5491

делается неверный вывод об отнесении законодательства о животном мире к ведению субъектов787. Животный мир относится к элементам окружающей среды, законодательство об охране которой отнесено Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее членов.

Как известно, семейное, жилищное, земельное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (т.е. экологическое законодательство), отнесенные к совместному ведения, являются комплексными отраслями законодательства. В каждой из этих отраслей применяются институты гражданского права, так или иначе затрагиваемые в законах субъектов РФ. Фактически эта часть гражданского права развивается в региональном законодательстве по вышеуказанным предметам совместного ведения. В отношении норм гражданского права, не относящихся к комплексным отраслям законодательства, перечисленным в ст. 72 Конституции РФ, законодательствовать должна федерация.

Особую сложность представляет вопрос о правомерности установления законами субъектов Российской Федерации юридической ответственности за нарушения законодательства, относящегося к совместному ведению, в частности, административной и дисциплинарной. Статистика свидетельствует об увеличении количества региональных законов, устанавливающих административную ответственность за нарушение норм законов субъектов Российской Федерации788. Многими региональными законами предусмотрены составы административных правонарушений, отсутствующие в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях. Например, Законом Красноярского края «Об охране общественной нравственности» установлена административная ответственность за приставание к гражданам с целью занятия проституцией, за нарушение правил публичной демонстрации кино- и аудиовизуальных произведений, продажи и распространения продукции эротического характера, распространения рекламы. Закон Хабаровского края «Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства на территории Хабаровского края» предусмотрел в обозначенной сфере такие составы административных правонарушений, как нарушение правил уборки территорий, самовольная установка объектов, самовольный сброс снега, льда, мусора, нечистот, их невывоз или сжигание мусора, самовольная установка ограждений, подтопление улиц, зданий, сооружений и ряд других составов.

Проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях допускает установление составов административных проступков законами субъектов РФ. При этом в Особенной части аккумулируются все конкретные составы административных правонарушений, формулирование которых входит в компетенцию федеральных органов государственной власти. По утверждению М.С. Студеникиной, «это должно поднять уровень правового регулирования вопросов административной ответственности и способствовать повышению охраны прав личности»789. В отличие от действующего КоАП РСФСР, проект относит к федеральному ведению помимо определения общих положений и принципов законодательства РФ и ее субъектов об административных правонарушениях установление перечня видов административных взысканий и правил их применения, а также установление процедуры производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и порядка исполнения постановлений о наложении административных взысканий. Разработчики проекта сформулировали критерий, которым должен пользоваться законодатель при установлении административной ответственности. Его содержание таково: если правило, за нарушение которого вводится административная ответственность, устанавливается на федеральном уровне и является единым для всей России, то и ответственность за нарушение этого правила должна быть единой на всей территории страны, а значит, и устанавливаться она должна на федеральном уровне790.

В предыдущем параграфе при освещении принципа недопустимости ущемления прав и свобод человека и гражданина при разграничении компетенции в федеративном государстве акцентировалось внимание на том, что законами субъектов Российской Федерации по отраслям, отнесенным к совместному ведению, могут дополняться и развиваться минимальные социальные гарантии и льготы, предоставленные гражданам на федеральном уровне. Так, в семейном законодательстве многих субъектов федерации предусмотрены специальные меры по защите прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлены льготы приемным семьям, определены обстоятельства, предоставляющие право на ранние браки. Установление дополнительных гарантий законами субъектов не должно сопровождаться вторжением в федеральную компетенцию. В этой связи вызывает сомнение правомерность признания Законом Воронежской области от 14 августа 1996 г. «О снижении брачного возраста» обстоятельством, дающим основание на вступление в брак до достижения возраста шестнадцати лет, предстоящий призыв жениха на военную службу.

787См.: Боголюбов С.А. Новый Гражданский кодекс и охрана окружающей среды // Государство и право. 1995. №10. С.85.

788За период с 1991 по 1998 г. динамика законодательства субъектов Российской Федерации об административной ответственности такова: 1991-8, 1992-20, 1993-36, 1994-41, 1995-48, 1996-67, 1997-91, 1998-81 принятых нормативных актов (см.: Исаков В. Б. Законодательство субъектов Российской Федерации: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. №12. С. 73).

На сегодняшний день только в Хабаровском крае принято 7 специальных законов об административной ответственности в той или иной сфере, помимо этого во многих других краевых законах устанавливается ответственность за их нарушение.

789См.: О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам «лазаревских чтений») // Государство и право. 1997. №6. С. 18.

790См.: Студеникина М. С. К проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях // Журнал российского права. 1998. №6. С. 116.

