5491

Министерство юстиции РФ, некоторые субъекты федерации направляли лишь незначительное число актов (Брянская, Липецкая, Новосибирская области и др.)308.

Особое место в системе федеральных актов, определяющих перспективы развития федеративных отношений в России, занимают Основные положения региональной политики в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г.309, которые к основным целям и задачам региональной политики относят следующее:

-децентрализацию власти путем закрепления за субъектами федерации возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения;

-повышение степени ответственности органов государственной власти субъектов федерации перед населением;

-выравнивание реальных прав и компетенции субъектов федерации;

-осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России;

-реальное обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства;

-четкое обеспечение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов Российской Федерации в целом и в то же время не ограничивают самостоятельность субъектов федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению.

Эти меры, как указано в Основных положениях, должны способствовать повышению эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечению стабильности развития и укреплению единства Российской Федерации. На наш взгляд, Основные положения таких мер не содержат, поскольку носят преимущественно декларативный характер; в них отсутствует четко продуманная и обоснованная концепция федеративной политики. Вместе с тем в этом акте правильно акцентируется приоритет в сфере федеративных отношений законодательного разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также необходимость обеспечения соответствия конституций, уставов, законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы, землепользование, бюджетное устройство и налоговое регулирование, обеспечение социально-экономических прав граждан, не должно осуществляться на индивидуальной основе. Общие правила, установленные федеральными законами, могут конкретизироваться применительно к экономическим, национальным и иным особенностям регионов различными соглашениями и договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Попытка Президента РФ Основными положениями региональной политики в Российской Федерации упорядочить федеративные отношения не принесла ожидаемых результатов. Договорный процесс внутри федерации так и не обрел конституционной основы. Конституции многих республик в составе Российской Федерации и ныне определяют договор в качестве приоритетной формы правового регулирования над Конституцией России и федеральными законами. По данным Генеральной прокуратуры РФ в конституциях и уставах субъектов федерации, двусторонних договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации выявлено огромное число несоответствий Конституции Российской Федерации.

Каждый второй закон из числа принимаемых субъектами федерации содержит нормы, противоречащие федеральной Конституции310. По утверждению министра юстиции РФ Ю.А. Чайки, за период с 1999 по 2000 гг. Министерством юстиции РФ проведена экспертиза более 2400 нормативных правовых актов субъектов федерации, в результате которой около 20% актов оценены как не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. При этом наиболее характерными нарушениями, как правило, являются: ограничение конституционных прав и свобод граждан, в том числе избирательных прав; регулирование вопросов, отнесенных к предметам федерального ведения; вмешательство в деятельность федеральных органов исполнительной власти. На основании экспертных

заключений Министерства юстиции РФ были отменены или изменены более 200 нормативных актов в 50 субъектах Российской Федерации311.

Под давлением региональных лидеров Президент РФ Б.Н. Ельцин предложил предоставить

308 См.: Невинский В. В. Нормотворчество субъектов Российской Федерации // В кн.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998. С. 136.

309Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №23. Ст. 2756.

310Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №25. Ст. 3070.

311См.: Приамурские ведомости. 2000. 20 июня.

категорические возражения Государственной Думы. В заявлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 9 июня 1999 г.312 предложения Президента охарактеризованы как неконституционные, направленные на дальнейшее расшатывание и без того хрупких основ российского федерализма, не отвечающие стратегическим национальным интересам страны и продиктованные исключительно сиюминутными политическими соображениями. В заявлении отмечалось, что в отсутствие устойчивого законодательного регулирования взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации предоставление выходящих за конституционные рамки дополнительных полномочий субъектам федерации создает объективные предпосылки для их обособления, придает дополнительный импульс процессу размывания федерализма, разрушения единого правового и социально-экономического пространства Российской Федерации.

Конфликтная ситуация была разрешена принятием 4 июня 1999 г. Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», работа над которым продолжалась около четырех лет. Закон однозначно закрепил принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, принимаемых по предметам федерального и совместного ведения, над договорами и соглашениями (ст. 4). В соответствии со ст. 3 Федерального закона федеральные законы, конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также договоры и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Таким образом, закон установил барьер для произвольной трактовки конституционных положений о федеративном разграничении компетенции.

Закон запретил принятие нормативных актов, которые ведут к изменению конституционноправового статуса субъектов федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства системы государственной власти. Федеральный закон установил и другие базовые принципы внутрифедеральных отношений: равноправие субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий; недопустимость ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации; согласование интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации; добровольность заключения договоров, соглашений; обеспеченность осуществления разграниченных полномочий финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами; гласность заключения договоров и соглашений.

