ, способствующей «формированию правопонимания, адекватного духу и нормам Конституции»703. Так, в постановлении от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области»704 Конституционный Суд РФ признал неконституционными некоторые положения основополагающего документа области, хотя и не противоречащие буквальному смыслу Конституции РФ, но не позволяющие с точностью определить их адекватность Конституции по причине возможного произвольного истолкования, ограничивающего реализацию права граждан на местное самоуправление областными органами государственной власти.

Одним из показателей конституционности правового акта является устойчивое правоприменительное толкование и разъяснение смысла правовых норм. В качестве примера можно упомянуть постановление Верховного Совета РФ от 15 апреля 1993 г. «О некоторых вопросах правового

698 См. об этом: Крылов Б. С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 45-46; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 164-167, 178-180.

699См., например: постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области, определение Конституционного Суда РФ от 4 июня 1998г. по запросу Воронежской областной думы о проверке конституционности статей 19 и 20 Закона Воронежской области «О статусе депутата Воронежской областной думы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №51. Ст. 5877; 1998. №35. Ст. 4463.

700См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 169.

701Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. С. 19-20, 25-28.

702См., например: постановления Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности постановлений Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995г. «О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции» и от 1 апреля 1996г. «Об отмене вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть и дополнительных мерах по обеспечению поступления доходов в федеральный бюджет» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №8. Ст. 1010; №14. Ст. 1729.

703Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. С. 260.

704Российская газета. 2000. 19 декабря.

регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» и Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», подтвердившее одновременное действие законов в целях их единообразного применения. Постановлением разрешалось осуществление полномочий краевого, областного Совета местными Советами народных депутатов, за исключением полномочий, установленных Конституцией РФ и законами. Кроме того, в постановлении был определен смысл ряда статей законов. Исходным для оценки конституционности правовых актов, как пишет Ю.А. Тихомиров, можно считать смысл толкований, разъяснений, даваемых Конституционным Судом РФ, Верховным

Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ, ввиду множественности этих актов и длинной «правовой цепи»705.

Как отмечалось выше, предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленные федеральной Конституцией, не могут быть перераспределены.

Федеральные и региональные нормативные правовые акты, договоры и соглашения могут лишь уточнять и конкретизировать положения ст. 71-73 Конституции Российской Федерации, соблюдая при этом иерархию правовых актов.

Субъекты РФ не вправе принимать к собственному или совместному ведению предметы, отнесенные ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации, так как их перераспределение означало бы нарушение основ конституционного строя и правового статуса человека и гражданина.

В то же время субъекты РФ участвуют в решении вопросов, отнесенных к федеральному ведению, но это не означает перераспределения конституционно установленной компетенции. Например, в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Хабаровского края от 26 апреля 1996 года употребляется именно этот термин: «Хабаровский край участвует в разработке и реализации федеральных целевых программ по структурной перестройке экономики края, восстановлению минерально-сырьевой базы, конверсии оборонных предприятий». Подписание Соглашения между Правительством Российской Федерации и администрацией Хабаровского края о разграничении полномочий в сфере оборонной промышленности от 26 апреля 1996 года нельзя рассматривать как отнесение оборонного производства к сфере совместного ведения вопреки п. «м» ст. 71 Конституции России. Полномочия краевых органов исполнительной власти в этой сфере есть ничто иное, как участие субъекта РФ в решении вопросов федерального ведения. Как известно, исторически сложившейся специализацией экономики многих субъектов РФ Дальневосточного региона, сформировавшейся при самой высокой доле государственной поддержки, являлся оборонный комплекс. Сокращение и конверсия оборонных предприятий вызвали прямую заинтересованность этих субъектов РФ в решении вопросов организации нового необходимого для донного региона производства, трудоустройства и переквалификации высвобождаемых работников. Более подробно институт такого участия будут рассмотрен в следующем параграфе.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» под принципом конституционности понимает также недопустимость принятия федеральных законов, конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, заключения договоров и соглашений, влекущих изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемление или утрату установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушение государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации. На наш взгляд, данные положения могут быть сформулированы как принципы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Принцип недопустимости изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации имеет весьма важное значение при разграничении предметов ведения и полномочий в федеративном государстве.

