5491

Н.И. Матузов полагает, что способами разрешения коллизий являются: а) принятие нового акта; б) отмена старого акта; в) внесение изменений или уточнений в действующие акты; г) судебное, административное, арбитражное рассмотрение; д) систематизация законодательства, гармонизация юридических норм; е) переговорный процесс, создание согласительных комиссий; ж) конституционное правосудие834. В другой работе он добавляет к указанным способам толкование, оптимизацию правопонимания, взаимосвязи теории и практики, международные процедуры835.

Своеобразный подход к классификации способов устранения и преодоления коллизий демонстрирует Н.А. Власенко, выделяя следующие из них: а) нормотворческий; б) толкование норм права; в) правоположения836.

Потенциально эффективным способом разрешения компетенционных споров, который еще не получил широкого применения в отечественной практике государственного строительства, являются согласительные процедуры, под которыми понимается предусмотренный нормативными правовыми актами порядок рассмотрения разногласий между органами государственной власти, вводимый после их добровольного одобрения837. В свое время А.С. Ященко, характеризуя федеративные отношения, писал: «Форма федеративная вся построена на соглашениях, на взаимных уступках…»838 Наиболее распространенной организационной формой проведения согласительных процедур является образование на паритетных началах согласительных комиссий.

Конституцией Российской Федерации предусмотрен ряд положений, регламентирующих порядок разрешения споров, в том числе и с использованием согласительных процедур.

Так, согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ в случае отклонения Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона палаты могут создавать согласительные комиссии для преодоления возникших разногласий. Данный способ разрешения противоречий и поиска компромисса,

вобщем, представляется правильным, однако он не должен носить системного характера, поскольку это ведет к затяжной конфронтации и неоправданному промедлению с принятием необходимых законов839. Преодолеть такую ситуацию можно только при условии активного участия Совета Федерации и законодательных органов субъектов РФ в начальных стадиях законодательного процесса.

Конституция уполномочивает Президента РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти применять согласительные процедуры в соответствии с ч. 1 ст. 85 для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Президент в этом случае выступает

вкачестве посредника, своеобразного арбитра.

ВФедеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», содержащем специальную главу «Согласительные процедуры и разрешение споров», уточняется, что согласительные процедуры могут использоваться Президентом РФ для разрешения споров между органами государственной власти по вопросам, связанным с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий (ч. 3 ст. 29). Применять согласительные процедуры Президент РФ может не только по своей инициативе, но и по инициативе федеральных органов государственной власти или органов государственной власти соответствующих субъектов РФ.

Очевидно, согласительные процедуры могут выражаться в совместном обсуждении спорных вопросов, предложении компромиссных вариантов, проведении переговоров, создании на паритетных началах согласительных комиссий, использовании третейства или посредничества государственных органов Российской федерации или ее субъектов, не участвовавших в конфликтной ситуации, и в других организационных формах, ведущих к установлению взаимоприемлемого варианта решения проблемы.

ВФедеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» сформулировано положение, напоминающее обязательный претензионный (досудебный) порядок урегулирования спора о компетенции. До обращения в Конституционный Суд РФ с ходатайством о разрешении спора заявитель – соответствующий орган государственной власти - должен обратиться к другому участнику спора с письменным заявлением о нарушении им компетенции, определенной Конституцией Российской Федерации и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, или об уклонении этого органа от осуществления входящей в его компетенцию обязанности (п. 5 ч. 1 ст. 93). Орган государственной власти, получивший письменное заявление, должен в месячный срок сам

834См.: Теория государства и права: Курс лекций. Саратов, 1995. С. 356.

835См.: Матузов Н. И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. №5. С. 238-239.

836См.: Власенко Н. А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 29.

837См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 115.

838См.: Ященко А. С. Указ. соч. С. 162.

839См.: Тихомиров Ю. А. Война законов: нужна ли она России и как ее предотвратить // Юридический вестник. 1999. №9.

устранить указанные в нем нарушения. И только если досудебные согласительные процедуры не привели

кразрешению спора, допускается рассмотрение ходатайства в Конституционном Суде РФ.

