5491

Правовая позиция, изложенная Конституционным Судом РФ в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»644, определила контуры еще одной модели создания территориальных (местных) органов государственной власти. Согласно решению Конституционного Суда, субъекты федерации вправе создавать территориальные государственные органы в тех административно-территориальных единицах, на которые непосредственно делится территория субъекта федерации и которые предусмотрены административно-территориальным устройством субъекта федерации. В Республике Удмуртия ими являются районы и города республиканского значения. В этих административно-территориальных единицах субъекты РФ вправе создавать представительные органы власти и исполнительные органы государственной власти общей компетенции как органы соответствующих административно-территориальных единиц. Указание Конституционного Суда РФ на возможность учреждения субъектами федерации местных представительных органов государственной власти означает право субъекта отказаться от двухуровневой модели местного самоуправления, поскольку в одной территориальной единице не могут действовать одновременно два представительных органа, а наличие представительного органа – обязательный признак муниципального образования.

По мнению Конституционного Суда, территориальные (местные) государственные органы в первичных административно-территориальных единицах должны быть органами соответствующих административно-территориальных единиц, а не органами субъекта федерации на местах. Следовательно, местные представительные органы государственной власти и главы местных государственных администраций должны избираться населением. Можно предположить, что решения указанных органов в случае их незаконности могут отменяться органами государственной власти субъекта РФ.

В постановлениях от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»645, от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»646 Конституционный Суд РФ подчеркнул, что представительные и исполнительные органы государственной власти не могут создаваться на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц. В.И. Васильев так комментирует решение Конституционного Суда РФ: «Высокая судебная инстанция … выручила субъекта Российской Федерации, указав правовой путь, по которому развитие местного самоуправления (в территориальном плане) можно попридержать, свести к низовому уровню»647. Думается, это утверждение несколько категорично. Конституционный Суд подсказал правовую возможность субъектам Российской Федерации самостоятельно решать вопросы своего административно-территориального устройства и определять уровни осуществления государственной власти и местного самоуправления, исходя прежде всего из принципа единства публичной власти, а также из интересов территории с учетом экономического, социально культурного потенциала всей территории и ее частей, экологических и климатических факторов, тяготения городских и сельских поселений к определенному центру, состояния путей сообщения и средств связи между поселениями, численности населения и характера его занятости, профессионализма местных кадров и других факторов, включая степень политической зрелости населения и уровень его правовой культуры. Территориальный (местный) уровень государственной власти должен быть обеспечен самостоятельным бюджетом и налогово-бюджетными полномочиями, в том числе по регулированию взаимоотношений с бюджетами муниципальных образований648.

Постановления Конституционного Суда и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» теперь позволяют субъектам не просто усилить централизованные начала в

644 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №5. Ст. 708.

Различные мнения о постановлении Конституционного Суда см., например: Витрук Н. В. Конституционно-правовые проблемы местного самоуправления (в контексте правовых позиций Конституционного Суда российской Федерации) // В сб.: 5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М., 1999. С. 31-39, 50-54, 61-70; Он же. В «удмуртском деле» победили Конституция, здравый смысл и компромисс // Известия Удмуртской республики. 1997. 8 февраля; Защитит ли Конституционный Суд права местного самоуправления // Российские вести. 1996. 26 ноября; Кирпичников А. Кто выиграл «удмуртское дело» в Конституционном Суде? // Сегодня. 1997. 30 января; Минц Б. Все, что позволено Конституцией. Почему Президент РФ уже издал два указа, касающихся органов власти Удмуртской республики // Российская газета. 1997. 30 декабря; Пискотин М. Так что же решил Конституционный Суд? // Юридический вестник. 1997. №4; Хаманева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 186-193; Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // В кн.: Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 45-47 и др.

645Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №4. Ст. 553.

646Российская газета. 2000. 19 декабря.

647Васильев В. И. Указ. соч. С. 328.

648См. об этом: Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Российская газета. 2001.

