5491

В литературе порой можно встретить оптимистическое утверждение о том, что в Конституции РФ проведено четкое разграничение предметов ведения175. Думается, приведенные в гл. 4 настоящей работы доводы позволят усомниться в этой «четкости».

Анализ конституционно-уставного законодательства субъектов Российской Федерации дает основание полагать, что в них уже запрограммированы конфликты с федеральной властью. Большинство конституций и уставов в той или иной мере может быть оспорено с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации176. Нарушение единого конституционного пространства законотворчеством субъектов федерации наглядно демонстрирует установление ими своего права на ратификацию федеральных законов (Ингушетия, Саха Якутия); на приостановление в одностороннем порядке действия федеральных нормативно-правовых актов при условии их противоречия законодательству субъектов (Башкортостан, Коми, Тыва, Саха (Якутия); приостановление действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область); установление ограничений избирательного права граждан (Калмыкия), свободы передвижения и выбора места жительства (Саха (Якутия), Ростовская область), права частной собственности (Тыва); закрепление права объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва); установление права на участие в обеспечении безопасности и обороноспособности России (Башкортостан); провозглашение права на самостоятельное участие в международных отношениях (Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Коми, Татарстан, Тыва, Краснодарский край, Свердловская область); дача согласия субъекта на дислокацию на его территории воинских формирований (Северная Осетия); принятие республиканских законов о воинской службе (Башкортостан, Тыва, Саха (Якутия); установление права регулирования порядка введения чрезвычайного положения на территории субъекта федерации ( Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Калмыкия, Коми, Карелия, Северная Осетия); закрепление права одностороннего решения вопроса об определении статуса субъекта федерации (Татарстан); провозглашение права на выход из состава Российской Федерации по итогам республиканского референдума (Тыва); установление верховенства субъекта федерации в отношении национальных богатств, его исключительная собственность на землю, недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находящиеся на его территории (Ингушетия, Тыва, Саха (Якутия) и т. п.

Как известно, конституции и уставы субъектов федерации являются базой для развития региональных правовых систем. Длительное отсутствие соответствующей реакции со стороны федеральных органов власти на нарушения единства конституционного пространства заложило в алгоритмы развития текущего законодательства субъектов Российской Федерации вирус хронического несоответствия федеральному законодательству177, способствовало накоплению несоответствий и противоречий в российской в российской государственно-правовой системе, открытому вызову федеральному законодательству178.

Конфликтные федеративные отношения порождает и ограничение законодательством субъектов Российской Федерации статуса территориальных органов федеральной исполнительной власти. Противоречия здесь проявляются, в частности, в закреплении в уставах и конституциях субъектов федерации принципа подконтрольности территориальных органов федеральных министерств и ведомств, подотчетности их должностных лиц органам исполнительной власти субъектов РФ. Такое положение, предопределенное значительной концентрацией на уровне субъектов федерации структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию на местном уровне компетенции Российской Федерации, можно было бы исправить, четко закрепив в федеральном законодательстве единые правила согласования создания данных структур и назначения их руководителей с субъектами федерации179.

Федеральный закон от 22 сентября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 180 закрепил право законодательного органа субъекта федерации принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, но сделал оговорку: «в случаях, предусмотренных федеральным законом». Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 7 июня 2000 г. подчеркнул, что

175Cм., например: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2000. С. 492; Федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации: проблемы соответствия // Журнал российского права. 1997. №10. С. 143.

176О причинах противоречий основных законов некоторых субъектов федерации Конституции России см.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М.,1995. С. 61; Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 78.

177См.: Митрохин С. Модели федерализма для России. В поисках альтернативы хаосу и распаду // Федерализм. 1997. №1 (5). С. 3.

178См., например: Обращение президента Бурятии к жителям республики // Молодежь Бурятии. 1996. 6 ноября.

179См. об этом: Невинский В. В. Территориальные органы федеральной исполнительной власти в субъектах Российской Федерации // В кн.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия: Научно-практическое пособие. М., 1998. С. 230-231; Умнова И. А. Как обеспечить единство законодательной и исполнительной власти в условиях федерации // Журнал российского права. 1998. №4/5. С. 43-45.

180Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №42. Ст.5005.

данное правило имеет место лишь тогда, когда эти органы осуществляют полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения. При этом прерогативы Российской Федерации самостоятельно решать вопрос о назначении на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти не затрагиваются с учетом использования установленных Конституцией Российской и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур181. Суд также отметил, что указанное назначение в полной мере относится к федеральному ведению, и федеральный законодатель не вправе передавать данный вопрос в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. Согласование назначения возможно только в случае, если назначаемый руководитель должен обеспечивать разграничение полномочий исполнительных органов в сфере совместного ведения.

Противоречия федеративных отношений обусловлены не только наличием неконституционных положений регионального законодательства, но и отсутствием четкого механизма приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Следует также отметить, что и предусмотренные Конституцией России возможности преодоления конфликтов и восстановления конституционного правопорядка не используются федеральными органами в полной мере.