Всоответствии со ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ в случае возникновения разногласий между федеральными исполнительными органами власти и органами исполнительной власти субъектов федерации вправе в пределах своих полномочий формировать согласительные комиссии для разрешения споров и

устранения разногласий. Согласительные комиссии создаются из представителей заинтересованных сторон. В практической деятельности Правительства РФ создание таких комиссий имело место840.

Согласительные комиссии по разрешению компетенционных споров в конкретных сферах, отнесенных Конституцией РФ к совместному ведению, могут быть образованы федеральными министерствами и ведомствами. Представляется, что порядок их формирования и деятельности должен быть определен в федеральном законе о федеральных органах исполнительной власти.

Как отмечалось выше, инициировать согласительные процедуры могут и органы государственной власти субъектов федерации. Так, они вправе обратиться к Президенту РФ и Правительству РФ по поводу нарушений их компетенции центральными органами исполнительной власти и их территориальными структурными подразделениями, требовать устранения этих нарушений, возмещения причиненными нарушениями убытков и привлечения к ответственности должностных лиц соответствующих федеральных органов государственной власти.

Ю.А. Тихомиров предлагает еще один способ рассмотрения споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов – создание Примирительной

палаты РФ по квотам из представителей субъектов федерации, федеральных органов, общественных объединений, научной общественности841.

Согласительные процедуры могут использоваться не только в отношениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации,

но и в отношениях между органами государственной власти разных субъектов федерации, в частности, между автономными округами и областями, в состав которых они входят842.

Одним из каналов воздействия на правоприменительную практику с целью разрешения спорных вопросов о компетенции является толкование правовых норм, закрепляющих полномочия органов

государственной власти. Посредством толкования уясняется и разъясняется содержание, смысл и опыт реализации норм843. Для успешной реализации органом власти собственной компетенции необходимо

правильное уяснение соответствующего нормативного материала. Неверно осмысленная компетенция неизбежно приводит к дефектам ее реализации844.

Толкование Конституции Российской Федерации осуществляет Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в пределах своих полномочий дают разъяснения по поводу применения федеральных законов и их положений. Федеральные органы исполнительной власти осуществляют толкование принятых ими нормативных актов. В субъектах федерации толкование конституций и уставов осуществляют либо конституционные (уставные) суды, либо законодательные (представительные) органы государственной власти; последние вправе также толковать законы субъектов РФ и иные принятые ими правовые акты.

Конституция не наделила Государственную Думу правом аутентичного толкования принятых ею законов. По существу, сегодня ни один орган не может осуществлять официальное толкование федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Влитературе справедливо отмечается неразвитость уровня толкования законов, его процедур и оценочных критериев845. В действующем федеральном и региональном законодательстве полностью отсутствуют элементарные основы правовых рассуждений, на которых должна базироваться официальная интерпретационная деятельность органов государственной власти. И только в инициативном проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»,

подготовленном коллективом Института законодательства и сравнительного правоведения при

840См. об этом: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 303.

841См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 117-118.

842Подробнее см.: Переговорные механизмы создания согласованного правового пространства в субъектах Российской Федерации и Российской Федерации в целях обеспечения стабильности Российской государственности. Москва-Салехард, 1999.

843Подробнее см.: Керимов Д. А. О предмете и функциях философии права // В сб.: Теория государства и права. Философия права: Материалы конференции. Йошкар-Ола, 1999; Крусс В. И. Юридическая техника – юридическая герменевтика – конституционный порядок // В кн.: Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В. М. Баранова. М., 2000; Насырова Т. Я. Телеологическое (целевое) толкование советского закона. Казань, 1988; Пиголкин А. С. Толкование нормативных актов в СССР. М., 1962; Рикер П. Герменевтика. Этика. Политика: Московские лекции и интервью. М., 1995; Соболева А. К. Каноны толкования в праве // В кн.: Проблемы юридической техники: Сб. статей / Под ред. В. М. Баранова. М., 2000; Спасов Б. Закон и его толкование. М., 1986; Черданцев А. Ф. Толкование советского права. М., 1979; Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998; Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М., 1997.