17февраля.

управлении своими территориями, а сохранить управляемость ими, которая выражается, прежде всего, в возможности направить деятельность местных органов на решение не только локальных, но и определенных общенациональных задач. Это, в свою очередь, способствует большей координации местного самоуправления с другими элементами государственно-правовой системы, повышает эффективность ее функционирования. Мировой опыт показывает, что практически во всех современных демократических государствах местное самоуправление неизбежно сочетается с государственным управлением на местах. Такое положение обусловлено целым комплексом причин политического, экономического и юридического характера649.

Воспринимая местное самоуправление как особый способ децентрализации государственного управления, еще раз подчеркнем, что муниципальная власть самостоятельно решает переданную ей часть государственно значимых дел. Данные дела хотя и называются местными, вместе с тем не могут быть свободными от влияния государства в силу своей неотделимости от общенационального интереса. Как писал в конце ХХ в. Н.М. Коркунов, в основе организации местного самоуправления должно лежать «не противопоставление и обособление территориального коллектива и государства, а призыв местного общества на службу государству»650.

Современная государственная позиция в отношении места местного самоуправления в государственно-правовой системе достаточно четко, на наш взгляд, выражена в Указе Президента РФ от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». Исходя из единства социально-политического содержания публичной власти в государственной и муниципальной форме, данный правовой документ подчеркивает, что местное самоуправление, дополняя комплекс отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, «завершает построение целостной системы власти в государстве»651. Усиление органического взаимодействия местного самоуправления со всеми элементами государственно-правовой системы, укрепление взаимовлияющих внутрисистемных связей служит эффективному функционированию как местного самоуправления, так и государства в целом, подчиненному, в конечном счете, достижению общей цели – стабилизации и развитию.

§2. Государственный контроль и местное самоуправление

Проблемы взаимоотношений государственной и муниципальной власти обостряют внимание исследователей к вопросам государственного контроля за местным самоуправлением, требующим глубокой научно-теоретической проработки и практического решения. В научной литературе прошлых лет контрольной деятельности государства традиционно отводилась главенствующая роль. Провозглашение в Конституции Российской Федерации 1993 г. самостоятельности местного самоуправления и выведение муниципальных органов из системы органов государственной власти, а также ликвидация прежней централизованной структуры органов государственного контроля обусловили сокращение в последние годы теоретических исследований государственной контрольной деятельности за институтами местного самоуправления.

Между тем данные Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, свидетельствующие о многочисленных нарушениях законности со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления, требуют привлечения внимания ученых к данной проблеме652.

Это подтверждается и ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в которых подчеркивается значение контрольной функции государства653. В Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г.654, формирование системы эффективного государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта Российской Федерации определено в качестве одной из основных задач государственной политики в области развития местного самоуправления в России.

Контроль со стороны федеральных и региональных органов государственной власти за исполнением законов органами местного самоуправления, безусловно, является важным функциональным элементом деятельности государственного механизма в целом. Действенность институтов муниципальной демократии, реальность защиты прав и свобод человека и гражданина во

649Подробнее см.: Муниципальные системы в странах Восточной Европы: конституционные аспекты: Научно-аналитический обзор. М., 1994. С. 8.

650Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 348.

651Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №23. С. 2756.

652См.: Васильев В. И. Указ. соч. С. 442.

653См.: Общими силами – к подъему России: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1998. С. 53; Россия на рубеже эпох: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1999. С. 52-53, 72;

654Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №42. Ст. 5011.

многом зависит именно от эффективного государственного контроля за исполнением правовых норм на местном уровне655.

Основными целями, преследуемыми при осуществлении функций государственного контроля, как правило, являются поддержание стабильности государственного устройства путем наблюдения за соблюдением законов и других нормативных актов, установления отклонений от общеобязательных правил, повышения эффективности государственного управления и использования материальнофинансовых средств. Учеными отмечается, что назначение государственного контроля как управленческой функции состоит в получении информации о процессах управления с целью их своевременной корректировки, преодоления отклонений и препятствий на пути оптимального функционирования государства656.