Закон упорядочил процедуру заключения договоров и соглашений, провел четкую грань между договорами о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашениями о передаче осуществления части полномочий, установил порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения. Одним из существенных условий заключения договоров определено участие в этом процессе законодательных органов субъектов федерации и Совета Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 23). Таким образом, Федеральный закон разрешил более чем странную ситуацию, когда законодательные органы, компетенция которых также разграничивалась договорами, оказались если не исключенными из договорного процесса, то совершенно однозначно ущемленными в правах313. Крайне важно, что закон не воплотил идею ратификации внутрифедеральных договоров, неизбежно вызывающую ассоциации с общепринятой мировой практикой введения в действие международных договоров.

Отдельная статья закона посвящена ответственности сторон договора, соглашения за неисполнение или ненадлежащее исполнение их положений (21). Федеральный закон установил два вида санкций в сфере договорных отношений: одностороннее расторжение договора, соглашения и обязанность возмещения ущерба, причиненного неисполнением или ненадлежащим исполнением договора, соглашения. Предложения ученых о введении таких санкций, как приостановление или прекращение перечисления предусмотренных договорами и соглашениями сумм из федерального бюджета в бюджет субъекта федерации или из бюджета субъекта федерации в федеральный бюджет, приостановление или прекращение финансирования предусмотренных договорами и соглашениями целевых программ, приостановление или прекращение предоставления квот, необходимых для осуществления внешнеэкономической деятельности субъектами федерации314 Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» не воспринял.

312Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №25. Ст. 3070.

313См. об этом: Иванов В. В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. С. 84.

314Там же. С. 89.

В законе определены правила, связанные с разрешением споров о компетенции. Споры, возникающие по поводу разграничения предметов ведения и полномочий, передачи осуществления части полномочий, должны решаться заинтересованными сторонами посредством использования согласительных процедур (проведение переговоров, создание согласительных комиссий и т. п.). В силу ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации к согласительным процедурам вправе обращаться Президент РФ, что и зафиксировано в законе. В случае недостижения согласованного решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Принципиальное значение имеет ст. 32 Федерального закона, согласно которой все договоры и соглашения, действующие на территории России до вступления данного закона в силу, должны быть в течение трех лет приведены в соответствие с ним. Думается, реализация этого положения потребует довольно жесткой принципиальной позиции соответствующих федеральных органов. Президенту РФ и федеральным органам исполнительной власти необходимо, на наш взгляд, до истечения указанного срока инициировать процедуру внесения изменений и дополнений в существующие договоры и соглашения в таком порядке, который установлен Федеральным законом для заключения данного вида актов. В случае отказа законодательного органа от одобрения, а уполномоченного должностного лица от подписания договора, Президент РФ должен воспользоваться своим конституционным правом на обращение в соответствующий суд с запросом о проверке конституционности (законности) всех юридически сомнительных договоров.

Особое внимание закон уделил терминологии, сформулировав в ст. 2 понятия предметов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и совместного ведения, компетенции и полномочия органа государственной власти.

Следует отметить, что ранее определение этих понятий давалось лишь на теоретическом уровне, при этом мнения ученых разделялись315. В современном конституционном и текущем законодательстве указанная терминология страдает неточностью и некорректностью316.

Следующим важным этапом в развитии федеративной государственно-правовой системы Российской Федерации стало принятие 22 сентября 1999 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»317, анализу соответствующих положений которого будут посвящены последующие главы настоящей работы.

Укрепление целостности и государственно-правового единства федерации в немалой степени зависит от выработки такой государственной политики, которая бы отдавала этим вопросам приоритетное место. Предпринимаемые в настоящее время федеральными органами государственной власти, прежде всего Президентом В.В. Путиным, реформаторские меры свидетельствуют о начале реализации именно этой политики. Восстановление управляемости государством связывается сегодня с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»318, согласно которому институт полномочных представителей

315 См., например: Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971. С. 178; Бачило И. Л. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы. М., 1984. С. 103; Железнов Б. Л. Компетенция РСФСР и ее субъектов. Казань, 1974. С. 14-15; Златопольский Д. Л. СССР - федеративное государство. М., 1967. С. 218; Каримов А. М. Компетенция высших органов власти автономной республики (по материалам Татарской АССР). Казань, 1975. С. 23; Кузнецов И. И. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М., 1969. С. 17; Кутафин О. Е. Компетенция Советских государств и их органов в области экономико-социального планирования // В кн.: Плановая деятельность Советского государства (государственно-правовой аспект). М., 1980. С. 109-153; Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 46; Ошеров С. Я. Союзная республика в социалистической федерации. М., 1948. С. 95; Уманский Я. Н. Советское государственное право. М., 1970. С. 251; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 160-161, 163-168; Чирикина А. Н. Конституционные основы компетенции союзной республики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1966. С. 7; Шафир М. А. Компетенция

СССР и союзной республики. М., 1968. С. 50.

316См. об этом: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. №10. С. 23-24.

317Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №42. Ст. 5005.

318Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №20. Ст. 2112.