Вопросами совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации являются также согласно п. «л» ч. 1 ст. 72 кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура и нотариат; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Конституцией РФ и федеральным законодательством исчерпывающе определены

содержится норм о том, что установление тех или иных требований к данным работникам входит в компетенцию федерации791.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. «в», «г», «д» ч. 1 ст. 72). Федеральное законодательство по данным вопросам явно запаздывает с детальным размежеванием полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Некоторые субъекты федерации, не дожидаясь такого размежевания, принимают свои, широкие по содержанию, законы и другие нормативные акты, в том числе и противоречащие федеральным законам.

Пунктом «и» ч. 1 ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в России. На наш взгляд, указанная функция принадлежит не субъектам, а самой федерации, поскольку именно она учреждает систему налогов и сборов, определяет субъектов установления налогов и устанавливает другие общие положения, требующие единообразного регулирования. Субъекты федерации, осуществляя собственное регулирование, не устанавливают общие принципы налогообложения, а руководствуются ими. Данный вывод доказывает и положение ч. 3 ст. 75 Конституции РФ, согласно которой «общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом».

Российская Федерация и ее субъекты совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий (пункты «д», «е», «ж», «з» ч. 1 ст. 72). Б.С. Крыловым правильно отмечается, что в отношении указанных предметов целесообразнее оперировать категорией «вопросы», а не «общие вопросы», поскольку последние решены на федеральном уровне792. Как представляется, на долю субъекта федерации здесь приходится основной объем работы не по правовому регулированию указанных сфер (хотя оно, безусловно, не исключается),

апо организации исполнения федерального законодательства.

Вотношении области здравоохранения Б.М. Лазаревым отмечается, что деятельность и федерации, и ее субъектов не ограничивается лишь координацией соответствующих вопросов793. При активном участии субъектов Российская Федерация утверждает и финансирует, согласно ч. 2 ст. 41 Конституции РФ федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения. В государственной системе здравоохранения большая часть медицинских учреждений принадлежит субъектам федерации.

Особую область совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации составляют внешние отношения, где их общей заботой является координация международных и

внешнеэкономических связей субъектов федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации (п. «о» ч. 1 ст. 72).

Отнесение к совместному ведению выполнения международных договоров Российской Федерации представляется вполне оправданным. Такой порядок внутригосударственного осуществления заключаемых федерацией международных договоров свидетельствует о проявлении централизации в сфере внешних сношений. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора. Указанная конституционная норма потенциально стабилизирует и усиливает федеративные связи субъектов РФ в едином государстве. Опираясь на принцип верховенства федерального закона и международного договора Российской Федерации,

791Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б. Н.Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 365.

792См.: Крылов Б. С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // В кн.: Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 45.

793Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С.361.

открывающий широкие возможности для проявления центростремительных тенденций, федерация может оказывать существенное влияние на своих субъектов794.

В области внешних отношений полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации конкретизируются федеральным законодательством.

Так, в Федеральном законе «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» отдельная глава посвящена разграничению компетенции между Российской Федерации и ее субъектами. В ст. 6 Закона подробно определены вопросы, находящиеся в федеральном ведении, в ст. 7 - предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в ст. 8 - полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области внешнеторговой деятельности. К совместному ведению субъектов и Российской Федерации закон относит, помимо закрепленной Конституцией Российской Федерации координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ и выполнения международных договоров РФ, получение иностранных кредитов под гарантии бюджетных доходов субъектов, информационное обеспечение внешнеторговой деятельности, координацию деятельности субъектов по созданию и функционированию свободных экономических зон, регулирование приграничной торговли.

Представляется не вполне ясным отнесение формирования и реализации региональных программ внешнеторговой деятельности не только к исключительному ведению субъекта, но и к совместному ведению. На наш взгляд, предметы совместного ведения в законе сформулированы очень расплывчато и могут толковаться расширительно в пользу Российской Федерации.

Согласно закону, координация внешнеторговой деятельности субъекта федерации по вопросам совместного с Российской Федерацией ведения осуществляется путем разработки и реализации решений

между ними в этой области.

Как отмечалась выше, согласование с субъектом федерации международного договора РФ является одной из форм участия субъекта в решении вопросов федерального ведения. Полномочия федеральных органов в вопросах координации внешних связей, на наш взгляд, заключаются в осуществлении контроля за такими связями субъекта. Обязанность последнего согласовывать с федеральной властью свои действия в сфере международных связей способствует федеральному контролю. В соответствии с ч. 5 ст. 9 закона органы исполнительной власти субъекта РФ обязаны регулярно информировать соответствующий федеральный орган исполнительной власти обо всех действиях, предпринятых субъектом по вопросам совместного ведения в области внешнеторговой деятельности.