В научной и учебной литературе одним из принципов местного самоуправления называется законность в организации и осуществлении местного самоуправления, связываемая с государственным контролем за соблюдением органами местного самоуправления действующего законодательства657. К.Ф. Шеремет, выделяя группы общих принципов местного самоуправления, называет среди них такие, которые обеспечивают поднадзорность и подконтрольность государству деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления658.

Контроль государства в отношении местного самоуправления не ликвидирует его определенной самостоятельности в рамках закона, с чем, собственно согласны сторонники различных концепций местного самоуправления. Вместе с тем в вопросах о пределах и формах государственного контроля среди ученых существуют серьезные разногласия. Во многом они связаны с довольно поверхностным регулированием этих вопросов в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который хотя и содержит главу «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью», однако говорит только о судебном контроле за законностью актов и действий органов и должностных лиц местного самоуправления и прокурорском надзоре за исполнением законодательства этими органами и лицами. Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует о недостаточности этих видов государственного контроля659.

Европейская хартия местного самоуправления устанавливает основные критерии, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления. Согласно ст. 8, любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Как видим, международный документ исходит из необходимости административного контроля, но механизмы его осуществления оставляет на усмотрение государствам, законодательно сохраняющим за собой каналы властного присутствия в муниципальных образованиях. Как правило, к ним относятся принятие законов и иных нормативных актов, в том числе закрепляющих права и обязанности субъектов местного самоуправления, создание государственных органов на местах, действующих наряду с муниципальными органами, судебный и прокурорский контроль.

Из закрепленного в ст. 15 Конституции Российской Федерации принципа верховенства и обязательности соблюдения Конституции и законов органами местного самоуправления вытекает положение о необходимости соответствия деятельности органов местного самоуправления Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам, что предполагает государственный контроль за законностью при осуществлении этими органами своих полномочий.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению контроля вытекают из конституционного отнесения к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов обеспечения соответствия конституция и законов республик, уставов, законов и иных нормативных

655См. об этом: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. С. 537.

656См. об этом: Годунов А. А. Введение в теорию управления (система промышленного производства). М., 1967. С. 83; Мелкадзе О. В. Контроль: информация, координация, эффективность. Тбилиси, 1986. С. 11-19; Слепцов М. Л. Государственный контроль в краях и областях Российской Федерации. Хабаровск, 2000. С. 38-50.

657См., например: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 110.

658См.: Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // В кн.: Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебник / Под ред. К. Ф. Шеремета, И. И. Овчинникова. М., 1998. С. 53.

659См. об этом, например: Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 114; Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973; Вобленко С. Это хуже, чем ошибка… // Президентский контроль. 1997. №3. С. 55-56; Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984; Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990; Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1997. Т. 3. С. 86-92, 167-172, 255-258, 337-338, 414-416, 474-478, 601-604 и др.; Кнемайер Ф. Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки // Государство и право. 1995. №4; Куликов В. В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. №11; Культура местной власти во Франции. М., 1994. С. 18, 21-22; Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Местное самоуправление: Сборник международных терминов из области права и управления. Мюнхен-Бонн, 1995; Местные органы в политической системе капитализма / Отв. ред. В. А. Туманов. М., 1985; Организация административной власти во Франции. М., 1993; Пэюхэнен А. Исполнительная власть в Финляндии // Государство и право. 1992. №7. С. 147-151; Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993; Сабо Л. Правовой контроль государства над самоуправлением // Государственная служба. Центр и регионы. Зарубежный опыт. М., 1997. Вып. 10; Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 115-132.

правовых актов краев, областей и других субъектов федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. «а» ч. 1 ст. 72), защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности (п. «б» ч. 1 ст. 72).