Федеральная Конституция допускает возможность изменения конституционного статуса субъекта федерации. Согласно ч. 5 ст. 66, статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Из содержания данной нормы видно, что, во-первых, нельзя изменить статус субъекта ни его односторонним решением, ни решением федерации в целом; во-вторых, регулирование изменения статуса субъекта федерации осуществляется в порядке, определяемом не региональным законодательством, а федеральным конституционным законом. Вместе с тем не вполне ясно, что следует понимать под изменением конституционного статуса субъекта федерации. В соответствии с общим мнением, представленным в юридической науке, под изменением конституционного статуса субъекта Российской Федерации понимается переход субъекта из одного вида

705 См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 262.

в другой согласно перечню, предусмотренному ч. 1 ст. 5 Конституции РФ706. Такое преобразование в обязательном порядке требует внесения соответствующих изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации.

Некоторые ученые называют в качестве одного из вариантов изменения конституционного статуса субъекта федерации изменение объема его полномочий, требующее иного или дополнительного правового регулирования, имея в виду под ним федеральные законы или договоры между субъектами федерации, но не федеральный конституционный закон об изменении статуса субъекта РФ707. Данная позиция представляется не вполне последовательной. Очевидно, определенные изменения компетенции субъекта федерации в рамках его конституционного статуса влекут не изменение этого статуса, а его детализацию, уточнение. Понятие статуса субъекта не тождественно понятию «объем полномочий»708. Термином «конституционно-правовой статус субъекта федерации» охватываются цели, функции, задачи, предметы ведения, правомочия и обязанности, гарантии их обеспечения, ответственность субъекта, в совокупности выражающие особенности его политико-правового состояния как государственного образования в составе Российской Федерации и находящие свое правовое закрепление в нормах федеральной Конституции и конституций, уставов субъектов РФ. В статье 66 Конституции РФ императивно сформулировано положение о том, что статус субъектов РФ определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией, уставом субъекта РФ. Текущее законодательство (как федеральное, так и региональное) не упоминается, поскольку речь идет о конституционном статусе субъекта, определить который означает точно установить, учредить его основы, т.е. исходные, главные положения, сущность. Таким образом, главные нормы, определяющие основы статуса субъекта РФ, отражаются в конституционном законодательстве, что и характеризует его как конституционный, т.е. юридически закрепленный на высшем конституционном уровне. Текущее законодательство детализирует и конкретизирует конституционные и уставные положения, определяющие конституционный статус субъекта, в результате чего появляется понятие «конституционно-правовой статус субъекта», более емкое и содержательно реальное, отражающее такое соотношение между конституционными нормами и иными законодательными и подзаконными актами, при котором нормы федеральной Конституции, обладающие наибольшей степенью обобщенности, высшей юридической силой и разносторонним функциональным назначением, определяют всю стратегию правового регулирования многообразных общественных отношений, в которых участвуют субъекты федерации, являются юридической базой для последующего правового регулирования статуса субъектов.

Очевидно, в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» следовало запретить изменение именно конституционного статуса субъектов РФ, поскольку их правовой статус, проявляющийся в значительной степени через компетенцию органов, меняется с принятием соответствующего законодательства. Объем и содержание полномочий органов субъектов федерации не могут совпадать хотя бы в силу того, что система этих органов отличается. Федеральными законами предусмотрены особые полномочия органов Москвы – столицы Российской Федерации, Калининградской области, функционирующей в режиме особой экономической зоны. Кроме того, ст. 66 Конституции РФ предусматривает возможность принятия специального федерального закона об автономной области, автономном округе, что также может повлечь установление различий в объеме полномочий органов субъектов федерации и их правовом статусе, но без изменения конституционного статуса субъектов.

Предусмотренная Конституцией РФ возможность перераспределения полномочий по предметам совместного ведения влечет изменение полномочий региональных органов государственной власти, не влияя при этом на изменение конституционного статуса субъекта. Именно поэтому недопустима передача таких существенных полномочий, которые определяют статус субъекта, и их уступка федеральным органам может привести к изменению конституционного статуса субъекта федерации. Так, например, законодательный орган субъекта РФ не может передать Федеральному Собранию право принимать конституцию, устав и вносить в них изменения, отменять и толковать принятые им законы, изменять административно-территориальное устройство. Еще раз подчеркнем, что субъект федерации не может передавать любые по его усмотрению полномочия. Не случайно, формулируя полномочия законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

706См., например: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С.211; Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С.321; Козлов А. Е., Румянцева Т. С., Чехарина В. И. Инициативный проект федерального конституционного закона Российской Федерации «О порядке изменения конституционного правового статуса субъекта Российской Федерации, образования в ее составе нового субъекта» // Государство и право. 1996. №3. С.111; Михалева Н. А. Конституционные реформы в Российской Федерации // В кн.: Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник документов). М., 1995. С.12-13.