Следует отметить, что институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах федерации впервые был учрежден в республиках в составе РСФСР согласно Указу Президента от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» (см.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.1991. №34. Ст. 1146). Указом Президента от 5 февраля 1993 г. утверждено Положение о полномочном представителе Президента России в субъекте Российской Федерации (см.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №6. Ст. 481; Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №7. Ст. 698; 1995. №4. Ст. 282; 1996. №12. Ст. 1067). В соответствии с данным Положением полномочный представитель наделялся полномочиями по содействию исполнения указов и распоряжений Президента и постановлений Правительства РФ, осуществлению контроля за выполнением этих актов, координации деятельности территориальных служб федеральных органов исполнительной власти, внесению в соответствующие органы государственной власти представления о нарушениях актов Президента и Правительства России и рядом других полномочий.

Указом Президента от 9 июля 1997 г. было утверждено новое Положение о полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации (см.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №28. Ст. 3421). Пытаясь усилить институт представителей Президента РФ в субъектах федерации, Президент наделил своих представителей новыми функциями координации, а фактически руководством всеми федеральными структурами на соответствующих территориях. Постепенно институт представителей Президента РФ превратился в «разменную карту» политической борьбы. Так, в 1996 г. Б. Н. Ельцин разрешил новому губернатору Саратовской области Д. Аяцкову упразднить этот институт на территории области, а в Тамбовской области назначил мэра г. Тамбова В. Коваля по совместительству представителем Президента. Руководители субъектов федерации почти повсеместно добивались от Президента замены «неудобных» представителей Президента на лояльных себе. Фактически институт представителей Президента РФ превратился в «придаток» губернаторской власти.

Президента в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В соответствии с этим Указом было образовано семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный.

Главной задачей полномочных представителей Президента РФ является контрольно-надзорная функция за выполнением в субъектах Российской Федерации Конституции РФ, федеральных законов и иных правовых актов федеральных органов государственной власти. Кроме того, на них возложена функция по подбору и расстановке кадров в территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти. Согласно Положению о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе представители Президента обязаны представлять главе государства регулярные доклады об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в округе.

Нововведения, по мнению политиков, должны стать переломным моментом в реформировании государственно-правовой системы Российской Федерации. Во-первых, они помогут сконцентрировать усилия территориальных органов федеральной исполнительной власти на эффективном исполнении федеральных полномочий, оптимизировать контроль за их деятельностью. Во-вторых, позволят вывести полномочного представителя Президента РФ из-под влияния конкретного руководителя региона, сделав его действительно самостоятельным и независимым в своих действиях по представлению интересов центра в регионах. В-третьих, послужат дополнительным средством разрешения конфликтов между территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органами власти субъектов федерации, преодоления межрегиональных противоречий, разумной унификации государственно-правовых систем субъектов федерации319. По словам Президента РФ, предпринятые меры послужат укреплению и усилению государства как гаранта прав и свобод граждан, заставят четко работать всю систему государственной власти снизу доверху, все ее составные части действовать как единое целое, без сбоев320.

А.В. Зиновьев связывает перспективы преобразования федеративной государственности с трансформацией федеральных округов и межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия

воднопорядковые субъекты федерации321.

Влитературе можно встретить и иное мнение об институте федеральных округов. Так, Л.С. Явич считает, что их образование «…сводит субъекты федерации к административным единицам, ориентируется на административно-военное обеспечение целостности Российской Федерации,

превращая Россию в унитарное государство, подменяя управление нового лидера страны конституционно закрепленной Федерацией в управление административными округами…»322. На наш взгляд, полномочные представители Президента РФ не обладают столь существенными полномочиями, способными так кардинально повлиять на переустройство России. Первый опыт их деятельности свидетельствует, что предпринимаемые ими меры по восстановлению режима законности в субъектах федерации осуществляются конституционным путем.

Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2000 г. «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными

представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»323 статус полномочных

представителей Президента РФ значительно укреплен посредством предоставления следующих возможностей: присутствовать на заседаниях Правительства РФ с правом совещательного голоса, а также на заседаниях создаваемых Правительством РФ комиссий и советов по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов; обращаться в Правительство за помощью в разрешении споров и устранении разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации; участвовать в ежемесячно проводящихся рабочих встречах заместителей Председателя Правительства РФ, осуществляющих координацию вопросов федеративных отношений, с руководителями федеральных органов исполнительной власти; обращаться к заместителям Председателя Правительства РФ за содействием в организации контроля за исполнением в федеральном округе федерального законодательства. В постановлении закреплены обязанности заместителей Председателя Правительства РФ, руководителя Аппарата Правительства,

В литературе справедливо отмечалась неэффективность этого института (см., например: Ермакова Ю. М. Правовой статус Российской Федерации: проблема укрепления ее государственного единства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 22; Лысенко В. История повторяется трижды // Российская газета. 2000. 16 мая).

319См. об этом, в частности, интервью с А. Г. Аганбегяном «Общие законы не приводят к взяточничеству. К нему приводят эксклюзивы» (Российская газета. 2000. 7 июня).