Вместе с тем Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области», подчеркивая необходимость соблюдения гарантий самостоятельности местного самоуправления при осуществлении государственного контроля, отметил, что в такой сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как обеспечение законности, федеральным законодательством устанавливаются пределы полномочий субъекта федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления660.

Судебный контроль за обеспечением законности в организации и деятельности местного самоуправления, безусловно, является наиболее демократичным институтом государственного контроля в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления. Суды осуществляют функцию контроля в виде правовой оценки действий (бездействия) и решений органов местного самоуправления, их должностных лиц, выявления нарушений законности, прав и законных интересов физических и юридических лиц, принятия мер по восстановлению нарушенных прав и интересов, привлечения виновных к ответственности. В судебном порядке могут быть обжалованы также решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, проживающих на территории муниципального образования.

По инициативе Президента РФ в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены существенные изменения и дополнения, направленные на повышение эффективности судебного контроля за местным самоуправлением661. Согласно п. 3 ст. 49 Федерального закона, признание судом нормативного правового акта, принятого (изданного) представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования, противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции, уставу, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования влечет обязанность этих органов отменить акт либо отдельные его положения в установленный решением суда срок, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу. В случае, если акт не будет отменен и суд установит, что он повлек нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, это может послужить основанием роспуска представительного органа или досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Существует точка зрения, что вынесение решения о признании несоответствия деятельности органа или должностного лица местного самоуправления законодательству означает повторную констатацию ранее установленной судом незаконности нормативного правового акта органа или должностного лица местного самоуправления662. При рассмотрении фактов нарушений действующего законодательства суд (общей юрисдикции, арбитражный, конституционный) устанавливает эти факты, признает конкретный акт недействительным. При вынесении решения судом общей юрисдикции субъекта РФ по запросу законодательного (представительного) органа данного субъекта суд признает деятельность органов и лиц местного самоуправления несоответствующей законодательству. Вынесение судом такого решения не является предрешенным, в частности, при отмене актов местного самоуправления, принятых в результате неверной оценки действующего законодательства, правовой ошибки и не носивших характера очевидного характера нарушения законодательства, прав и свобод граждан663. Поэтому в новой редакции ст. 49 причиной роспуска представительного органа или досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является игнорирование решения суда о незаконности муниципального акта, повлекшее нарушение прав и свобод человека и гражданина или причинение иного вреда.

Судебная практика в некоторых субъектах федерации дает немало примеров признания недействительными актов органов местного самоуправления. Так, например, в Хабаровском крае краевым судом неоднократно акты мэра г. Хабаровска признавались несоответствующими федеральному законодательству, что позволило Законодательной думе края обратиться в краевой суд за заключением о признании несоответствия деятельности мэра федеральным и краевым законам664. Не дожидаясь неблагоприятного для себя решения суда, мэр подал в отставку.

660Российская газета. 2000. 19 декабря.

661Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №32. Ст. 3330.

662Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Отв. рук. Ю. А. Тихомиров. М., 1997. С. 222-223.

663См. об этом: Слепцов М. Л. Указ. соч. С. 138-139.

664См.: Послание мэру может обернуться прекращением его полномочий?.. // Приамурские ведомости. 1998. 24 ноября; Мэр решил удрать в Госдуму? // Молодой дальневосточник. 1999. 25 марта-1 апреля.

Особое место в системе судебного контроля за обеспечением законности в организации и деятельности местного самоуправления занимает конституционный контроль, который осуществляют конституционные (уставные) суды субъектов федерации665. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» относит к компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ рассмотрение вопросов соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта федерации (ст. 27). Законодательством большинства субъектов РФ, где учреждены органы конституционной юстиции, предусмотрен нормоконтроль в отношении актов органов местного самоуправления. К сожалению, практика работы конституционных (уставных) судов в этом направлении не обобщена и фактически недоступна для исследования. В монографии В.А. Кряжкова «Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика)» приводятся отдельные примеры, отражающие деятельность судов по контролю за нормотворчеством органов и должностных лиц местного самоуправления.