По данным МИД России, на начало 1998 г. число соглашений субъектов федерации с иностранными государствами, субъектами зарубежных федераций и административнотерриториальными единицами превысило 300795. И только в конце 1998 г. был принят Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»796. В ст. 1 Закона установлено, что субъекты федерации могут осуществлять внешние связи с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями, включая участие в деятельности международных организаций, в рамках органов, созданных специально для этой цели. Связи субъектов Российской Федерации с органами государственной власти иностранных государств могут осуществляться только с согласия Правительства РФ. Закон определяет порядок согласования проектов соглашений об осуществлении субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, их регистрацию в установленном Правительством РФ порядке.

Заключение органами государственной власти субъектов федерации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей при условии согласия на их заключение Правительства РФ налагает ответственность за выполнение соглашений не только на соответствующий субъект, но и на федеральные органы государственной власти, равно как и при получении официальных гарантий Правительства по конкретному соглашению субъекта (ст. 8).

Анализ действующего федерального законодательства позволяет сделать вывод об обладании субъектами федерации неполной (частичной) международной правоспособностью.

Частью 2 ст. 72 Конституции РФ подтверждается закрепленный в ст.5 принцип равноправия субъектов федерации, но уже применительно к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, очевидно, с целью недопущения при детализации в текущем законодательстве установления неодинаковой компетенции субъектов различного типа.

794См. об этом, например: Мартыненко П. Ф. Современные буржуазные теории о внешних отношениях государств (федерализм и внешние сношения в конституционном праве США). Киев, 1970. С. 57-62.

795См.: Бирюков П. Н. О международной договорной правоспособности субъектов Российской Федерации // Правоведение. 1998. №2. С. 35.

796Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №2. Ст. 231.

71-73, так как, если полагать, что они могут только конкретизировать Конституцию РФ, не имело бы смысла упоминать эти договоры в ее тексте, поскольку это и так было бы ясно. Поэтому Конституция РФ в ч. 3 ст. 11 подразумевает, что договоры могут от ее упомянутых положений отходить803. Вместе с тем Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», формулируя принцип конституционности разграничения компетенции, однозначно запретил перераспределение любым образом установленную Конституцией модель разграничения предметов ведения.

Перераспределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ вызывает различие в объеме и характере конкретных полномочий субъектов и, следовательно, усугубляет их юридическое неравенство. Однако данные обстоятельства нельзя считать различиями в конституционном статусе субъектов федерации, установленном федеральной Конституцией, что и отмечалось в предыдущем параграфе.

С принятием федеральных законов, максимально точно распределяющих полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения, представляется возможной определенная корректировка текста соответствующих статей Конституции Российской Федерации.

Анализ законодательства, разграничивающего полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, и практики его реализации позволяет утверждать, что в сферах совместного ведения федеральная власть должна в большей мере выполнять регулирующую, координирующую и контрольную роль, а субъекты федерации - исполнительнораспорядительную.

Многие исследователи, анализируя статус субъекта федерации, рассматривают его компетенцию не только в сферах исключительного ведения. В ст. 71 Конституции РФ содержится перечень предметов ведения Российской Федерации, охватывающий довольно широкий круг вопросов, поэтому вполне закономерно участие субъектов в осуществлении исключительной компетенции Российской Федерации, которая реализуется федеральной властью в интересах всех субъектов804. С учетом этого представляются излишне категоричными утверждения о том, что предметы ведения Российской Федерации «реализуются исключительно федеральными органами государственной власти».

Участие субъекта федерации в решении федеральными органами вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации является одной из важнейших составляющих его компетенции. Под участием субъектов РФ в решении вопросов, отнесенных к федеральному ведению в государственно-правовой науке принято понимать основанные на принципах федерализма организационные формы отражения в деятельности федеральных органов государственных интересов членов федерации, обеспечивающие их права и одновременно способствующие выработке общей воли федеративного государства во всех сферах его деятельности, конечной целью которых является дальнейшее укрепление государственного единства федерации и развитие демократических начал ее организации805.

федеральным законодательством.

Участвуя в решении вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации, субъект обладает реальной возможностью оказывать действенное влияние на общегосударственные проблемы, в том числе и на процесс разграничения полномочий в условиях федеративного государства. Значение такого участия заключается в том, что, во-первых, оно помогает федеральным органам в необходимых случаях достаточно всесторонне учитывать специфические интересы субъектов федерации, во-вторых, позволяет привлекать их к решению общефедеральных вопросов.