844Так, например, ошибочное толкование компетенции органа власти выводится из неоднозначных правовых формул типа «решает», «определяет», «координирует», «устанавливает», «обеспечивает», «участвует» и т.п.

845Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М., 2000. С. 86.

Выделяются также споры, возникшие в связи с принятием субъектом РФ закона, дублирующего федеральный закон, или же в случае введения последнего в действие актами субъектов федерации848. В обоснование обособления этого вида компетенционных споров даются ссылки на постановление Конституционного Суда РФ от 30 сентября 1993 г. по делу о проверке конституционности Закона Кабардино-Балкарской Республики от 18 мая 1993 г. «О статусе судей в Кабардино-Балкарской Республике» и постановления Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики от 22 июля 1993 г. «О порядке и сроках проведения выборов судей Кабардино-Балкарской Республики», в котором отмечается несоответствие установленному на основе Федеративного договора разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и республиками в ее составе положения, при котором республиканский законодатель воспроизводит в республиканских законодательных актах федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации. Суд подчеркнул, что распространение действия федеральных законов на территории республики специальными законодательными актами республик противоречит понятию исключительного федерального ведения и, кроме того, излишне с точки зрения экономии законодательных усилий и законодательной техники»849.

Представляется, что данный вид спора является спором об отрицании компетенции. Фактически Конституционный Суд в своем решении отверг компетенцию органов субъектов федерации в сферах федерального ведения.

Федеральное законодательство не устанавливает механизм ответственности за несоблюдение решений Конституционного Суда РФ, хотя в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» и упоминается о том, что неисполнение, ненадлежащее исполнение решения Конституционного Суда РФ влечет ответственность, установленную федеральным законом. Наряду с необходимостью законодательного закрепления привлечения к ответственности должностных лиц за несоблюдение решений Конституционного Суда РФ, следует законодательным путем установить обязанность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов издавать акт об отмене признанного неконституционным закона или иного нормативного правового акта

иввести ответственность должностных лиц за неисполнение этой обязанности850.

Влитературе можно встретить предложение о наделении Конституционного Суда РФ

полномочием по собственной инициативе решать вопрос о соответствии федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ Конституции России851. По мнению ряда авторов, это позволит повысить эффективность системы нормоконтроля.

Практика деятельности Конституционного Суда РФ по разрешению споров о компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в настоящее время не является обширной, хотя реализация конституционных норм, устанавливающих основы статуса органов, предметы ведения и полномочия, а также процедурные аспекты споров о компетенции весьма актуальны. Ю.А. Тихомиров связывает это с обилием коллизий и боязнью

Конституционного Суда «утонуть» в них, с нежеланием влиять на неустойчивые внутрифедеральные отношения852. Очевидно, к названным причинам можно добавить и обоснованное нежелание Конституционного Суда подменять законодателя, поскольку многие компетенционные проблемы еще не урегулированы.

ВКонституции устанавливается, что в случае недостижения в ходе согласительных процедур при разрешении Президентом РФ разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ согласованного решения, Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Таким судом является не только Конституционный Суд РФ, оно и другие федеральные суды.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепил положение о том, что споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, могут быть вынесены на рассмотрение судов общей юрисдикции и арбитражных судов в соответствии с их полномочиями (ч. 2 ст. 30).

Верховный Суд РФ уполномочен по инициативе Президента, действующего в соответствии со ст.

85 Конституции России, рассматривать по первой инстанции дела по разрешению споров между

848См. комментарий Г. А. Гаджиева к ст. 93 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» // В кн.: Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Комментарий. М., 1996. С. 288.

849Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. №6. С. 31-32.

850В отношении органов государственной власти субъектов РФ ответственность за невыполнение судебных решений сегодня установлена. Что же касается ответственности федеральных органов государственной власти, то этот вопрос не нашел законодательного решения.

851См., например: Толстик В. А. Указ. соч. С. 118.