320См.: Мы не позволим «приватизировать» государственную власть: Интервью Президента России газете «Вельтам зонтаг» (ФРГ) // Российская газета. 2000. 15 июня.

321Зиновьев А. В. Концепция первоочередных поправок в Конституцию России // Правоведение. 2000. №4. С. 61.

322Явич Л. С. О философии права на ХХ1 век // Правоведение. 2000. №4. С. 27.

323Российская газета. 2000. 22 августа.

руководителей федеральных органов исполнительной власти, способствующие повышению эффективности работы полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

В качестве правовой меры, направленной на восстановление непрерывности осуществления государственной власти на всей территории страны, стал Указ Президента РФ от 8 июня 2000 г. (в редакции от 19 января 2001 г.) «Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике»324, упразднивший Представительство Правительства РФ в Чеченской Республике и образовавший в отсутствие соответствующего федерального закона Администрацию Чеченской Республики. Таким образом, в Чеченской Республике фактически введено президентское правление325. Согласно Положению об организации системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике, утвержденному Указом Президента РФ, в данную систему входит Администрация Чеченской Республики, возглавляемая назначаемым Президентом РФ главой (исполняющим обязанности высшего должностного лица республики), подотчетным и подконтрольным Президенту РФ и Правительству РФ, а также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Администрация включает в себя органы исполнительной власти Чеченской Республики, администрации районов и населенных пунктов. Глава Администрации утверждает положение об Администрации Чеченской Республики, согласованное с полномочным представителем Президента РФ в Южном федеральном округе и формирует республиканское Правительство. Свои полномочия он осуществляет в соответствии с

полномочному представителю Президента РФ в Южном федеральном округе.

Практически одновременно с изданием Указа от 8 июня 2000 г. Президент РФ направил в Государственную Думу законопроект с таким же названием.

За созданием федеральных округов и назначением в них полномочных представителей Президента РФ последовало создание управлений Генеральной прокуратуры РФ в округах, которые возглавили заместители Генерального прокурора РФ, а также образование управлений Министерства юстиции РФ и Министерства внутренних дел РФ в федеральных округах326. Основной задачей управлений является выявление противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных правовых актов субъектов федерации и принятие соответствующих мер по восстановлению единого конституционно-правового пространства.

Анализ работы, которую успели провести эти подразделения, убеждает в правильности мер, предпринимаемых федеральным центром. Так, по данным заместителя Генерального прокурора по Приволжскому федеральному округу 500 нормативных актов, принятых в субъектах федерации данного округа, противоречат федеральным законам. В суды передано 86 заявлений, 201 акт опротестован прокуратурой. При этом наибольшее количество незаконных актов выявлено в Республике Башкортостан и лишь по одному акту - в Саратовской и Ульяновской областях327. На начало сентября 2000 г. 150 нормативных актов уже были приведены в соответствие с федеральными законами328. В Дальневосточном федеральном округе за период с июня по август 2000 г. прокуратурой обнаружено не соответствующих федеральному законодательству 29 законов субъектов федерации, 18 распоряжений и постановлений глав исполнительных органов. По нарушениям прокурорами было внесено 15 представлений, 7 из которых сразу были удовлетворены, 2 отклонены, 6 не рассмотрены. Из 46 принесенных прокурорами протестов удовлетворено было 16, отклонено - 17 и на рассмотрении оставлено - 13. В суды направлено 40 заявлений, из них удовлетворено - 12, отклонено - 1, не рассмотрено - 27. Наибольшее количество нарушений пришлось на акты, противоречащие установленному порядку разграничения компетенции, а также на правовые акты по исполнению льгот, которые предоставляются федеральным законодательством. Прокуратурой было выявлено, что многие должностные лица идут на нарушения сознательно, зачастую не желая дожидаться изменений

отстающего от реальной жизни федерального законодательства, которые бы разрешили многие местные проблемы329.

Особую озабоченность в округе вызывает бездействие законодательных органов субъектов федерации по изменению системы законодательства, обусловленному принятием федеральных законов «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Во многих субъектах федерации работа по приведению нормативно-правовой базы в соответствие с этими законами

324Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №24. Ст. 2545; Российская газета. 2001. 20 января.

325Именно так охарактеризовал Указ Президента РФ Секретарь Совета Безопасности РФ С. Иванов (см.: Российская газета. 2000. 10 июня).

326См.: Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 31 июля 2000 г. // Российская газета. 2000. 3 августа.

327См.: Российская газета. 2000. 2 сентября.

328См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №36. Ст. 3661.

329Российская газета. 2000. 2 сентября.

еще не началась, и только после обращений представителей Управления Генеральной прокуратуры РФ в Дальневосточном федеральном округе стали вноситься изменения в Конституцию Республики Саха (Якутия), Устав Корякского автономного округа, готовиться изменения в основные законы других субъектов федерации330.

Выступая на Всероссийском совещании прокуроров, Президент РФ В.В. Путин отметил, что в 2000 г. благодаря усилиям прокуратуры в соответствие с Конституцией Российской Федерации были приведены 60 конституций и уставов субъектов федерации, 2312 региональных правовых актов331.