803Там же.

804См.: Крылов Б. С. Конституционные основы российского федерализма // В кн.: Конституционное законодательство России. С. 95.

805См., например: Бободжанов Н. Союзная республика - субъект советской социалистической федерации (теория и практика правового регулирования): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ташкент. 1985. С. 21; Алиев Ш. М. оглы. Указ. соч. С. 15.

806См.: Азизходжаев А. А., Садыков У. А. Конституционные вопросы участия союзных республик в деятельности органов Союза ССР // Общественные науки в Узбекистане. 1981. №10. С. 10; Альперавичус С. Е. Конституционные проблемы представительства союзных республик в органах власти и управления Союза ССР // Ученые записки ВНИИСЗ. 1971. Вып. 2. С. 8; Бободжанов Н. Таджикская ССР - субъект социалистической федерации. Душанбе, 1984. С.102-105, 190-204; Конституционные основы статуса союзной республики / Н. И. Акуев, М .Т. Байманахов, Г. С. Сапаргалиев и др. Алма-Ата, 1985. С. 147-177; Садыков У. А. Конституционный статус союзной республики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ташкент. 1984. С. 16; Шафир М. А. Компетенция СССР и союзной республики. М., 1968. С.108-109; Шафир М., Радвогин А. О некоторых вопросах соотношения компетенции Союза ССР и компетенции Киргизской ССР // Труды Киргизского государственного университета. Фрунзе, 1966. Вып. 4. С. 12-24. (Сер.юрид.наук).

закрепленных за субъектом прав в отношении федерального органа непосредственно органом субъекта РФ; г) посредством делегирования ряда полномочий федерального органа органу субъекта.

Отдельные ученые считают, что субъекты федерации «правомочны участвовать в решении всей (выделено нами - С.Н.) совокупности вопросов, отнесенных к ведению федеральных органов власти и управления федерации или же входящих в сферу совместной компетенции»807. Данное утверждение представляется весьма спорным. Трудно согласиться и с мнением В.А. Ржевского и А.В. Киселевой, утверждающих, что «по установленным Конституцией предметам ведения Российской Федерации (ст. 71) территориальные субъекты осуществляют лишь правоприменительную деятельность»808, поскольку последние, например, участвуют в законодательной деятельности федерации посредством осуществления права законодательной инициативы в федеральном парламенте.

В сфере государственного строительства в соответствии с пунктом «а» ст. 71 принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением отнесены к ведению Российской Федерации. Вместе с тем поправки к гл. 3-8 Конституции, принятые Федеральным Собранием, вступают в силу лишь после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136). Таким образом, вопрос о внесении поправок в указанные главы входит в компетенцию не только федерации, но и ее субъектов. И в этом нет противоречия809; данный вопрос не может быть отнесен к совместному ведению, речь идет только об участии субъектов Российской Федерации в решении вопросов федерального ведения. Именно по этому основанию в Федеральном законе «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» регулируются аспекты, связанные с порядком одобрения органами законодательной власти субъектов конституционных поправок.

Вопросы федеративного устройства и территории Российской Федерации, находящиеся в федеральном ведении (п. «б» ст. 71) также решаются при непосредственном участии субъектов федерации. В частности, изменение статуса субъекта федерации возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего субъекта (ч. 5 ст. 66); передача отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов допускается по соглашению между ними (ст. 78); изменение границы между субъектами РФ возможно лишь с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67).

Предметы ведения субъектов федерации Конституцией Российской Федерации не определены в виде конкретного перечня. К ним могут быть отнесены те вопросы, которые не причислены к федеральному и совместному ведению. Анализ ряда статей Конституции позволяет сделать вывод о том, что некоторые из предметов ведения субъектов Российской Федерации все же определены на конституционном уровне, например, принятие конституции (устава) и законодательства (ч. 2 ст. 5), образование органов государственной власти (ч. 2 ст. 11), установление своих государственных языков республиками (ч. 2 ст. 68). Другие предметы ведения субъектов можно определить посредством толкования ст. 71-72 Конституции Российской Федерации.

Как правило, предметы ведения субъектов Российской Федерации перечисляются в их конституциях, уставах, причем не исчерпывающим способом. К ним относятся нормативные и иные правовые акты, принимаемые как по вопросам собственного ведения, так и по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией, причем последними регулируются только полномочия органов государственной власти субъектов. Субъекты Российской Федерации самостоятельно решают вопросы о принятии, изменении и дополнении своих правовых актов, контроле за их соблюдением. В ведении субъекта находится правовое регулирование и проведение региональных и местных референдумов,

собственность, законодательное обеспечение организации местного самоуправления на своей территории и выборов муниципальных органов и должностных лиц, коллизионное право субъекта, установление своих наград, почетных званий и премий, официальной символики и другие вопросы за исключением тех, которые перечислены в ст. 71-72 федеральной Конституции.