852См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 221.

органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ (ст. 116 ГПК РСФСР).

Экономические споры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов или между органами государственной власти субъектов РФ рассматриваются Высшим Арбитражным Судом РФ, иные споры, подведомственные судам общей юрисдикции, рассматриваются Верховным Судом РФ.

Конституция Российской Федерации не исключает рассмотрение дел об оспаривании несоответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов РФ судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ в отношении толкования ст. 125, 126 и 127 Конституции, такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем, чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам853.

Между тем вызывает затруднение определение судебной подведомственности, например, территориальных споров между субъектами федерации. Статья 125 Конституции Российской Федерации, исчерпывающим образом определившая компетенцию Конституционного Суда РФ, не включает в нее разрешение данной категории споров. В этой связи представляется целесообразным внесение в ст. 67 Конституции положения о том, что в случае недостижения соглашения между субъектами федерации об изменении их территорий одним из способов разрешения конфликта в соответствии с международной практикой является избираемый самими спорящими сторонами третейский суд. Президент, реализуя свои полномочия по разрешению разногласий между субъектами РФ, руководствуясь ст. 85 Конституции, мог бы рекомендовать субъектам такой путь снятия конфликта, поскольку сам не вправе передать дело на рассмотрение третейского суда, в силу того, что это противоречит сути третейского разбирательства, осуществляемого исключительно по инициативе самих сторон854.

Позитивную роль в устранении компетенционных коллизий могут играть конституционные (уставные) суды субъектов федерации при толковании соответствующих норм конституций (уставов), законов субъектов РФ, разрешении дел о соответствии законов субъектов, нормативных правовых актов их органов государственной власти, органов местного самоуправления конституциям (уставам) субъектов РФ, разрешении споров между органами государственной власти субъектов по предметам их собственного ведения. Непременным условием при этом является соответствие конституций (уставов) субъектов федерации Конституции Российской Федерации.

Согласно ч. 4 ст. 78 федеральной Конституции Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Президент как глава государства и гарант Конституции призван принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Для этого он может использовать установленные Конституцией и федеральными законами механизмы воздействия на органы государственной власти федерации и ее субъектов. Одним из таких механизмов является предусмотренное ч. 2 ст. 85 Конституции право Президента РФ применять такой жесткий рычаг воздействия на органы исполнительной власти субъектов федерации, как приостановление действия актов данных органов в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. На практике Президент неоднократно использовал данное полномочие.

В научной литературе вполне резонно и небезосновательно обращается внимание на управомочивающий характер данной нормы, в то время как ее императивное закрепление в качестве обязанности Президента РФ более соответствовало бы режиму законности855.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в императивном порядке сформулировал полномочие Правительства РФ вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

853См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №25. Ст. 3004.

854См. об этом: Поленина С. В. Новое в системе законодательства РФ // Государство и право. 1994. №12. С. 33.

855См., например: Евдокимов С. В. Правовосстановительные меры в российском праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999. С. 123; Толстик В. А. Указ. соч. С. 129.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» наделил Президента РФ правом на обращение в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством конституции (устава), закона субъекта или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (п. 3

ст.27).

Вслучае непринятия законодательным (представительным) органом субъекта федерации мер по исполнению решения суда, признавшего конституцию (устав), закон или иной нормативный правовой акт противоречащими федеральному законодательству, уклонения от выполнения решения суда Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ, оформляемое в виде указа. Отметим, что в данном случае, как и в последующих эпизодах, законодатель сформулировал полномочие Президента РФ императивным образом.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации не примет меры по исполнению решения суда, Президент вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске этого органа, который Государственная Дума должна рассмотреть в течение двух месяцев.

Вотношении высших должностных лиц органов исполнительной власти субъектов федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов федерации), издавших противоречащий федеральному законодательству нормативный правовой акт и в течение двух месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда не принявших необходимых мер по его исполнению (или в течение иного предусмотренного решением суда срока), закон также предусмотрел возможность Президента РФ вынести данным лицам предупреждение.