Продолжая линию на укрепление российской государственности, начатую обозначенными выше указами, Президент РФ внес в Государственную Думу пакет законопроектов, позволяющих, по его словам, «сделать и исполнительную, и законодательную власти действительно работающими, наполнить конституционные принципы разделения властей и единства исполнительной вертикали абсолютно реальным содержанием». При этом Президент отметил, что «в стране впервые нет разногласий по столь принципиальному вопросу»332. Аналогичное мнение высказывали президенты республик и главы администраций после совещания с Президентом РФ, проходившего в сентябре в Самаре333.

Первые изменения были внесены в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»334. Они касаются вопросов ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Существенные изменения коснулись порядка формирования Совета Федерации. Они нашли правовое выражение в новом Федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»335, в соответствии с которым членами Совета Федерации являются представители от законодательных и исполнительных органов государственной власти, а не главы законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, как было прежде.

На укрепление внутрисистемных контрольных связей направлено предложение Президента РФ о создании в субъектах Российской Федерации структурных подразделений Счетной палаты РФ. В настоящее время Счетная палата РФ заключила двусторонние соглашения с 32 из имеющихся в России 63 контрольно-счетных органов субъектов федерации336.

Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. учрежден новый федеральный орган – Государственный совет Российской Федерации337, который является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Согласно Положению о Государственном совете, этот орган состоит из высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, исполняющих обязанности членов Государственного совета РФ на общественных началах. Возглавляет Государственный совет Президент РФ. Заседания Государственного совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца.

Основными задачами Государственного совета являются следующие: обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма; внесение необходимых предложений Президенту РФ; обсуждение вопросов, касающихся исполнения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, и внесение соответствующих предложений Президенту РФ; содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение; обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете; обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета; обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федерации;

330Там же.

331Российская газета. 2001. 13 января.

332См.: В. Путин. Власть должна быть работающей // Российская газета. 2000. 19 мая.

333См.: Российское поле, сельское и правовое – единое // Российская газета. 2000. 2 сентября.

334Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №31. Ст.3204; №32. Ст. 3330 (заметим, что законы были приняты без их одобрения Советом Федерации).

335Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №32. Ст. 3336.

336Бюджетные деньги любят счет // Российская газета. 2000. 9 сентября.

337Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №36. Ст. 3633.

обсуждение по предложению Президента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное значение.

Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи членов Государственного совета. Персональный состав президиума определяет Президент РФ; один раз в полгода предусматривается ротация президиума. Заседания президиума Государственного совета проводятся по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в месяц.

Государственный совет РФ и его президиум могут создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседании Государственного совета, привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов. Положение содержит правило о том, что в случае выработки Государственным советом решения о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения поправок в данные акты проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в порядке законодательной инициативы Президента РФ. Анализ правового статуса Государственного совета, его места в федеративной системе позволяет предположить, что создание такого органа на уровне главы государства заполнит вакуум представительства субъектов федерации, занимаемый до нынешнего времени лишь центральными структурами. Помимо этого Государственный совет может повлиять на форму правления, гармонично дополнив институт единоличного президентства и обеспечив его укрепление через прямую связь с регионами и, как ее следствие, выработку согласованных, а не навязанных сверху решений. Ведь противодействие региональных властей центру во многом определено их стремлением гарантировать себя от последствий политики, в разработке которой они не принимали участия, но реализация которой непосредственно влияет на их благополучие338. Представляется, что в перспективе статус Государственного совета как полновластного органа государственной власти должен быть определен на конституционном уровне.

Особое значение для систематизации законодательства субъектов Федерации и его гармоничного включения в российскую правовую систему имеет Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»339, которым был учрежден федеральный банк нормативных правовых актов субъектов федерации – федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Ведение федерального регистра возложено на Министерство юстиции РФ. Согласно Указу, высшие должностные лица субъектов федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов федерации) должны обеспечивать направление в Министерство юстиции РФ копии нормативных правовых актов субъектов федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.

Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. утверждено Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации340. В соответствии с Положением в федеральный регистр включаются конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти, нормативные правовые акты высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. В случае, если в результате юридической экспертизы указанных актов, проводимой Министерством юстиции РФ, будет установлено их несоответствие Конституции Российской Федерации или федеральному закону, экспертные заключения подлежат включению в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.

Системный подход к исследованию предполагает моделирование объекта исследования. Под моделью обычно понимается устройство, воспроизводящее строение и действие какого-либо другого моделируемого объекта. При этом воспроизводятся характеристики объекта в единстве всех его основных свойств и отношений341. Суть осуществляемых ныне преобразований федеративных отношений – создание оптимальной модели государственно-правовой системы России. В юридической литературе высказываются различные взгляды о моделях федеративных систем342, в основу классификации которых положены такие критерии, как: способ образования федеративного государства;

338См.: Синюков В. Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. С. 330-331.