В некоторых случаях отнесение к ведению субъектов Российской Федерации вопросов, не указанных в этих статьях, представляется небесспорным. Например, вызывает сомнение однозначное отнесение межрегиональных связей субъекта федерации к предметам его исключительного ведения, как это установлено в некоторых конституциях и уставах субъектов (п. «ж» ст. 7 Устава Хабаровского края). По предметам, которые находятся в сфере исключительного ведения субъекта, последний, вне сомнения, вправе самостоятельно регулировать межрегиональные связи. Что же касается межрегиональных связей

807Алиев Ш. М. оглы. Указ. соч. С. 14.

808Основы государства и права: Учебное пособие / Под ред. В. А. Ржевского, В. Т. Гайкова. Ростов-н/Дону, 1995. С. 367.

809Другое мнение см.: Умнова И. А. Современная конституционно-правовая модель российского федерализма: проблемы ее совершенствования и возможные тенденции эволюции // В сб.: 5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М., 1999. С.

по предметам совместного ведения, то их правовые основы нуждаются в закреплении на федеральном уровне.

Таким образом, «горизонтальные» отношения между субъектами Российской Федерации в пределах их исключительной компетенции должны быть институционализированы на уровне субъектов, федеральное законодательство должно устанавливать общие принципы межрегиональных связей.

В сфере управления есть достаточные основания отнести непосредственные связи между субъектами федерации к разряду горизонтальных с определенной оговоркой, поскольку они включают в себя элементы «вертикального руководства» со стороны федерации». Н. Бободжанов утверждает, что такие элементы присутствуют всегда810. Полагаем, что с этим нельзя согласиться. Сотрудничество субъектов федерации в сфере управления в рамках собственной компетенции реализуется ими самостоятельно, в то время как сотрудничество в сфере совместного с Российской Федерацией ведения и осуществление полномочий по участию в решении вопросов федерального ведения, безусловно, предполагает руководство и проверку деятельности органов исполнительной власти субъектов

ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Итак, функционирование субъектов Российской Федерации обусловливает подразделение полномочий их органов государственной власти на три вида: полномочия по предметам исключительного ведения субъектов; полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; полномочия по участию в решении вопросов, отнесенных к федеральному ведению.

По первым двум видам полномочий субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование. Из смысла ст. 71 Конституции вытекает вывод о том, что пределы регионального регулирования находятся вне предметов ведения Российской Федерации. По всем перечисленным в данной статье предметам издаются только федеральные законы. Вместе с тем нечеткая формулировка части 5 ст. 76 федеральной Конституции позволяет некоторым ученым, невзирая на правило, закрепленное в части 4, ошибочно утверждать, что нормотворчество субъектов федерации в сферах, составляющих предмет исключительного ведения Российской Федерации, не противоречит Конституции811.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности нормативного акта, принятого Калининградской областной думой и касающегося депутатского иммунитета, предельно ясно указано, что субъекты федерации не могут принимать собственные законодательные акты по предметам ведения Российской Федерации812.

Вместе с тем федеральными законами по предметам ведения Российской Федерации нередко органам субъектов Российской Федерации поручается урегулирование определенных вопросов своими актами813. Данный факт не означает перераспределения предметов ведения, если его рассматривать как дозволенное федерацией участие ее субъектов в решении вопросов федерального ведения, которое требует создания определенных правовых условий выполнения органами субъектов конкретных полномочий в рамках такого участия.

Включение в ч. 4 ст. 76 слов «собственное правовое регулирование» означает в данном случае, что субъект Российской Федерации по вопросам, отнесенным к предметам его ведения, издает свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов его ведения, а не только в развитие (с учетом местных условий) федерального закона, как это имеет место, когда субъект тоже принимает «собственные» (т.е. местные) законы по вопросам совместного ведения814. Рассматриваемый пункт ст. 76 сформулирован таким образом, что при буквальном толковании выявляется его противоречие п. 2 этой же статьи. Фактически он исключает из «собственного правового регулирования» субъектов Российской Федерации предметы совместного ведения. Данное противоречие между конституционными положениями следует устранить.

Как видим, вопрос распределения предметной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами является достаточно сложным и неоднозначно решаемым представителями государственноправовой науки. Однако в силу того, что это - стержневой вопрос в развитии российской федеративной

810Бободжанов Н. Союзная республика - субъект советской социалистической федерации (теория и практика правового регулирования): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ташкент, 1985. С. 29.