Предупреждение выносится также в случае уклонения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта, изданного данным лицом либо органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, от издания акта, отменяющего приостановленный акт или изменяющий его. Если же высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)

втечение этого срока обратится в соответствующий суд для разрешения спора, то предупреждение не выносится.

Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение, не должен превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента РФ о приостановлении действия соответствующего нормативного правового акта. Исключение из этого правила установлено также при обращении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в суд для разрешения спора.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения указанное лицо не примет в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения этого предупреждения, Президент РФ своим указом отрешает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности, что влечет за собой отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Закон предусмотрел возможность данного должностного лица обжаловать указ Президента РФ в Верховный Суд РФ.

Введенные Федеральным законом средства принуждения органов и должностных лиц субъектов федерации к приведению принимаемых актов в соответствие с федеральным законодательством должны послужить не только мерами разрешения конфликтов и восстановления конституционного правопорядка, но и предупредительными мерами, побуждающими к соблюдению законности. Понятно, что наилучшие результаты разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов могут быть достигнуты только при условии приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. Очевидно, теперь можно говорить о складывающейся системе механизмов федерального контроля за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Вотношении актов Правительства РФ, нарушающих компетенционные нормы, установленные федеральными законами, Президент РФ наделен Конституцией и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» правом их отмены. На наш взгляд, это правило тоже должно быть сформулировано как обязанность Президента РФ, поскольку его существующая редакция вполне допускает право Президента РФ игнорировать факты правонарушения.

Представляется целесообразным законодательное закрепление права органов государственной власти субъектов Российской Федерации на внесение в Правительство РФ предложений об отмене либо приостановлении действия правовых актов министерств и ведомств, вторгающихся в предметы ведения субъектов Российской Федерации, не соответствующих полномочиям федеральных органов по предметам совместного ведения, а также в одностороннем порядке перераспределяющих предметы

представляется затруднительной для толкования. Очевидно, деятельность Правительства РФ не носит чрезвычайного характера и осуществляется в рамках нормального, повседневного осуществления исполнительных функций856. К таким функциям относится закрепленное в пунктах «д» и «е» ч. 1 ст. 114 осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью857.

Среди механизмов, способствующих предотвращению и разрешению споров о компетенции, особое место следует отвести институту полномочного представителя Президента РФ, закрепленному в п. «к» ст. 83 Конституции Российской Федерации. Сложившийся в настоящее время правовой статус представителей Президента в федеральных округах ориентирован на обеспечение взаимодействия Президента с органами государственной власти соответствующих субъектов федерации, на информационно-контрольную функцию, а также на координацию деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 августа 2000 г. «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» полномочные представители Президента РФ в федеральных округах имеют право обращаться в Правительство РФ за помощью в разрешении споров и устранении разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации.

В средствах массовой информации широко освещалась роль полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе К. Пуликовского в спорах, связанных с разграничением полномочий в топливно-энергетической сфере, водно-биологической858.

Существенную роль в разрешении компетенционных споров и их предупреждении может сыграть Государственный совет РФ, обладающий правом содействия Президенту РФ при использовании им согласительных процедур, рассмотрения проектов соответствующих федеральных нормативных актов, участия в обсуждении вопросов, имеющих важное общегосударственное значение.

Особое место в системе механизмов разрешения споров о компетенции занимает Министерство юстиции РФ, осуществляющее правовую экспертизу нормативных правовых актов субъектов федерации, актов федеральных органов исполнительной власти и ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Большая часть региональных актов, признанных в результате экспертизы противоречащими федеральному законодательству, «забракована» именно с точки зрения нарушения компетенционных рамок, вторжения органов государственной власти субъектов РФ в федеральную компетенцию.

Осуществляя государственную регистрацию нормативных правовых актов, Министерство юстиции РФ имеет право представлять в Правительство РФ предложения об отмене или приостановлении действия актов, не прошедших государственную регистрацию по причине их несоответствия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ.