339Российская газета. 2000. 16 августа.

340Российская газета. 2000. 16 декабря.

341См.: Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12. С. 23.

342Анализ различных моделей федерализма см., например: Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М., 1993. С. 22-23; Силинов П. М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право. 2000. №5. С. 85-87; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 28-43; Она же. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. №11. С. 5-12; Федерализм: энциклопедический словарь / Гл. ред. С. Д. Валентей. М., 1997. С. 245; Чиркин В. Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. №8-9. С. 154; Он же. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995.

форма и степень симметрии при осуществлении правового регулирования и разграничения компетенции; степень этнической однородности в субъектах федерации; степень централизации государственного управления, осуществляемого органами федерального и регионального уровня власти в рамках разграниченной компетенции.

Вместе с тем некоторые ученые вообще отвергают какие-либо модели федеративной системы, считая, что единственной «моделью» федеративного государства является федеративное государство343. Полагаем убедительным довод И.А. Умновой в пользу исследования федеративной системы на основе идентификации ее особенностей и выделения различных моделей, «характеризующих специфику систем разделения государственной власти по вертикали, степень развития демократии и эффективность федеративного устройства. В результате… научного «аскетизма» не только обедняется теория федерализма, но и снижается практическая значимость научных исследований, посвященных данной проблематике»344. В этой связи представляется излишне категоричной мысль о том, что «изобретение… каких-то новых моделей ведет к противопоставлению органически связанных между собой признаков федерализма, к более утонченному и скрытому провозглашению идей «реального», «демократического» федерального государства»345. Безусловно, все федеративные системы едины с точки зрения их основного назначения. Это единство обусловлено их ролью в механизме государственно-правового управления. Однако в силу того, что они включают в себя компоненты, соединяющиеся многообразными связями, так или иначе отвечающими вышеуказанным критериям, они не могут не обладать некоторыми отличительными чертами, свойствами, которые обеспечивают проявление их специфик. Вместе с тем одни и те же признаки обнаруживаются у ряда федеративных систем. Это сочетание общего и особенного делает возможным типологизацию и моделирование данных систем. Как верно отметил А.Б. Венгеров, научная классификация тех или иных реальных устройств государств, как впрочем, и других политико-правовых институтов – это не просто игра ума, произвольно упорядочивающего вероятное множество самых разнообразных форм, а познание конкретных государств, их теоретическое обобщение, рассмотрение в преемственности и обновлении346.

Изучение вариантов развития федеративной государственно-правовой системы имеет смысл, на наш взгляд, тогда, когда в основу анализа кладется определенная типология, позволяющая сопоставить некоторый ряд свойств и характеристик, раскрывающих реальную логику мышления. Классификация моделей является мощным методологическим инструментом, который позволяет не только упорядочить по определенным критериям различные государственно-правовые явления, но выделить в них самое типичное, сущностное. Такой подход дает возможность более эффективно усвоить, осмыслить условия и причины, которые лежат в основе возникновения и функционирования федеративных систем, выполняя тем самым большую познавательную и практическую роль. Прикладной характер изучения модификаций федеративных систем проявляется в выработке критериев их эффективности, механизмов укрепления государственности.

Оценивая тенденции развития федеративной государственно-правовой системы России с учетом современных научных исследований модификаций федеративных систем, можно поддержать мнение И.А. Умновой о том, что для России характерна модель кооперативного федерализма, начало формированию которой положил Федеративный договор347. Анализируя конституционное регулирование круга предметов ведения федерации и субъектов федерации, И.А. Умнова отмечает тяготение российской модели к числу централизованных федеративных систем, обусловленное особенностью развития правовой культуры России348. С таким утверждением трудно не согласиться, последние реформы федеративной государственно-правовой системы убедительно свидетельствуют о его правильности. Кроме этого российскую федеративную модель характеризуют конституционноправовой способ образования, асимметричность, сочетание национального и территориального принципов структурирования федерации. Думается, две последние характеристики будут присущи российской федеративной системе еще длительное время, хотя в перспективе, в условиях политической, социальной и финансово-экономической стабильности, возможно их изменение.

В качестве одного из вариантов преобразования федеративной государственно-правовой системы многие ученые называют формально-юридическое признание всех субъектов федерации республиками и объединение ряда субъектов федерации в более крупные и однородные по параметрам развития

343См.: Задарновский Б. Б. Национальная политика в Российской Федерации. М., 1993. С. 67-68; Карапетян Л. М. К вопросу о «моделях федерализма» (критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. №12. С. 58; Вишняков В. Г. Указ. соч. С. 2326.

344Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 28.

345Вишняков В. Г. Указ. соч. С. 25-26. Следует отметить, что сам автор все-таки называет в качестве исходного принципа федеративного государства национально-государственный или территориальный принципы его образования, утверждая при этом, что именно данный принцип, а не степень децентрализации определяет структуры и предметы ведения федерации и ее субъектов.

346См.: Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 1998. С. 120.