Коллизионные связи в государственно-правовой системе России порождаются также излишней урегулированностью федеральным законодателем полномочий органов государственной власти субъектов федерации по вопросам совместного ведения, когда никакой конкретизации закона на региональном уровне уже не требуется. Такой подход вызывает справедливые возражения субъектов федерации. В пользу федеральных законов, стремящихся унифицировать правовое регулирование во всех субъектах федерации, выдвигаются аргументы о необходимости укрепления целостности страны, обеспечения собираемости налогов и целевого использования бюджетных средств. Вместе с тем необходимо признать, что федеративный принцип строительства правовой системы России означает «национальную и территориальную эшелонированность правовой культуры, наличие провинциальных очагов права, питающих его жизненную силу»182. Федеральное законодательство не может учитывать все местные условия и традиции систем права субъектов Российской Федерации. Как отмечает В.Н. Синюков, обосновывая необходимость региональной диверсификации правовой системы России, «каждый регион или их комплекс обязаны нести определенное бремя ответственности не только за состояние нормативной и индивидуальной юридической практики на своей территории, но и участвовать в формировании всей правовой культуры России – не только опосредованно (через выборных в парламенте и других центральных органах), но и непосредственно – через свои субсистемы регионального и национального права»183.

Преодолению коллизий федерального и регионального законодательства должно послужить целенаправленное развитие правовой базы, адекватно соответствующей сложному федеративному составу России и обеспечивающей реализацию естественного стремления субъектов Российской Федерации к большей самостоятельности, не создающей угрозы целостности России и не нарушающей единство государственно-правового пространства.

Под вертикальными связями понимаются фактически связи иерархические, в основе которых лежит предопределенное существованием федерации подчинение одних органов другим, иерархически высшим, подчинение нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции России и федеральным законам. Поскольку это связи информационные, то здесь наблюдается определенное движение двух видов информации: прескриптивной и дескриптивной. Прескриптивная (предписывающая, властная) информация движется сверху вниз, от вышестоящих органов к нижестоящим, обязанным реализовать предписывающую информацию. Дескриптивная (описывающая)

информация идет снизу вверх, отражает состояние управляемых, в данном случае – подчиненных органов184.

В современной литературе нередко можно встретить негативные высказывания в отношении иерархических связей. Но, как справедливо отмечает А.И. Пригожин, «за все время своего существования человечество не нашло более универсального принципа организации, чем иерархия»185.

С учетом того, что развитие России сегодня происходит в условиях сохраняющейся нестабильности и дезинтегрированности государственной и правовой систем, иерархические связи объективно необходимы. Мировая практика свидетельствует о том, что роль вертикальных властеотношений нельзя недооценивать в государствах, где становление федеративных отношений происходит в условиях реформирования и наличия сопутствующих реализации этих задач кризисных

181Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №25. Ст. 2728.

182Синюков В. Н. Указ. соч. С. 334.

183Там же. С. 339.

184Черданцев А. Ф. Указ. соч. С. 144.

185См.: Пригожин А. И. Организация: системы и люди. М., 1983. С. 16.

явлений186. В российских условиях кризиса государственности, невысокого уровня правовой культуры недооценка иерархических связей только более усугубит разрушение государственно-правовой системы. Мы полностью разделяем убеждение И.А. Умновой, что нецентрализованный федерализм в качестве идеальной модели отношений между федерацией и ее субъектами, основанной на принципе субсидиарности, применим лишь к государствам, которые уже состоялись как правовые187.

Прямые вертикальные связи не нарушают широкой автономии элементов государственно-правовой системы, представляющих собой свободные и самостоятельные подсистемы, функционирование которых должно осуществляться в рамках конституционного статуса субъекта как государственного образования

всоставе Российской Федерации. В рамках каждого субъекта федерации, а также между субъектами федерации устанавливаются содержательные горизонтальные связи.

Вертикальные связи предопределены федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями федерального Правительства и актами иных федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем не всегда соответствующие правила этих актов носят ярко выраженный федеративный характер. Например, в положениях о федеральных министерствах, действующих в русле

совместной компетенции (ст. 72 Конституции Российской Федерации), весьма скупо определены их отношения с соответствующими органами субъектов Российской Федерации188.

Применительно к современной модели федерализма в научной литературе упоминается о механизмах не только горизонтальной кооперации, но и о вертикальных связях как кооперативных189. Те и другие связи рассматриваются как партнерские связи в процессе разделения и осуществления власти, правотворчества и правоприменения.

Разновидностью вертикальных связей являются контрольно-корректирующие связи. А.Ф. Черданцев относит к ним осуществление надзора за соблюдением, исполнением поднадзорными органами прескриптивной информации (законов и иных решений) иерархически высших органов. Задача этих органов состоит не только в выявлении фактов нарушения законов и иных правовых актов

поднадзорными органами, но и в том, чтобы скорректировать действия последних, направить в общее русло государственной политики, обеспечить соблюдение законов190.