811См., например: Грось Л.А. Нормотворческая деятельность Хабаровского края в области регулирования отношений собственности // В сб.: Проблемы нормотворческой деятельности Хабаровского края и других субъектов РФ на Дальнем Востоке. Хабаровск, 1997. С. 65.

812См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 6. С. 42-47.

813См. об этом: Умнова И. А. Указ. соч. С. 202-206.

814См. об этом: Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б. Н.Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С.

государственно-правовой системы, его решение требует максимальных усилий законодателей и ученых для устранения коллизий, создающих угрозу конституционной безопасности России.

§3. Механизмы разрешения споров о компетенции

Всовременной правовой литературе имеется немного основательных концептуальных работ, посвященных проблемам юридических конфликтов (коллизий)815. Их типология охватывает

нормативные правовые акты, правотворчество, правоприменение, а также полномочия и статусы государственных органов, должностных лиц816. Большинство исследователей проблем юридической конфликтологии рассматривают противоречия в общетеоретическом аспекте без преломления к федеративным спорам в компетенционной области. Вместе с тем коллизии статусов и полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления представляют собой один из сложнейших типов юридических противоречий, подрывающих единство и целостность России. Углубление компетенционных коллизий, не находящее правового разрешения, влечет возникновение противоречий

вразличных сферах общественной жизни, разрушающих государственно-правовую систему и приводящих к конституционным кризисам. Законодатель должен стремиться установить правовой порядок для разрешения споров, сформировать правовые средства преодоления разногласий и рассмотрения споров о компетенции в системе государственной власти.

Общий уровень развития современной конституционно-правовой теории и теории федерализма в частности еще не позволяет утверждать, что в полной мере осознана тяжесть последствий компетенционных нарушений, разработаны и внедрены механизмы их преодоления и предупреждения.

Следует отметить, что в Федеральном Собрании разрабатывался с привлечением известных

ученых проект Федерального закона «О процедуре предотвращения и разрешения правовых коллизий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов»817. В научной литературе отмечалась необходимость разработки Регламента согласительных процедур для разрешения

разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, коллизий между ними818. Думается, что работу над таким систематизированным нормативным актом нужно вести; он позволит цельно установить порядок выработки и применения мер воздействия на коллизионные ситуации, разрешения споров на всех стадиях их возникновения и развития, достижения

договоренностей между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, упорядочения внутрифедеральных отношений819. Особую роль в механизме предотвращения и устранения юридических коллизий призван сыграть Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», разработка которого также ведется в течение нескольких лет.

Не претендуя на всесторонность освещения вопросов, связанных с компетенционными спорами в условиях федеративного государства, попытаемся обозначить некоторые способы их преодоления, которые частично нашли отражение в различных нормативных актах либо могут рассматриваться в качестве предложений по совершенствованию коллизионного законодательства.

Споры о компетенции органов государственной власти присущи любому федеративному государству, в них отражаются несогласованные цели и интересы федерации и ее субъектов, различия в оценке тех или иных правовых явлений и правопонимании в целом. Они могут касаться объема и характера полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в различных сферах их деятельности, порядка осуществления полномочий, их материального обеспечения. Компетенция органов публичной власти находит формальное выражение в правовых актах, поэтому

предметом спора о компетенции может быть не только действие правового характера, но и правовой акт820. Компетенционные споры всегда связаны с нормоконтролем и толкованием, в силу чего орган,

815См., например: Жеребин В. С. Правовая конфликтология. Владимир, 1997; Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М., 2000; Юридический конфликт: сферы и механизмы / Под ред. В. Н. Кудрявцева. М., 1994. Ч.2; Юридический конфликт: процедуры разрешения / Под ред. В. Н. Кудрявцева. М., 1995. Ч. 3; Худойкина Н. В. Юридический конфликт: динамика, структура, разрешение. М., 1996.

816См.: Теория государства и права. М., 1997. С. 362-367, 424-439.

817См.: План мероприятий по реализации постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 июля 1994г. «По итогам парламентских слушаний «О проблемах соответствия конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации», одобренный постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 15 февраля 1995г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №9. Ст. 726.

818См.: Михалева Н. А. Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998. С. 95.

819См. об этом: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 295-296.

820В этом отношении показательно рассмотрение Конституционным Судом РФ дела о конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992г. «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации», в решении по которому Конституционный Суд РФ отметил, что это дело является прежде всего спором о компетенции, возникшим между органами государственной власти Иркутской области и Красноярского края, с одной стороны, и федеральными органами исполнительной власти – с другой, в связи с изданием данного Указа (см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993г. // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. №4-5).