707См.: Козлов А. Е., Румянцева Т. С., Чехарина В. И. Указ. соч. С.111.

708Аналогичное мнение высказывает В. Г. Вишняков, не приводя, впрочем, в его обоснование ни одного аргумента (см.: Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. №12. С. 24).

Федерации» оперирует термином «основные полномочия» (статьи 5, 21). Данные полномочия региональные органы не вправе делегировать ни друг другу, ни федеральным органам, поскольку это может привести к изменению конституционного статуса субъекта федерации. Относительно института перераспределения полномочий следует отметить, что его применение должно иметь место лишь в исключительных случаях.

Вопреки позиции отдельных авторов о том, что при изменении статуса субъектов в каждом отдельном случае должен приниматься соответствующий федеральный конституционный закон709,

соответствующие поправки должны вноситься в текст ст. 65 Конституции Российской Федерации, как того требует разъяснение Конституционным Судом РФ статьи 136 Конституции РФ710.

Принцип недопустимости ущемления или утраты установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина при разграничении предметов ведения и полномочий выражает сущность соотношения федерального и регионального законодательства, пронизывает иерархию нормативных актов, регулирующих права и свободы граждан. Закрепленное в ст. 19 федеральной Конституции положение о равноправии граждан обязывает федерацию гарантировать права и свободы всем гражданам, независимо от региона, в котором они проживают, а субъектов федерации обязывает не допускать снижения базового уровня прав и гарантий граждан, определенных федеральным законодательством. Конституция допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Целью регионального законодательства в области прав человека, несомненно, должны быть конкретизация и дополнение федеральных норм, их приспособление к конкретным условиям каждого отдельного субъекта РФ, а также установление дополнительных гарантий и расширение льгот для граждан, но ни в коем случае не снижение их социальной защищенности и ограничение прав, закрепленных не только в Конституции Российской Федерации, но и в федеральных законах711.

В соответствии с этими требованиями в Уставе (Основном законе) Алтайского края, например, сформулировано положение о том, что жители края, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, а также их потомки (дети первого и второго поколений) имеют право на дополнительные льготы и компенсации, предусмотренные федеральными законами и законами Алтайского края (ст. 12). Установление дополнительных льгот гражданам является предметом особого внимания многих основополагающих региональных документов. Так, в Уставе Приморского края определено право края устанавливать краевыми законами, не противоречащими федеральным законам, социальные выплаты населению, регулировать условия, размеры и порядок их предоставления (ст. 99). Ряд конституций и уставов субъектов РФ содержат положения, закрепляющие возможность предоставления дополнительных льгот лишь постоянно проживающим в данных субъектах гражданам. Согласно ст. 13 Устава Хабаровского края, «граждане,

постоянного проживания граждан на территории Хабаровского края может предусматриваться в качестве условия использования дополнительных льгот законами края». В ст. 12 Конституции Республики Хакасия установлено, что республика «может установить дополнительные права и гарантии прав для своих граждан». Более удачно, на наш взгляд, сформулирована норма ст. 7 Устава (Основного закона) Томской области, в соответствии с которой «граждане Российской Федерации, проживающие постоянно на территории области, имеют дополнительные, не противоречащие федеральным законам права и обязанности, которые устанавливаются представительными органами власти и избранными населением главами администраций».

Некоторые региональные акты закрепляют принцип ответственности должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, признанных судом виновными в нарушении прав и свобод человека и гражданина, например, Устав (Основной закон) Томской области

(ст.23).

Текущим законодательством субъектов федерации зачастую предоставляются существенные льготы некоторым категориям граждан, финансируемые из бюджетов этих субъектов. Например, ст. 13 Закона Ханты-Мансийского автономного округа «Об основах системы образования в ХантыМансийском автономном округе» устанавливает дополнительные, не предусмотренные федеральным

709См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С.428.

710См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации // Российская газета. 1995. 9 ноября.

711См. об этом, например: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 117.