Для обеспечения осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации Президент вправе использовать институт введения чрезвычайного положения на всей или на части территории Российской Федерации. Он должен быть применен в случаях открытого противостояния органов государственной власти, несущих угрозу конституционному строю России и подрывающих конституционные основы федеративных взаимоотношений, массовых нарушений законности в соответствии с федеральным конституционным законом. В законе должны

856См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 395.

857А.В. Маслов называет данные функции полномочиями Правительства (см.: Там же). Думается, что данная конституционная норма в самом обобщенном виде закрепляет именно функции Правительства РФ как основные направления его деятельности. А конкретные полномочия по реализации данных функций подлежат дополнительному урегулированию в текущем законодательстве.

858См.: Ресурсы моря под контролем // Приамурские ведомости. 2001. 13 февраля; Пока интеграция на отметке «ноль» // Там же; Совет губернаторов округа // Приамурские ведомости. 2001. 9 февраля; Полпред в Приморье // Хабаровские известия. 2001. 15 февраля; Все в отставку // Там же; Полпред приступил к зачистке Приморья // Молодой дальневосточник. 2001. 14-21 февраля.

быть предусмотрены правовые меры для обеспечения восстановления конституционной законности Президентом РФ и Правительством РФ.

В качестве одного из способов разрешения компетенционных конфликтов можно рассматривать временное изъятие полномочия. Так, реализуя полномочия, вытекающие из п. «в» ст. 71 Конституции РФ, федеральный законодатель счел необходимым принять Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и в качестве приложения к нему - Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

должностными лицами.

Выше мы упоминали о сложившейся практике участия прокуратуры в работе над проектами региональных законов, которая приносит хорошие результаты в плане предотвращения юридических коллизий.

Ю.А. Тихомиров предлагает предоставить Генеральному Прокурору право в случае невыполнения органами государственной власти субъектов федерации федерального законодательства вносить в эти органы представления об устранении нарушений федеральных законов. Если нарушения не устраняются, то Генеральный Прокурор направляет Президенту РФ представление о временном отстранении руководителя соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ859. На наш взгляд, такие меры можно было бы предусмотреть в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Закон содержит норму, уполномочивающую Генерального Прокурора РФ вносить Президенту представление о временном отстранении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) лишь в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Предотвращению споров о компетенции федеральных и региональных органов государственной власти служит участие субъектов Российской Федерации в федеральном правотворческом процессе, особенно по предметам совместного ведения. Федеральным законом «Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» четко определено, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов РФ Ч. 1 ст. 13). Порядок такого согласования, начинающегося еще до первого чтения законопроекта, в общих чертах законом определен. Кроме того закон предоставил право представителям субъектов РФ, уполномоченным их органами государственной власти принимать участие с правом совещательного голоса в работе над законопроектами комитетов и комиссий, рабочих групп.

Предусмотренные федеральными законами процедуры согласования действий федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации следует рассматривать как один из превентивных способов разрешения споров о компетенции, как фактор достижения гармоничного сочетания компетенции органов публичной власти разных уровней. Вместе с тем в большинстве законов содержательная часть этих процедур не раскрыта, поэтому отсылки к ним носят абстрактный характер. В федеральных подзаконных актах, в частности, статусных положениях о министерствах и ведомствах, о процедурах согласования актов и действий, даже осуществляемых по вопросам совместного ведения, вообще не упоминается.

Одним из средств предотвращения компетенционных споров является правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов860.

Федеральные законопроекты должны подвергаться тщательному исследованию информационно-

государственной власти при их разграничении между двумя уровнями. Кроме того, уже на этой стадии федерального законотворческого процесса следует прогнозировать возможные последствия реализации

859Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 305.

860Некоторые предложения по качественному улучшению научно-правовой экспертизы см., например: Дозорцев В. А. Закон под юридическим контролем // Российская газета. 1993. 3 ноября; Надеев Р. К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1997; Пиголкин А. С., Рахманина Т. Н. Экспертиза законопроектов // В кн.: Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000. С. 225-240; Толстик В. А. Указ. соч. С. 113-117.