разрешающий спор, проверяет правовой акт с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий. Споры о компетенции возникают в результате применения органами государственной власти компетенционных норм. Такая правоприменительная деятельность может иметь своим результатом как нормативные правовые решения, так и ненормативные821.

Как показывает анализ действующих нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов и правоприменительная практика, в них далеко не всегда соблюдаются компетенционные правила. Нарушения этих правил выражаются в воспрепятствовании осуществлению полномочий органов государственной власти иного уровня, неосуществлении в полном объеме собственных полномочий, вмешательстве, превышении и присвоении полномочий, несогласованном осуществлении полномочий.

Рассматривая коллизии компетенции, некоторые авторы выделяют среди них частичное совпадение компетенции, которое называют «коллизией позитивного характера», и отсутствие компетенции в определенной отрасли управления, именуя это «коллизией негативного характера»822. Данная типология представляется небезупречной. Во-первых, совпадать могут предметы ведения (совместное ведение), полномочия же не совпадают, поэтому говорить о совпадении компетенции и называть ее позитивной коллизией, очевидно, неправомерно. В данном случае, по всей видимости, речь идет о неточностях в формулировании полномочий, затрудняющих уяснение их истинного содержания. Во-вторых, трудно представить себе целую отрасль управления, оказавшуюся, как пишут авторы, вне компетенции государственных органов (имея в виду, вероятно, органы государственной власти субъектов РФ). В предыдущих параграфах работы неоднократно обращалось внимание на институт участия субъектов федерации в решении вопросов, составляющих предметы федерального ведения. Пожалуй, нет ни одной сферы, где бы органы субъектов Российской Федерации не наделялись федеральным законодательством либо собственными полномочиями, либо полномочиями по участию в решении общегосударственных задач, находящихся в ведении Российской Федерации.

Исследование причин, порождающих компетенционные споры, способов их выявления и устранения и самое важное, на наш взгляд, средств их предотвращения является весьма актуальной задачей, имеющей не только теоретическое, но и практическое значение. Данному аспекту в специальной литературе уделяется недостаточно внимания. В лучшем случае проблемы лишь обозначаются, а в практической деятельности компетенционные коллизии в подавляющем большинстве выявляются в процессе правоприменения.

Споры о компетенции порождаются разными причинами как объективного, так и субъективного характера823. Как отмечает Н.И. Матузов, юридические коллизии являются следствием социальных, экономических и политических коллизий, которые в правовой сфере приобретают особую остроту и деструктивность824.

Одной из причин споров о компетенции является несовершенство законодательства, которое влечет негативное воздействие на процесс правового регулирования федеративных отношений.

Компетенция как правовая характеристика деятельности органа власти и должностного лица должна как можно точно отражать задачи, сферы, содержание, пределы такой деятельности825. Нечеткость конституционного и законодательного выражения предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ неизбежно порождает споры и конфликтные ситуации. Неясность юридических формулировок во многом обусловлена изъянами законотворческой техники, наличием в компетенционных нормах двусмысленностей и формально-логических противоречий.

В юридической литературе отмечается положительная тенденция определения компетенции органов государственной власти на уровне законов, престиж которых значительно выше подзаконных актов826. Вместе с тем остается проблема согласования и гармонизации нормативных положений о компетенции, рассредоточенных на правовом пространстве827. Современное российское законодательство, страдающее беспорядочностью и запутанностью, усугубляемыми множественностью нормотворческих органов и недостаточным профессионализмом их аппарата, нередко дает образцы

821См. об этом: Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Комментарий. М., 1996. С. 284.

822См.: Демин А. В., Иванов В. В. Договоры о компетенции в правовой системе России // Российский юридический журнал. 1997. №2. С. 5.

823Небезынтересно мнение В. А. Толстик о том, что причины правовых коллизий лежат только в сознательной деятельности субъекта правотворчества, которая, впрочем, детерминируется различными факторами, в том числе и объективного характера (см.: Толстик В. А. Техникоюридические приемы выявления, устранения и преодоления формально-логических противоречий // В кн.: Проблемы юридической техники. Нижний Новгород, 2000. С. 110-113).

Ошибочное в этой связи мнение высказывают А. В. Демин и В. В. Иванов, говоря о том, что коллизии компетенции носят объективный характер в силу наличия в Конституции РФ предметов совместного ведения (см.: Демин А. В., Иванов В. В. Указ. соч. С. 5).

824См.: Матузов Н. И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. №5. С. 225.