Контрольные полномочия федеральных органов государственной власти основаны на п. «а» ст. 71 Конституции Российской Федерации, уполномочивающем Российскую Федерацию осуществлять контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Современное федеральное законодательство, определяющее систему органов федерального государственного контроля развивается достаточно интенсивно. Взаимодействие в этой сфере приобретает федеративную природу, как правило, в тех случаях, когда субъекты Российской Федерации

осуществляют полномочия в отношении объектов, контроль и надзор за пользование которыми относится к юрисдикции федеральных органов191. В данном случае речь, в частности, может идти об

институте участия субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к федеральному ведению192. Поскольку любая федерация является «общим государством субъектов», то всегда предусматриваются и существуют на практике те или иные способы участия субъектов в решении общефедеральных вопросов. Конституция Российской Федерации 1993 г. в отличие от ранее действовавших конституций прямо не предусматривает участие субъектов федерации в решении вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации. Однако такое участие вполне закономерно, поскольку компетенция Российской Федерации реализуется в интересах всех субъектов Российской Федерации. Из этого, безусловно, не следует, что органы федеральной власти реализуют свои полномочия несамостоятельно. Субъекты федерации не решают вопросы федерального ведения, а лишь участвуют в их решении, способствуя таким образом оптимальной реализации федеральных полномочий

винтересах всей Российской Федерации, так как вне общих интересов субъектов особых интересов Федерации не существует. Участие субъектов федерации в решении общефедеральных вопросов, таким образом, рассматривается как своего рода взаимоконтроль в федеративных отношениях.

Контрольные связи наиболее ярко проявляются в отношениях между исполнительными органами государственной власти, поскольку именно они реализуют законы и подзаконные акты, контролируют их

186См.: Невинский В. В. Правовое положение субъектов буржуазной федерации (на примере федеральных земель ФРГ). Красноярск, 1986. С. 102; Умнова И. А. Указ. соч. С. 85.

187Там же. С. 34.

188См. об этом: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С. 45.

189См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 128.

190Черданцев А. Ф .Указ. соч. С. 145.

191См., Умнова И. А. Указ. соч. С.119.

192См. об этом, например: Азизходжаев А. А., Садыков У. А. Конституционные вопросы участия союзных республик в деятельности органов Союза ССР // Общественные науки в Узбекистане. 1981. №10; Алиев Ш. М. оглы. Конституционно-правовые основы участия союзных республик в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1986; Альперавичус С. Е. Конституционные проблемы представительства союзных республик в органах власти и управления Союза ССР. Ученые записки ВНИИСЗ, 1971. Вып. 2; Бободжанов Н. Таджикская ССР – субъект социалистической федерации. Душанбе, 1984; Основы государства и права: Учебное пособие / Под ред. В. А. Ржевского, В. Т. Гайкова. Ростов-на-Дону, 1995; Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998; Шафир М. А. Компетенция СССР и союзной республики. М., 1968; Шафир М., Радвогин А. О некоторых вопросах соотношения компетенции Союза ССР и компетенции Киргизской ССР // Труды Киргизского государственного университета. Фрунзе, 1966. Вып. 4. (Сер.юрид.наук).

исполнение. Конституция Российской Федерации устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в масштабе всей России (ч.2 ст. 77). Как отмечает А.Б. Агапов, суть здесь в единстве реализующей и контрольной функций исполнительной власти193.

Согласно ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», федеральное Правительство осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации194.

Контрольными полномочиями наделены федеральные суды и прокуратура, отношения между ними и органами государственной власти субъектов Российской Федерации носят преимущественно вертикально-контрольный характер.

Особое место в системе федеральных институтов, осуществляющих «вертикальный» контроль, занимает Президент Российской Федерации, на которого Конституция РФ возлагает задачу обеспечения единства государственной власти. По предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации высшие должностные лица субъекта федерации (руководители высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации) подчиняются Президенту РФ и Правительству РФ. Данное положение зафиксировано в Указе Президента РФ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»195. Из него вытекает, что отношения Президента РФ с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации строятся не только на согласовании интересов, но и на административном подчинении.

Контрольно-корректирующие связи возникают между Президентом РФ и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, издавшим правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным договорам Российской Федерации или нарушающий права и свободы человека и гражданина. Президент как гарант Конституции Российской Федерации может (и должен) такой акт приостановить до решения этого вопроса соответствующим судом. Заметим, что для обеспечения целостности и единства Российской Федерации Президент РФ неоднократно принимал меры, направленные на устранение имеющихся противоречий нормативных актов субъектов Российской Федерации положениям федеральной Конституции и федеральным законам196. Оспариваемые Президентом РФ акты исполнительных органов государственной власти субъектов федерации на практике не требовали вмешательства суда, поскольку отменялись принявшими их органами еще до рассмотрения дела в суде197. Обладая правом приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации, Президент РФ не может приостановить действие актов их органов законодательной власти. Таким образом, взаимоотношения Президента РФ и законодательных органов субъектов Российской Федерации не носят характера вертикального подчинения. Федеральный закон от 22 сентября 1999 г. закрепил право Президента РФ на обращение в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации с представлением о приведении конституции (устава) субъекта Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерацией и федеральными законами (ст. 27)198.