Так, постановлением Конституционного Суда Республики Карелия от 5 марта 1996 г. признаны не соответствующими республиканской Конституции положения постановления первого заместителя мэра г. Сорватала за №236 от 22 февраля 1994 г. «О правилах пользования сетями коллективного телевизионного приема муниципального предприятия «Кабельная телекомпания «Брэвис» и постановления мэра г. Сорватала за № 1306 от 31 октября 1994 г. «О внесении изменений и дополнений (…)» в данные Правила, касающиеся установления административной ответственности за их нарушения666. Конституционный Суд Республики Коми в постановлении от 13 ноября 1997 г. признал противоречащим Конституции республики пункт первый решения 16-й сессии совета города Печоры от 16 сентября 1997 г. «Об отношении Совета города Печоры к вопросу создания лечебно-исправительного учреждения на базе колонии ПЛ-350/5 для содержания и лечения осужденных, больных туберкулезом и ВИЧ-инфицированных»667. Следует отметить, что вышеуказанные акты органов местного самоуправления до рассмотрения их в конституционных судах республик были признаны незаконными судами общей юрисдикции.

Представляется целесообразным наделение конституционных (уставных) судов субъектов РФ полномочием по проверке соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления не только законодательству субъектов Российской Федерации, но и уставам муниципальных образований. В проекте модельного закона «Об Уставном суде субъекта Российской Федерации», подготовленном В.К. Бобровой, такой контроль тоже предусмотрен668.

Вместе с тем в данном вопросе вновь возникает проблема разграничения компетенции конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции, которая может быть разрешена только федеральным законодателем, причем, дифференцированно, с учетом как наличия, так и отсутствия института конституционной юстиции в субъектах федерации669.

Некоторые авторы предлагают возложить на конституционные (уставные) суды субъектов РФ полномочия по принятию решений о несоответствии актов органов и должностных лиц местного самоуправления федеральному законодательству670. С данным предложением трудно согласиться, поскольку проверку муниципальных актов на соответствие федеральному законодательству осуществляют суды общей юрисдикции, что в полной мере отвечает их статусу федеральных судов.

Весьма проблематичным представляется дискутируемый в научной литературе вопрос о наделении органов конституционной юстиции субъектов РФ полномочием по решению проблемы соответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации и иным перечисленным в п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормативным правовым актам. Не менее затруднительным является и вопрос о возможности разрешения конституционными (уставными) судами государственно-правовых споров между органами государственной власти соответствующего субъекта РФ и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления671. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» не предусматривает таких полномочий конституционных (уставных) судов, как, впрочем, и некоторых других, все же закрепленных за этими судами в действующем региональном законодательстве. В предыдущей главе отмечалось, что конституционный (уставный) суд является судебным органом прежде всего субъекта федерации, и федеральный законодатель не может детально определять его компетенцию. Следовательно, она может быть шире, чем та, которая предусмотрена указанным выше законом. Вместе с тем единство судебной системы не позволяет

665См., например: Арутюнян Г. Г. Конституционный контроль: характер функционирования и развития системы. М. 1997.

666См.: Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 416-420.

667Там же. С. 578-580.

668См.: Правовой акт о статусе Уставного суда субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 222. №1. С. 122.

669См. об этом: Сергеев А. А. Не все проблемы будут решены // Журнал российского права. 2000. №9. С. 35-39.

670См.: Слепцов М. Л. Указ. соч.,С. 140.

671См. об этом: Гриценко Е. Контроль, но не диктат // Ваш выбор. 1995. №3-4.

субъектам федерации произвольно и вопреки федеральному закону изменять компетенцию своих судов. Им следует в законном порядке либо внести предложения по изменению федерального закона, либо оспорить действующий Закон в Конституционный Суд РФ.