полномочий федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Статус органов, осуществляющих экспертизу законопроектов, необходимо определить на уровне федерального закона о нормативных правовых актах Российской Федерации.

Экспертиза законопроектов на предмет соответствия компетенционным рамкам осуществляется и на уровне субъектов федерации. В некоторых из них при законодательных органах созданы специальные экспертно-правовые советы, включающие в свой состав известных ученых в области государствоведения. Практика показывает, что в тех субъектах Российской Федерации, где вопросам правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов уделяется должное внимание, вторжение региональных органов государственной власти в федеральную компетенцию удается предотвращать.

Учитывая, что далеко не во всех субъектах федерации имеются квалифицированные специалисты, представляется целесообразным создание при Государственной Думе специального подразделения, которое бы по просьбе законодательных органов субъектов осуществляло экспертизу проектов региональных нормативных правовых актов, научное консультирование, разрабатывало модельные законы, способствующие предотвращению компетенционных коллизий861. Такие функции могли бы осуществлять филиалы федеральных НИИ в области правоведения, созданные хотя бы в федеральных округах.

Применительно к федеральным подзаконным актам правовая экспертиза осуществляется в соответствии с указами Президента РФ от 2 мая 1996 г. «О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации», от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». К сожалению, практика показывает, что зачастую федеральными органами исполнительной власти применяются акты, не прошедшие правовую экспертизу в Министерстве юстиции РФ, а также акты, в государственной регистрации которых было отказано. Обобщенная практика о выявленных на стадии правовой экспертизы нарушениях компетенционных рамок со стороны федеральных органов отсутствует, что является серьезным упущением в работе Министерства юстиции.

Существенная роль в предупреждении принятия федеральных законов, вторгающихся в компетенцию субъектов федерации отводится Президенту РФ. Согласно ст. 79 Конституции Российской Федерации Президент РФ вправе отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации. Анализ соответствующей практики Президента РФ свидетельствует о том, что в некоторых случаях причиной отклонения законов являются компетенционные коллизии.

Некоторые ученые в качестве превентивной меры, предотвращающей возникновение федеративных конфликтов и позволяющей избежать процедур применения санкций, предлагают ввести институт предварительного конституционного контроля862. На наш взгляд, этот достаточно трудоемкий процесс в условиях правовой инфляции не послужит стабилизации и улучшению качества деятельности Конституционного Суда. Выход из этого положения видится в привлечении на соответствующей законодательной основе судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов РФ к разрешению федеративных противоречий и совершенствовании работы Министерства юстиции РФ по правовой экспертизе нормативных правовых актов субъектов федерации.

Резюмируя изложенное, можно констатировать, что укрепление единства федеративной государственно-правовой системы должно основываться на политике согласования интересов субъектов федерации и Российской Федерации в целом, гармонизации полномочий органов государственной власти двух уровней и органов местного самоуправления и применения мер предупреждения и разрешения компетенционных споров.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Системно-динамическое осмысление федеративной государственности России позволяет сделать следующие выводы.

1. Государственно-правовая система в федеративном срезе рассмотрения представляет собой целенаправленно организованное единство отдельных, но взаимоувязанных и взаимосогласованных компонентов, функционирование которых подчинено общей цели – стабилизации и развитию. Государственность субъектов Российской Федерации представляет собой определенную целостную подсистему, входящую в систему более высокого уровня, – государственно-правовую систему Российской Федерации, охватывающую федеральный и региональный уровень как единое целое, в

861 См. об этом: Оксамытный В. В., Рахманина Т. Н., Тихомиров Ю. А. Модельные акты – важнейший элемент согласования законодательства субъектов Российской Федерации // В кн.: Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации: Сб. аналитических обзоров и рекомендаций. М., 1995.

862 См., например: Умнова И. А. Проблемы повышения роли конституционного судебного контроля в обеспечении конституционных основ российского федерализма // В кн.: Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М., 1998. С. 117-118.