Одним из чрезвычайных способов контроля является введение президентского правления (федеральной интервенции) на территории субъекта федерации. Ни одно федеративное государство не игнорирует правовые институты, которые дают субъектам необходимые полномочия, и вместе с тем обеспечивают федеральный контроль и, если это необходимо и законно, федеральное принуждение. В Конституции Российской Федерации, как известно, институт федерального принуждения прямо не закреплен199, однако на практике чрезвычайное положение вводилось во время осетино-ингушского конфликта200. В литературе отмечается, что при составлении проекта и при его обсуждении на Конституционном совещании «по этическим причинам, из-за боязни огорчить представителей субъектов

193Агапов А. Б. Федеральное административное право России: Курс лекций. М., 1997. С. 23.

194Российская газета. 1997. 23 декабря; 1998. 4 января.

195Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №24. Ст. 2598.

196См., например: О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации: Указ Президента РФ от 5 октября 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №41. Ст. 3875.

197См. об этом: Правовой статус Президента Российской Федерации: Учебное пособие / Под общ. ред. Ю. А. Дмитриева. М., 1997. С. 80-81.

198Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №42. Ст. 5005.

199Ю. А. Дмитриев считает иначе, ссылаясь на текст ч. 1 ст. 78 Конституции: «Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий (выделено им – С. Н.) могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц» (см.: Государство и право. 2000. №9. С. 127).

200В научной литературе институт федеральной интервенции не отождествляется с репрессивным институтом чрезвычайного положения (см.: Домрин А. Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // В кн.: Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1999. С. 121-123).

или по другим соображениям соответствующие нормы не были включены в текст Конституции, несмотря на разъяснения экспертов, что этот порядок принят в подавляющем большинстве конституций федеративных государств»201. Российская практика показала необходимость закрепления на конституционном уровне механизма использования чрезвычайных контрольных мер202. О востребованности процедур федерального принуждения в отношении органов государственной власти субъектов федерации, нарушающих федеральные законы и судебные решения, говорилось и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». При этом подчеркивалось, что государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе являются обязательным элементом жизнеспособной федерации203.

Контрольные связи между федеральными и региональными органами государственной власти возникают при делегировании полномочий. В соответствии с ч. 2 и 3 Конституции Российской Федерации передача части полномочий от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов федерации и наоборот, от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации – федеральным, должна осуществляться по соглашению между ними. Согласно ст. 18 Федерального закона от 4 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» предметом таких соглашений могут быть условия и порядок, материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий, формы сотрудничества и взаимодействия. Хотя закон и не говорит об обязательном контроле за переданными полномочиями, думается, он должен иметь место, особенно за переданными вместе с полномочиями материально-финансовыми средствами. Контролируя исполнение переданных полномочий, соответствующий орган, безусловно, имеет право в одностороннем порядке отозвать делегированные полномочия. Необходимо отметить, что теория и практика перераспределения полномочий в федеративном государстве на основании договоров и соглашений представляет собой одну из нерешенных научных проблем.

Органы государственной власти субъектов федерации, входящие на правах учредителей в ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, очевидно, могут осуществлять определенные контрольные функции. Это логически вытекает из положения Федерального закона от 17 ноября 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» об ответственности членов ассоциации по обязательствам ассоциации204.

По межрегиональному договору орган государственной власти субъекта федерации может передать осуществление части своих полномочий по предметам собственного ведения и по предметам совместного с Российской Федерацией ведения органам государственной власти других субъектов Российской Федерации, а также право образовывать межрегиональные органы власти, передавать этим органам часть своих полномочий по предметам собственного ведения и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Данные положения необходимо, на наш взгляд, зафиксировать в федеральном законодательстве. В рамках таких межрегиональных договоров реализуются различного типа связи, включая и контрольно-корректирующие.

Резюмируя вышеизложенное, можно определенно сказать, что государственно-правовая система Российской Федерации характеризуется сочетанием центростремительных и центробежных, субординационных и кооперативных связей.

Функциональные связи рассматриваются не только во внутреннем аспекте, но и во внешнем. Государственно-правовая система характеризуется как открытая, так как функционирует не изолированно от остальной части общества, которую можно считать генеральной (родовой) системой по отношению к ее элементу – государственно-правовой системе, рассматриваемой в этой связи в качестве видовой системы. Связи между ними являются внешними. Пределы государственно-правовой системы определяются границами, в рамках которых государственно-властные решения, облеченные в правовую форму, носят обязательный характер и реально исполняются. Внешний срез рассмотрения объекта как системы в функциональной плоскости позволяет сконцентрировать внимание на прямой и обратной связи объекта со средой. При этом имеется в виду, что существование всякого системного объекта, его

201См.: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 332.

202См. об этом: Абдулатипов Р. Г. Только закон может остановить беззаконие. Об институте федерального вмешательства в дела субъектов федерации // Независимая газета. 1996. 16 июля; Автономов А. С. Ключевые проблемы российского федерализма на современном этапе // В сб.: 5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М., 1999. С. 131; Домрин А. Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. 1998. №3. С. 117; Иванченко Л. А., Калина В. Ф. Актуальные проблемы российского федерализма и их отражение в законотворческой деятельности // Журнал российского права. 1999. №11. С. 9; Умнова И. А. Указ. соч. С. 229; Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 337; Шуберт Т. Э. Конституционная безопасность России // Журнал российского права. 1998. №4/5. С. 59.