Анализ статистических данных прокуратуры о принятии органами местного самоуправления многочисленных актов, прямо противоречащих законодательству, и учет значительного объема работы судов общей юрисдикции, неизбежно приводят к выводу о существенных потенциальных возможностях региональных органов конституционной юстиции в контроле за законностью актов местного самоуправления и необходимости правового урегулирования их тесного взаимодействия с другими судами, входящими в единую судебную систему Российской Федерации.

Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 2 января 2000 г.672 предусмотрено осуществление прокурорского надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» распространяет прокурорский надзор за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления не только законодательства, но и уставов муниципальных образований.

В целях осуществления своих функций Генеральный Прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры, прокурор субъекта РФ, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления. Закон также закрепляет право прокурора, его заместителя и по их поручению других прокуроров участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.

Основанием для использования органами прокуратуры предоставленных полномочий является нарушение органами местного самоуправления и их должностными лицами законодательства. Прокурор или его заместитель приносят протест на противоречащий закону как нормативный правовой акт, так и правовой акт индивидуального характера в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые издали этот акт, либо обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста соответствующий орган или должностное лицо местного самоуправления должен незамедлительно сообщить в письменном виде прокурору. При этом прокурору сообщается о дне заседания коллегиального органа, который рассматривает протест. Прокурор вправе участвовать в рассмотрении внесенных им протестов органами местного самоуправления.

В соответствии с законом прокурор обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании противоречащих закону правовых актов муниципального образования недействительными.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу местному местного самоуправления, которые должны безотлагательно рассмотреть представление, в течение месяца принять меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствовавших, и доложить прокурору в письменной форме о результатах принятых мер. Прокурор вправе присутствовать при рассмотрении своего представления. При рассмотрении представления коллегиальным органом местного самоуправления прокурору сообщается о дне заседания.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор, его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Закон не предоставляет прокурорам права приостанавливать правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления (кроме отдельных случаев), давать обязательные к исполнению указания о способах устранения выявленных нарушений, понуждать должностных лиц совершать строго определенные действия, налагать на нарушителей взыскания.

Вместе с тем работники прокуратуры вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления предоставления необходимых документов, материалов,

672 Российская газета. 2000. 5 января.

статистических и иных сведений, а также выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; требовать от должностных лиц местного самоуправления проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц местного самоуправления для объяснения по поводу нарушения законов.

В научной литературе, периодической печати постоянно публикуются сведения о выявлении органами прокуратуры незаконных правовых актов органов местного самоуправления, причем статистика свидетельствует о стойкой динамике их роста673. Наиболее распространенными являются следующие нарушения: превышение полномочий; введение не предусмотренных федеральным законодательством налогов и сборов; регулирование уголовно-процессуальных вопросов неприкосновенности депутатов представительных органов и глав муниципальных образований; ограничение избирательных, жилищных, трудовых прав граждан, права на собственность, на социальное обеспечение и т.д. Прокуратурой установлено множество фактов единоличного распоряжения главой муниципального образования муниципальной собственностью, местными бюджетами и налогами, причем зачастую в личных корыстных интересах с нанесением ущерба материальному состоянию муниципального образованию. Надо заметить, что судебных дел, связанных с возмещением ущерба, было крайне мало. Защищая население от произвола местных властей, интересы государства и общества

вцелом, прокуроры используют как судебные, так и внесудебные средства воздействия на органы местного самоуправления. При этом 95 % принесенных прокурорами протестов на незаконные правовые

акты удовлетворяется органами и должностными лицами местного самоуправления добровольно, без судебной процедуры674.

Хотя административный контроль за органами местного самоуправления по действующему российскому законодательству прямо не предусмотрен, его необходимость вытекает из некоторых правовых положений. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления

вРоссийской Федерации» относит к полномочиям федеральных органов государственной власти контроль за соблюдением федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления (п. 1 ст. 4), контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных полномочий Российской Федерации (п. 5 ст. 4), а к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации - контроль за соблюдением законов субъектов РФ о местном самоуправлении (п. 1 ст. 5), контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных полномочий субъектов Российской Федерации (п. 6 ст. 5).