контексте которого только и можно говорить о подсистемах. Общее и особенное, целое и части, единство

имногообразие – федеративные начала государственно-правовой системы, оптимальное соотношение которых не допускает ослабления государственности и разрушения целостности Российской Федерации. Российская государственно-правовая система является целым, обладающим не присущими ее составным частям новыми интегративными свойствами, концентрированным выражением которых является неотъемлемый атрибут государства – суверенитет. Федеральные органы государственной власти и федеральное законодательство играют доминантную роль в государственно-правовой системе, служащей ее упорядочению и целостности.

2.Государственно-правовую систему России характеризует богатство разнотипных, разнокачественных федеративных связей. Степень взаимосвязанности элементов государственноправовой системы определяет степень ее целостности. В качестве федеративных системных связей рассматриваются формализованные властные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. Единство государственно-правовой системы предопределено связями порождения (генетическими связями), источником которых является носитель государственного суверенитета – многонациональный народ Российской Федерации. Функционирование государственно-правовой системы, в процессе которого выявляется ее потенциал, обусловлено функциональными связями, подразделяющимися на горизонтальные и вертикальные. Горизонтальные связи, выражающиеся в координации, согласовании действий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации, складываются в процессе реализации субъектами Российской Федерации их компетенции по предметам собственного ведения и при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного с Российской Федерацией ведения. Сообразно опосредованным ими целям горизонтальные связи подразделяются на кооперативные и конфликтные. Последние выражаются в противоречиях между правовыми взглядами, между правовыми актами и нормами, между действиями органов государственной власти. Высокая степень конфликтности федеративных связей приводит к дезинтеграции и разрушению единой государственно-правовой системы. Особое значение в этой связи приобретают вертикальные (иерархические) и контрольно-корректирующие связи. Связи управления предопределены ведущей ролью Конституции Российской Федерации в формировании основ правового режима, определении целей, функций, организации и порядка деятельности государства и его органов, их взаимоотношений с гражданами.

3.Государственно-правовая система России находится в процессе постоянного функционирования

иизменения, этот процесс охватывает не только систему в целом, но и ее отдельные элементы. Развитие государственно-правовой системы связано с изменениями ее организации. Оптимальное сочетание стабильности и развития вносит упорядоченность в федеративные отношения. Федеральные органы государственной власти должны обеспечить динамическое внутрисистемное равновесие, позволяющее сохранить качественную определенность государственно-правовой системы вопреки разрушающим воздействиям и приспособить ее к современным реалиям с целью дальнейшего совершенствования.

Становление новой федеративной государственно-правовой системы связано с подписанием Федеративного договора и принятием новой Конституции Российской Федерации. Федеративный договор не изменил конституционной природы государства. Конституционная модель федеративной государственно-правовой системы содержит потенциал государственно-правового единства, однако он не был своевременно реализован из-за противоречий и пробелов Конституции Российской Федерации, длительного отсутствия соответствующего федерального законодательства. Предпринимаемые в настоящее время федеральными органами государственной власти реформаторские меры отвечают потребностям укрепления целостности и государственно-правового единства Российской Федерации.

4.Философское понимание качества как органически единой системы существенных свойств явления позволяет сделать вывод о том, что качественные признаки государственной власти образуют системное целое, выражающее ее качественную определенность. В термине «система государственной власти» отражается ее организация, структурные элементы, внутренние и внешние связи, динамическое состояние, механизм действия, ориентированный на решение определенных задач. Под системой государственной власти понимается система средств реализации этой власти, т.е. государственный механизм. Система органов государственной власти олицетворяет материальную силу системы государственной власти. Политико-правовую сущность государственной власти выражает ее суверенность, предопределяемая принципами верховенства, независимости и самостоятельности государственной власти, которые обеспечивают единство ее системы. Единство системы государственной власти рассматривается в социальном, организационно-правовом, целевом и идеологическом аспектах.

5.Конституционная система органов государственной власти состоит из разветвленных подсистем, т.е. составляющие ее элементы сами образуют системы, обладающие теми или иными особенностями. Понимая под системой объединение некоторого разнообразия в единое и расчлененное целое, элементы