203Российская газета. 1999. 31 марта.

204Российская газета. 1999. 21 декабря.

специфические особенности и свойства, его развитие зависят от всей совокупности его отношений к внешней среде.

Саморегуляция и развитие федеративной государственно-правовой системы происходит за счет движения правосознания, трансформации правоотношений, изменения правовых норм205, реформирования органов государственной власти, а также в результате реагирования системы на поступающие извне импульсы. Целостность и эффективность государственно-правовой системы предопределена, помимо всего остального, установлением соответствия между экономической, политической, правовой и даже нравственной системами, которые в конечном счете взаимодетерминированы206. Она подвергается влиянию различных общественных и религиозных структур207, «групп давления», cредств массовой информации, которые вынуждают ее предпринимать определенные меры или отказываться от них. Если функционирование государственно-правовой системы соответствует ожидаемым результатам, то она поддерживается извне, что, в свою очередь, усиливает в ней стабилизационные процессы. И наоборот, в случае несоответствия деятельности государственно-правовых институтов ожидаемым результатам, властные решения государственных органов не срабатывают или вообще порождают негативные последствия, ведущие к кризису системы208.

Было бы наивным думать, что реформировать федеративную государственность можно только качественно улучшая законодательство и деятельность органов государственной власти. Необходимо совершенствовать систему экономических и этнополитических отношений, развивать институты демократии, повышать правовую и политическую культуру населения, т. е. решать проблемы в комплексе. В этой связи следует отметить, что неразвитость государственно-правового начала в регулировании отношений формирующегося гражданского общества в начале постсоветского периода привнесла много негативных результатов, способствовавших деформации федеративного процесса. С другой стороны, важно учитывать, что внешняя среда также подвергается воздействию со стороны государственно-правовой системы. Стабильность экономической и политической системы во многом зависит от интегративной функции государственно-правовой системы209, гармоничного развития всех ее компонентов, не допускающего разрушения целостности Российского государства.

В качестве модификации функциональных связей обычно рассматривают связи развития и связи управления. Связи развития проявляются, например, в производном правотворчестве субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. В юридической литературе, раскрывающей соотношение федерального и регионального законодательства, часто говорится о том, что нормативные правовые акты субъектов «развивают», «конкретизируют», «дополняют», «детализируют» федеральные нормативные правовые акты. Это позволяет гармонизировать внутрифедеральные отношения, согласовывать интересы субъектов федерации с интересами федерации в целом. При осуществлении правового регулирования по вопросам совместного с Российской Федерацией ведения субъекты федерации должны руководствоваться нормативными основами, установленными федеральной властью, и не могут выходить за их рамки. Согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», по вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Следовательно, установление федерацией общих начал и принципов управления без детальных предписаний уполномочивает субъектов федерации осуществлять правовое регулирование, всецело по своему усмотрению детализируя федеральные правовые начала, развивая их и наполняя конкретным содержанием, не затрагивая при этом полномочий федеральных органов. Таким образом, государственно-правовая система в целом развивается, переходя из одного качественного состояния в другое, более совершенное.

Делегирование (перераспределение) полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации также характеризует связи развития государственно-правовой системы. Так, согласно ст. 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»210, Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части

205См.: Тиунова Л. Б. Указ соч. С. 54-55.

206Там же. С.101.

207О влиянии на этнические конфликты в России мусульманских организаций Ирака, Иордании, Турции, Таджикистана, Афганистана, Саудовской Аравии и других стран см., например: Мунчаев Ш. М., Устинов В. М. Политическая история России. От становления самодержавия до падения Советской власти. М., 1999. С. 725-750; Известия. 1996. 12 мая; Кашироков З. К. Этнополитические аспекты российского федерализма: на примере Северо-Кавказского региона // Правоведение. 1998. №2. С. 51-53.

208См., например: Политология: Курс лекций / Под ред. А. А. Радугина. М., 1999. С. 71-78.

209См.: Колосова Н. М. Интегративная функция правовой системы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1990.

210Российская газета. 1997. 23 декабря; 1998. 4 января.

своих полномочий, а также осуществлять полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании соответствующих соглашений. При этом существенное значение для сохранения целостности системы имеет ограничение такого перераспределения компетенции рамками Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч.2 ст. 78 Конституции).

К связям развития, вызывающим изменение организации системного объекта211, очевидно, можно отнести связи, характеризующие процессы изменения статуса субъекта Российской Федерации, принятия

иобразования в составе России нового субъекта федерации. Часть 5 ст. 66 Конституции РФ устанавливает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Из содержания данной нормы следует, что изменение статуса субъекта в одностороннем порядке недопустимо. В конституциях, уставах некоторых субъектов федерации определен порядок выражения согласия на изменение их статуса. Так, согласно ст. 60 Конституции Республики Бурятия, изменение ее государственно-правового статуса осуществляется путем референдума. При этом решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе больше половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании. По Уставу Томской области (ч. 5 ст. 2) изменение статуса, наименование области, а также ее разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть осуществлены только на основе свободного волеизъявления большинства граждан, проживающих в области и обладающих избирательным правом, при условии, если на референдуме за решение об изменении проголосовало более половины зарегистрированных избирателей.