Таким образом, административный контроль включает, во-первых, правовой контроль за органами и должностными лицами местного самоуправления (контроль за законностью), во-вторых, контроль за надлежащим осуществлением переданных законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Осуществляя контроль за законностью нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, органы государственной власти имеют право (и обязаны) обращаться в органы прокуратуры в случае выявления актов, противоречащих действующему законодательству. На основании поступившей от них информации о фактах нарушения закона органы прокуратуры принимают меры, предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Вместе с тем в литературе справедливо обращается внимание на недостаточное реагирование на факты

беззакония в системе местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов

РФ675.

В качестве формы контроля за законностью Федеральный закон закрепил право законодательных (представительных) органов субъектов РФ принимать решение о досрочном прекращении полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 49).

Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 октября 1997 г. отметил, что данные меры не могут рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления676. Таким образом, можно констатировать двуединый характер воздействия органов государственной власти на местное самоуправление: с одной стороны, органы государственной власти обязаны содействовать развитию местного самоуправления, а с другой – местное самоуправление должно осуществляться в рамках закона, в случае его нарушения органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность не только перед местным сообществом, но и перед государством.

673 См., например: Васильев В. И. Указ.соч. С. 154-156; Ревенко Л. А. Полномочия федеральных органов и органов субъектов федерации по законодательному регулированию организации местного самоуправления // В кн.: Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998. С. 77-79; Чурилов А. В., Гущин В. З. Правозащитные функции прокуратуры в постсоциалистическом

государстве // Государство и право. 1998. №5. С. 62. 674 См.: Чурилов А. В., Гущин В. З. Указ. соч. С. 62. 675См.: Чурилов А. В., Гущин В. З. Указ. соч. С. 62.

676См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. №5. С. 57-64.

Согласно Федеральному закону, в случае, если представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные судом противоречащими действующему законодательству или уставу муниципального образования, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления о возможности принятия мер в виде его роспуска. Если в течение месяца со дня вынесения (объявления) такого предупреждения представительный орган не примет мер по исполнению решения суда, то он может быть распущен не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления. Роспуск представительного органа местного самоуправления оформляется законом субъекта РФ.

Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта федерации не принимает указанные выше меры, то роспуск представительного органа местного самоуправления осуществляется федеральным законом, принятым по инициативе Президента РФ.

Федеральный закон предоставляет законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ право обращения к Президенту РФ с предложением об отрешении им от должности главы муниципального образования.

В научной литературе нередко высказываются предложения об упрощении процедуры досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица677.

Фактически эта разновидность государственного контроля является чуть ли не единственной правовой формой контроля за законностью в отношении местного самоуправления. Закон не устанавливает каких-либо иных организационных возможностей законодательного (представительного) или исполнительного органов государственной власти субъекта РФ по контролю за законностью действий органов и должностных лиц местного самоуправления. Конституционный Суд РФ, сравнивая положения российского законодательства и Европейской хартии местного самоуправления о гарантиях самостоятельности местного самоуправления, отметил более высокий уровень национального законодательства и запретил его занижение или ограничение законами субъектов РФ678. Однако, как справедливо отмечает В.И. Васильев, российский законодатель, «обогнав» Европейскую хартию, «явно преувеличил возможности наших судов и прокуратуры и преуменьшил опасность нарушения законности со стороны органов местного самоуправления»679.

На наш взгляд, законодатель может установить и другие механизмы контроля, не покушаясь при этом на конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в рамках его компетенции. Формами контрольной деятельности, например, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления, в частности, являются заслушивание соответствующей информации на депутатских слушаниях, запрос информации, депутатские запросы, принятие мер по жалобам граждан, обращение в конституционный (уставный) суд субъекта.