347См.: Умнова И. А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. №11. С. 22.

348См.: Умнова И. А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. №11.С. 26.

государственно-территориальные образования349. Необходимо отметить, что вопрос о таких преобразованиях является предметом острых научных и политических дебатов350. Не все ученые безоговорочно приветствуют данный вариант реформирования федеративной системы, ссылаясь при этом на возрастание угрозы сепаратистских устремлений крупных территорий, обладающих большими людскими ресурсами и экономической мощью; на изменение положения Совета Федерации, который не сможет по праву остаться органом, аккумулирующим интересы составных частей государства; на неизбежность все большей отдаленности органов власти крупного региона от населения; на несогласие республик добровольно «понизить» свой статус и как следствие этого стихийный взрыв национализма, способного разрушить федерацию351.

Фактически процесс интеграции субъектов федерации в экономической сфере состоялся, о чем свидетельствует достаточно активная и плодотворная деятельность созданных по их инициативе межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, урегулированная ныне Федеральным законом352. В научной литературе имеется немало работ, посвященных проблемам межрегиональных ассоциаций353. Так или иначе многие их этих работ касаются перспектив преобразования федеративной системы, связанных с объединением в рамках ассоциаций материальных, финансовых, информационноинтеллектуальных, нормотворческих ресурсов. Например, А.В. Усс считает, что «институт межрегиональных объединений становится составной частью российской государственной системы». Преобразование федеративного устройства России через межрегиональные ассоциации он предлагает осуществить поэтапно, начав с определения конституционного статуса межрегиональных объединений и продолжив формированием работоспособных структур власти межрегионального уровня, наделенных полномочиями, делегированными как от федерации, так и от субъектов федерации. О готовности

реализовать горизонтальное объединение исполнительных органов власти заявляли лидеры Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, Иркутской области и УстьОрдынского Бурятского автономного округа, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Москвы и Московской области. На наш взгляд, в настоящее время нет достаточных оснований считать межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия прообразом новых субъектов Российской Федерации, поскольку федеральное законодательство и практика деятельности ассоциаций не предусматривают реальных мер к огосударствлению региональных объединений, позволяя им в максимальной степени сосредоточить совместные усилия не в политической, а в социально-экономической сфере. Вместе с тем мы не исключаем в отдаленной перспективе и такого варианта преобразования федеративной системы России. Наиболее эффективным на сегодняшний день, очевидно, является направление на укрупнение не субъектов федерации, а управленческих моделей в системе федеративных отношений, позволяющих восстановить вертикаль исполнительной власти354.

Учеными высказываются предложения о целесообразности создания и реализации семи региональных программ социально-экономической и культурной интеграции в рамках федеральных округов. Подобные программы, по их мнению, могут способствовать преодолению дезинтеграционных процессов в регионе и в стране, выявлению и реализации точек экономического роста, имеющих общерегиональное, общегосударственное значение355. Некоторым ученым весьма перспективным

349См., например: Зиновьев А. В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. СПб., 2000. С. 138-139; Иванченко Л. А., Калина В. Ф. Актуальные проблемы российского федерализма и их отражение в законотворческой деятельности // Журнал российского права. 1999. №11. С. 6-7; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 88-97.

350Так, например, среди ведущих исследователей в области государственного строительства нет единства мнений даже в вопросе о том, целесообразно ли в нынешней нестабильной ситуации принимать закон, регулирующий процедуру изменения статуса субъектов федерации (см. об этом: О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: Материалы обсуждения проекта Федерального конституционного закона на заседании Общественного экспертного совета по конституционному законодательству: Из стенограммы от 2 октября 1997 г. // Журнал российского права. 1998. №1. С. 78-90).

Отсутствует единство мнений по этому вопросу и среди региональных лидеров. В частности, председатель Законодательног о собрания Красноярского края А. Усс считает экономически и политически оправданным слияние Эвенкийского автономного округа с Красноярским краем и возвращение их взаимоотношений в те правовые рамки, которые существовали ранее, а глава администрации Ненецкого автономного округа В. Бутов полагает, что хотя принятие закона и подтолкнет к укреплению субъектов РФ, но не принесет пользы, а только затормозит их развитие (см.: Цивильный костюмчик для субъекта // Российская газета. 2001. 20 января).

351См., например: Ермакова Ю. М. Правовой статус Российской Федерации: проблема укрепления ее государственного единства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 21; Крылов Б. С. Российский федерализм – гарантия демократии и прав человека // Журнал российского права. 2000. №1. С. 7-16; Савинов Г. Пути российского федерализма // Российская Федерация сегодня. 1996. №1. С. 19-20; Синюков В. Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. Саратов, 1994. С. 322-323.

352Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №51. Ст. 6286.