Вотсутствие федерального конституционного закона, регулирующего процедуру изменения статуса субъекта Российской Федерации, в юридической литературе высказываются различные мнения по поводу того, что следует понимать под изменением статуса субъекта федерации. Большинство ученых

понимают его как переход субъекта из одного вида в другой согласно перечню, предусмотренному ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации212. При этом имеется в виду невозможность выхода субъекта из состава Российской Федерации. В данном контексте, как правильно утверждает Н.А. Михалева,

предпочтительнее говорить о праве субъектов федерации на изменение государственно-правового статуса в составе Российской Федерации213.

Изменение статуса субъекта федерации может быть сопряжено с изменением его территории. В соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации изменение границ между субъектами федерации требует обязательного взаимного согласования. Вместе с тем в постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономных округов в состав края, области отмечается, что для изменения статуса автономного округа не требуется согласия края или области. Но ведь изменение статуса автономного округа может включать в себя и выход из состава края, области, в результате которого изменится и территория последних. Очевидно, в федеральном законе о порядке изменения статуса субъекта федерации этот вопрос должен быть решен.

Некоторые ученые считают, что вхождение автономного округа в состав края или области с сопутствующим ему перераспределением полномочий между органами государственной власти равноправных субъектов Российской Федерации и отсутствием их взаимного согласия, фактически

изменило статус субъектов федерации. Их критика известного постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. представляется небезосновательной214, поскольку, как было указано выше, этих субъектов федерации связывают не только партнерские равноправные отношения, но

иопределенные иерархические властеотношения.

Конструктивное взаимодействие субъектов Российской Федерации может привести к их объединению, что, безусловно, нужно рассматривать как отношения, способствующие укреплению единства Российского государства.

Связи развития, взаимопереплетение внутренних и внешних факторов вызывают преобразования, которые претерпевает государственно-правовая система как внутренне связанное, цельное явление, в которой старые государственно-правовые институты и отношения могут отмирать, видоизменяться либо вообще появляться в новом качестве. Эти процессы будут усилены по мере дальнейших структурных

211См. об этом: Блауберг И. В. Указ. соч. С. 256.

212См., например: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 211; Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 321; Козлов А. Е., Румянцева Т. С., Чехарина В. И. Инициативный проект Федерального конституционного закона «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, образования в ее составе нового субъекта» // Государство и право. 1996. №3. С. 111; Михалева Н. А. Конституционные реформы в Российской Федерации // В кн.: Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник документов). М., 1995. С. 12-13.

213Михалева Н. А. Указ. соч. С. 13.

214Крылов Б. С. Конституционные основы российского федерализма // В кн.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С. 105-106.

изменений в социально-экономической и политической жизни. Более подробно о них речь пойдет в § 3 данной главы.

Связи управления являются наиболее важными для системного исследования. Философы, пользуясь языком кибернетики, характеризуют связи управления как связи, которые строятся на основе определенной программы и представляют собой способ ее реализации215.

В кибернетическом аспекте часто говорится о самоуправляемости или саморегулировании систем. При этом имеется в виду то, что управление есть воздействие на состояние структурных элементов системы216, или целенаправленное воздействие на систему и внутри системы217. Поэтому государственно-правовая система, которой присущи управленческие процессы, является самоуправляемой. Управление в этом смысле есть одно из непременных качеств целостной системы. Одни части системы могут подчиняться другим в общем деле сплочения всех элементов в единое целое. Как таковое управление выражается в наличии в рамках системы двух подсистем – управляющей и управляемой, а само управление характеризуется как процесс связи между управляющей и управляемой подсистемами. При этом управляющая подсистема осуществляет целенаправленное воздействие, а управляемая испытывает его на себе. Благодаря такой связи обеспечивается упорядоченность, организованность, устойчивость всей данной целостной системы.

Конечно, всякая самостоятельность подсистемы относительна. Столь же относительна и самоуправляемость систем (подсистем), так как каждая из них, что уже отмечалось, является частью более крупной системы и т.д. Однако выделение в рамках целостной системы управляющей и управляемой подсистем весьма существенно в плане характеристики связей внутри системы. Как подчеркивается в юридической литературе, эти связи в наиболее обобщенном варианте выражаются в управлении, преследующем цели упорядочения системы; с помощью управления данная система целенаправленно регулируется218.

Существование связей управления обусловлено прежде всего ведущей ролью Конституции Российской Федерации в формировании основ правового режима общества, его политического единства, определении целей, функций, организации и порядка деятельности государства и его органов, их взаимоотношений с гражданами. Конституция закрепляет фундаментальные основы государственного строя России, основные ценности российского государства и общества, порядок их государственной защиты, устанавливает пределы государственной власти219. Конституционные нормы являются главным системообразующим фактором. Они входят в государственно-правовую систему в качестве такого компонента, с которым прямо или опосредованно связаны все другие ее компоненты. Высшая юридическая сила федеральной Конституции распространяется на правовые акты, независимо от того, изданы ли они федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления. Как отмечает С.В. Поленина, верховенство Конституции Российской Федерации в иерархической цепи нормативных актов определяет возникновение в системе законодательства особого вида связи между нормативными актами – отношений соподчиненности, являющихся своеобразной формой проявления применительно к законодательству связей управления системой со стороны ее активного центра220, который выступает как управляющая подсистема. Познание и учет таких связей важны для укрепления законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти любого уровня.