Федеральным законом предусмотрена возможность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимать решение о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования, за исключением глав муниципальных образований столиц и административных центров субъектов РФ. Процессуальные аспекты принятия такого решения схожи с вынесением опосредованными судебными процедурами решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о роспуске представительного органа местного самоуправления.

В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не принял соответствующих мер, отрешить главу от должности вправе Президент РФ своим указом. Предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.

Одновременно с отрешением главы муниципального образования соответственно высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти

677См., например: Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 60-61; Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 1997. С. 222-223.

678Российская газета. 2000. 19 декабря.

679См.: Васильев В. И. Указ. соч. С. 441-442.

субъекта РФ) или Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования.

Исследуя конституции и уставы субъектов федерации, можно обнаружить нормы, предусматривающие определенные контрольные функции исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, хотя четко не формулирующие полномочия по их реализации. Например, Устав Хабаровского края содержит статью, в которой записано, что краевая администрация осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, а также контролирует осуществление функций исполнительной власти органами местного самоуправления в пределах переданных им законами полномочий (ст. 36). Статьей 116 Устава Красноярского края предусматривается, что контроль органов государственной власти края за организацией и функционированием местного самоуправления осуществляется только с точки зрения соответствия их федеральному законодательству и законам края. Контроль за осуществлением органами местного самоуправления полномочий государственной власти может осуществляться и с точки зрения эффективности этого осуществления. В Уставе (Основном законе) Амурской области в качестве одного из принципов зафиксировано положение: «контроль со стороны органов государственной власти за органами местного самоуправления ограничивается обеспечением соответствия деятельности последних федеральному и областному законодательству» (п. «е» ст. 121).

Согласно ст. 80 Устава (Основного закона) Алтайского края, краевая администрация обладает правом оспаривать в суде правовые акты органов местного самоуправления, противоречащие федеральным законам, Уставу и законам Алтайского края. Аналогичные нормы содержатся в конституциях и уставах других субъектов РФ. Конституции и уставы тех субъектов федерации, где действуют органы конституционной юстиции, предоставляют главам исполнительной власти (высшим должностным лицам) субъектов РФ право обращения в данные органы.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепил право высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации предлагать органу или должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также право на обращение в суд (п. «е» ч. 2 ст.21). При этом закон не говорит об обязанности органа местного самоуправления хотя бы рассмотреть такое обращение. На наш взгляд, предписание высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ о приведении в соответствие с законодательством правового акта органа или должностного лица местного самоуправления обязательно должно вызывать определенные правовые последствия, например, в виде приостановления муниципального акта до разрешения этого вопроса соответствующим судом, стимулирующие издавших этот акт органы или лица адекватно и своевременно реагировать на обвинение в нарушении законности. В отношении актов органов исполнительной власти субъектов РФ, противоречащих федеральной Конституции и законам, международным обязательствам России или нарушающих права и свободы человека и гражданина, согласно ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации, такое правило действует. Президент РФ имеет право их приостановить, причем, не взирая на то, что акты могут быть приняты по предметам исключительного ведения субъекта РФ. Такие меры представляются правильными, поскольку позволяют своевременно пресекать нарушения прав человека, которые совершаются в большей мере на местном уровне.

Позиция Конституционного Суда РФ по этому вопросу иная. В постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации положения Устава (Основного закона) Курской области, не исключающие (хотя прямо и не устанавливающие) не опосредованного судебными процедурами воздействия на органы местного самоуправления, направленного на отмену, изменение или приостановления действия принятых ими правовых актов.

Практика показывает, что соответствующие подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов РФ применяют не зафиксированные в законах различные механизмы контроля за соблюдением органами местного самоуправления федерального и регионального законодательства. Так, сотрудники контрольного управления администрации Хабаровского края, юридической службы и управления государственной службы выезжают в районные, сельские и поселковые муниципальные образования для проведения проверок соблюдения действующего законодательства. Подобный контроль осуществляется при разрешении поступающих с мест писем,