353См., например: Бурый А., Бутуханов А. О деятельности Межрегиональной ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье» // Проблемы Дальнего Востока. 1999. №5. С. 74-80; Демин А., Иванов В. Два подхода к межрегиональным ассоциациям // Российская Федерация сегодня. 1997. №8. С. 17-18; Иванов В. В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск, 1997. С. 92-101; Международная конференция «Конституционные проблемы федерализма и регионализма» // Государство и право. 1994. №3. С. 152; Усс А. В. Российский федерализм: приоритеты развития // Журнал российского права. 1999. №9. С. 18-20 и др.

354См.: Какую Россию мы строим: Выступление В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 8 июля 2000г. Москва // Российская газета. 2000. 11 июля.

355См.: Абдулатипов Р. Семь ступенек, ведущих к центру // Российская газета. 2000. 20 мая.

видится формирование надрегиональных объединений по типу созданного в конце 1998 г. Союза регионов – товаропроизводителей зерна на основе общности экономических интересов территорий356.

Все изложенное выше дает достаточные основания считать сегодняшнюю федеративную государственность России как еще не сложившуюся систему, испытывающую на себе исторические, национальные, культурные и иные традиции, обусловливающие ее уникальность, не вписывающуюся в жесткие рамки классических образцов федеративных систем. Стремление игнорировать этот фактор и форсировать реформы силовыми методами может принести только вред. Мы разделяем оптимистические прогнозы государствоведов, полагающих, что переходный период российской модели федеративной государственно-правовой системы имеет тенденцию движения в сторону демократизации и повышения эффективности357.

Итак, используя системный метод в исследовании федеративной государственно-правовой действительности, мы выделили элементно-структурный аспект, позволивший выявить внутреннюю константу объекта, устойчивые закономерные связи между элементами; функциональный аспект, раскрывающий организационно-целевую динамику; генетический аспект, предоставивший возможность оценить природу и закономерности федеративной системы, исходя из процессов ее возникновения, формирования и развития.

Государственно-правовая система в федеративном срезе рассмотрения представляет собой целенаправленно организованное единство отдельных, но взаимоувязанных и взаимосогласованных компонентов, функционирование которых подчинено общей цели – стабилизации и развития. Российская государственно-правовая система является целым, обладающим не присущими ее составным частям новыми интегративными свойствами, концентрированным выражением которых является неотъемлемый атрибут государства – суверенитет. Оптимальное соотношение целого и его частей, общего и особенного, единства и многообразия как федеративных начал государственно-правовой системы не должно допускать ослабления государственности и разрушения целостности Российской Федерации. Высокая степень конфликтности федеративных связей приводит к дезинтеграции и разрушению единой государственно-правовой системы. Особое значение в этой связи приобретают вертикальные (иерархические) и контрольно-корректирующие связи. Федеральные органы государственной власти и федеральное законодательство, выполняющие доминантную роль в государственно-правовой системе и задающие конструктивное направление взаимосвязанности ее элементов, должны обеспечивать динамическое внутрисистемное равновесие, позволяющее сохранить качественную определенность государственно-правовой системы вопреки разрушающим воздействиям и приспособить ее к современным реалиям с целью дальнейшего совершенствования. Предпринимаемые в настоящее время федеральными органами государственной власти реформаторские меры отвечают потребностям укрепления целостности и государственно-правового единства Российской Федерации.

Глава 2. Единство системы государственной власти Российской Федерации

§ 1. Системное единство государственной власти как гарантия государственно-правовой целостности Российской Федерации

Вопрос о государственной власти как неотъемлемом атрибуте государства, ее признаках, свойствах и субъектах занимает в юридической науке центральное место. В условиях федеративного государства данный вопрос приобретает принципиальное значение в контексте сохранения его единства и целостности.

Понятие государственной власти является системной категорией науки конституционного права. В юридической литературе предлагается немало определений государственной власти358. Характеризуя качественные признаки государственной власти, ученые подчеркивают ее организационное оформление, суверенность и единство. Поскольку же качество в философском понимании есть органически единая система существенных свойств явления, свойства или качественные признаки единого понятия «государственная власть» образуют системное целое, выражающее качественную определенность самого явления, т. е. государственной власти. Таким образом, термин «система государственной

356См.: Суровцев Ю. Упразднить? Укрупнить? Не трогать? Снова о проблеме территориального деления России // Российская Федерация сегодня. 1999. №15. С. 19-20.

357См.: Крылов Б. С. Конституционные основы российского федерализма // В кн.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С. 99; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма М., 1998. С. 98.

358См., например: Конституционное право: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1998. С. 202-204; Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / В. А. Туманов, В. Е. Чиркин, Ю. А. Юдин и др. М., 1997. С. 44-45; Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 т. М., 1998. Т. 1. С. 86-276; Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства: Вопросы и ответы. М., 1999. С. 136; Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 1997. С. 111-118; Тихомиров Ю. А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 26; Четвернин В. А. Государство: сущность, понятие, структура, функции // В кн.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 516-569; Чиркин В. Е. Основы государственной власти. М., 1996. С. 21; Он же. Государствоведение: Учебник. М., 1999. С. 81-86; Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 72-79, и др.