Федеративное устройство Российского государства предполагает верховенство не только Конституции Российской Федерации, но и федеральных законов, что непосредственно закреплено в ч. 2 ст. 4 Конституции. Конституции и уставы субъектов федерации обязаны исходить из признания приоритета федеральной Конституции. В принятых в последние годы основных законах субъектов Российской Федерации принцип верховенства и высшей юридической силы федеральной Конституции в целом нашел свое выражение. Так, Конституция Республики Адыгея признает верховенство Конституции Российской Федерации на всей территории республики (ч. 2 ст. 6). В соответствии с ч. 2 ст. 4 Конституции Республики Мордовия «Конституция и законы Республики Мордовия, а также иные нормативные правовые акты, принимаемые в Республике Мордовия, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». В ст. 4 Конституции Республики Хакасия установлено, что «законы и иные правовые акты, принимаемые в Республике Хакасия, не должны противоречить ее Конституции, а также Конституции и законам Российской Федерации». Согласно ст. 51 Устава (Основного Закона) Алтайского края, «органы государственной власти Алтайского края и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны соблюдать и защищать Конституцию

215См.: Блауберг И. В. Указ. соч. С. 257.

216См.: Берг А. И. Кибернетика – наука об оптимальном управлении. М., 1964. С. 19.

217См.: Государственное управление и административное право / Под ред. Ю. М.Козлова, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, М. И. Пискотина. М., 1978. С.

218Там же.

219Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд: Учебное пособие для вузов. М., 1996. С.15-18.

220Поленина С. В. Указ. соч. С. 91.

Российской Федерации». Аналогичные нормы, отражающие принцип верховенства федеральной Конституции, содержатся в уставах иных субъектов Российской Федерации.

К сожалению, в некоторых конституциях республик и уставах иных субъектов Российской Федерации четкое правило о том, что их правовые акты должны издаваться на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и не могут ей противоречить, отсутствует. Причем в республиканских конституциях, в отличие от уставов иных субъектов федерации, содержится меньшее количество норм, констатирующих верховенство федеральной Конституции и федеральных законов. В Конституции Удмуртской Республики указано на то, что деятельность, осуществление государственной власти в республике происходят в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 1). Конституции ряда республик (как правило, принятых в 1992 –1993 гг.) вообще умалчивают о верховенстве и прямом действии Конституции Российской Федерации на их территории (Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва, Коми и др.), а некоторые из них даже не упоминают о федеральной Конституции и устанавливают право приостановления федеральных правовых актов в случае их противоречия конституциям или законам этих субъектов. Подобные положения расстраивают отношения соподчиненности государственно-правовой системы России, ведут к разрушению единого конституционного пространства221.

Федеральные законы обладают приоритетом и над внутрифедеральными договорами, что прямо закреплено в ст.4 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»222. Вместе с тем данная статья, а также ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации ограничивают принцип верховенства федеральных законов в отношении положений договоров и законов субъектов федерации, принимаемым по предметам ведения последних. Однако формулировка ст. 4 Конституции РФ, расположенной в главе, посвященной основам конституционного строя, значительно шире, поскольку не содержит указания на предметное содержание федеральных законов. Очевидно, Конституция исходит из презюмирования, если так можно выразиться, «законности» федеральных законов, т. е. их невторжения в сферу ведения субъектов Российской Федерации.

Связи управления определяются также тем, что в праве заложен своеобразный механизм саморегулирования в виде коллизионных норм, призванных сделать право непротиворечивым, согласованным, способным разрешать коллизии, противоречия норм, проистекающие из сложности процесса правотворчества223.

Таким образом, для существования отношений соподчиненности в государственно-правовой системе России большое значение имеет конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также законодательное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Отношения между федеральными правовыми актами и актами субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения строятся посредством связей управления, выражающихся в соподчиненности федеральному законодательству законодательства субъектов Российской Федерации. Единство имеющей федеративную структуру правовой системы, корреспондируемое единством федеративного государства, должно строиться по единым принципам, отвечающим единой цели, ради которой функционирует государственно-правовая система России.

Поскольку системные исследования направлены на поиски системообразующих факторов, а не просто совокупности характеристик системного объекта, то вполне естественно выделение среди всего многообразия таких связей, которые могут быть названы системообразующими связями, т.е. связями, специфическими для органичного целого. К таковым, безусловно, следует отнести и связи управления. Вместе с тем существует мнение, что к системообразующим можно отнести лишь генетические связи и связи строения (структурные), а функциональные связи, в том числе связи управления, следует именовать «системоприобретенными» связями224. В качестве обоснования данного предложения приводится аргумент, что функциональные связи характеризуют в основном процесс функционирования уже в какой-то мере сформировавшейся системы. Думается, что с таким мнением трудно согласиться, поскольку без связей управления, которые, как отмечалось выше, выражаются в подчиненности Конституции РФ и федеральным законам нормативных правовых актов субъектов федерации, нет самой системы как целостного объекта. Автор и сам отмечает большую роль функциональных связей именно в формировании системы. Оптимальный баланс этих связей является непременным условием государственной целостности, единства системы государственной власти.