825См.: Бачило И. Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 23-100; Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 11-71; Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. №10. С. 21-32.

826См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. С. 217.

827Подробнее см.: Сырых В. М. Способы связи закона с другими правовыми актами // В кн.: Законодательная техника. С. 163-179.

разночтений, несогласованностей, параллелизмов, конкуренции норм, посвященных компетенции федеральных и региональных органов государственной власти.

Как справедливо отмечает М.В. Баглай, многие нормы законодательства в условиях неразвитости практики общественного согласия носят компромиссный характер в силу того, что создают их представители разнообразных политических сил, обладающих различным правосознанием. Такие нормы вступают в противоречие с действующими правовыми нормами и вызывают коллизии828.

Несовершенство компетенционных норм обусловлено и умолчаниями, пробелами, которые порождают столкновение толкований правомерности полномочий органов государственной власти двух уровней и их должностных лиц и фактически приводят к разрыву системных связей в праве. Федеральное законодательство не всегда соответствует критерию полноты правового регулирования, в силу чего затруднено выявление определенных субъектов правоотношений и их полномочий, корреспондирующих их правомочиям обязанностей, санкций, применяемых за нарушение компетенционных норм. Многими авторами справедливо критикуются Конституция РФ и текущее законодательство за то, что они допускают «скрытые (подразумеваемые) полномочия», вольно интерпретируемые правоприменителем. При выявлении компетенции органов государственной власти необходимо опираться на положения Конституции о предметах ведения Российской Федерации, совместного ведения и другие положения, а также на федеральное законодательство и не противоречащие ему договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Конституция должна служить основой гармонизации взаимоотношений органов государственной власти двух уровней посредством четкого закрепления предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, создавать условия для предотвращения конфликтов. Вместе с тем из конституционных норм весьма сложно вывести компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и субъектов федерации.

Многие юридические противоречия в федеративных отношениях порождены отсутствием общероссийских прогнозов и программ регионального развития правовой системы России. Отсутствие необходимых правовых ориентиров не позволяет субъектам федерации определить приоритетные тенденции в правотворчестве, скорректировать собственные регулятивные процессы829. Несвоевременное принятие федерального законодательства неизбежно влечет заполнение правового вакуума региональными законами, вторгающимися в федеральную компетенцию. Текущее федеральное законодательство должно опережать законодательство субъектов Российской Федерации и как можно более точно разграничивать и формулировать полномочия органов двух уровней власти, а также полномочия органов местного самоуправления.

Влитературе, посвященной проблемам исполнения законодательства, неоднократно отмечалось отсутствие механизма реализации федеральных законов. Важнейшие законы принимаются федеральным законодателем без разделов, конкретизирующих порядок их исполнения, финансовое обеспечение. Закон, реализация которого не гарантирована на федеральном уровне, переносится в сферу

управления субъектов федерации, зачастую не имеющих материальных и финансовых средств для их исполнения, что также вызывает компетенционные коллизии830.

Зачастую споры между органами государственной власти и их должностными лицами выходят за пределы разногласий об объеме конкретных полномочий и фактически порождаются сугубо узковедомственными интересами, соперничеством и амбициями руководителей, подогреваемыми мнениями политических и национальных лидеров, конъюктурными соображениями и воздействием лоббистов. «Орган или органы под давлением социальных сил, сепаратистских настроений преступают

грани своей компетенции и начинают действовать произвольно, принимать решения вне нормативных полномочий»831.

Вправовой литературе называется целый ряд способов преодоления противоречий в законодательстве, которые, безусловно, касаются и разрешения компетенционных споров. Так, Ю.А. Тихомиров выделяет следующие юридические средства для предотвращения и разрешения коллизий: а) планомерное, системно-упорядоченное развитие законодательства; б) последовательный курс на

реализацию закона; в) переговорный процесс; в) применение коллизионных норм; г) рассмотрение юридических споров; д) восстановление прежнего или создание нового юридического состояния832. К непосредственным процедурам разрешения споров он относит общие процедуры деятельности субъектов права и принятия ими правовых актов, а также специальные процедуры, различающиеся по своему

назначению и функциональной природе – предупредительные, согласительные, примирительные, арбитражные, иерархические и судебные833.

828См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 31.

829См. об этом: Баранов В. М., Пшеничнов М. А. Гармонизация законодательства России: философские и правовые аспекты // Философия права. 2000. №1. С. 48.

830Боброва Н. А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1995. №11. С. 5-46.

831См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 215-216.

832См.: Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия: власть и правопорядок // Государство и право. 1994. №1. С. 9-10.

833См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 94.