221См. также: Барциц И. Н. Правовое пространство России: современное состояние и перспективы развития // Правоведение. 1999. №3. С. 57-58.

222Российская газета. 1999. 30 июня.

223Черданцев А. Ф. Указ. соч. С. 236.

224См., например: Поленина С. В. Указ. соч. С. 34.

Богатство федеративных связей представляет собой реальную специфическую характеристику государственно-правовой системы России, однако действительное значение имеет не просто множество связей, а их разнотипность, разнокачественность, которая обеспечивает многообразие форм управления.

§ 3. Становление и развитие новой системы российской федеративной государственности

Как отмечалось в предыдущих параграфах, между исходными компонентами современной федеративной государственно-правовой системы в процессе ее возникновения создается система связей, имеющая характер целостной структуры. В дальнейшем развитие претерпевают как части единой системы, так и ее структура, причем одним из главных критериев развития является возникновение разнокачественных связей – структурных, генетических, связей субординации, управления и т.д.225. Государственно-правовая система России находится в процессе постоянного функционирования и изменения и этот объективно вызванный потребностями общества процесс охватывает не только систему в целом, но и ее отдельные элементы – федеральное законодательство и федеральные органы государственной власти, государственно-правовые системы субъектов федерации.

Под развитием системы ученые понимают не просто ее самораскрытие, актуализацию уже заложенных в ней потенций, а такую смену состояний, в основе которой лежит невозможность по тем или иным причинам сохранения существующих форм функционирования. Здесь система как бы оказывается вынужденной выйти на новый уровень функционирования, прежде недоступный и невозможный для нее, а условием такого выхода является изменение организации системы226. Весьма существенно, что в точках перехода от одного состояния к другому развивающаяся система обычно располагает относительно большим числом перспектив (моделей развития) и ставится в условия необходимости выбора из некоторого числа возможностей, относящихся к изменению конкретных форм

ееорганизации.

Собщеметодологических позиций сами связи развития, образующие генезис системы, представляют собой систему развития, элементами которой являются процессы, а геноструктура

(хроноструктура) отражает историю данной системы, этапы качественных изменений, т.е. ее возникновение, становление как целостности и распад или переход в другую систему227. Развитие федеративной государственно-правовой системы как раз и характеризуется взаимосвязанностью государственно-правовых процессов, их переходами от одной стадии к другой.

Исследуя функционирующие системы, ученые обращают основное внимание на те их характеристики, которые обеспечивают устойчивость систем, их стабильность в относительно изменчивых условиях. При анализе развития систем исследователей прежде всего интересуют те характеристики и параметры объекта, которые обеспечивают различного рода сдвиги в нем при одновременном сохранении важных для него свойств и качеств, позволяющих рассматривать его как тождественный самому себе228. Безусловный научный интерес представляет проблема оптимального сочетания стабильности и развития, которое вносит упорядоченность в федеративные отношения. Государственность современной России – явление чрезвычайно динамичное229; в нем постоянно присутствуют элементы неупорядоченности, нарушения сложившихся связей и способов их регуляции, ведь любое развитие связано с тем или иным нарушением стабильности. Но уровень неупорядоченности федеративных процессов не должен понижаться до такой степени, когда возникает очевидная и реальная угроза единству государства. В данной ситуации на федеральные органы власти ложится задача обеспечения гомеостазиса – динамического внутрисистемного равновесия, позволяющего сохранить качественную определенность государственно-правовой системы вопреки разрушающим воздействиям и приспособить ее к современным реалиям с целью дальнейшего совершенствования.

Изучение процесса развития федеративной государственно-правовой системы предполагает вычленение в первую очередь особого типа ее изменений - таких, которые связаны с ее гармонизацией, совершенствованием. Поэтому в настоящем параграфе концентрируется внимание не на всех структурных сдвигах, а лишь на тех из них, которые дают единую линию восходящего движения, что, впрочем, не отвергает исследования и тех изменений, которые не могут быть оценены однозначно как позитивные.

Понятие системы неразрывно связано с понятием «взаимодействие», без которого не может быть системы как цельного образования. Непонимание значения взаимодействия компонентов федеративной

225См.: Блауберг И. В. Проблема целостности и системный подход. М., 1997. С. 80.

226См.: Там же. С. 256.

227См.: Тиунова Л. Б. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991. C. 68.

228См.: Блауберг И. В. Указ. соч. С. 203.

229Как тут не вспомнить известные слова Н. В. Гоголя: «В десять лет внутри России столько совершается событий, сколько в другом государстве не совершится в полвека» (см.: Гоголь Н. В. Нужно проездиться по России (из письма к гр. А. П. Т…..му) // В кн.: Русская идея / Сост. и авт. вступ. ст. М.

А. Маслин. М.,1992. С. 106).