5491

Устав Алтайского края содержит ст. 50, которая так и называется «Разделение и взаимное уравновешивание властей». Довольно распространены положения, обособленные в отдельную главу конституции, устава о взаимодействии государственных органов законодательной и исполнительной власти (например, гл. 7 Устава Оренбургской области, гл. 6 Устава Липецкой области, гл. 7 Устава Хабаровского края, гл. 8 Устава (Основного Закона) Белгородской области). В Уставе (Основном Законе) Тамбовской области содержится целый раздел, состоящий из восьми глав, посвященных принципам взаимодействия и взаимоотношений областных органов государственной власти. Согласно ч. 2 ст. 10 Устава (Основного Закона) Амурской области, «организационное разделение властей заключается в создании самостоятельных законодательного, исполнительного и судебных органов, полномочия которых препятствуют вмешательству их в компетенцию друг друга, но одновременно позволяют им уравновешивать друг друга».

Практика деятельности Конституционного Суда РФ показывает, что во многих случаях органы законодательной и исполнительной власти превышают свои полномочия, вторгаются в компетенцию друг друга, а также в полномочия судебной власти, нарушают процедурные правила, обеспечивающие разделение властей и их сбалансированность, стремятся не к взаимодействия, а к обособлению428. Подобные деформации принципа разделения властей весьма опасны, поскольку порождают разрушительные тенденции местничества и распада единой системы государственной власти.

Одним из важных факторов единства системы государственной власти в федеративном государстве является основанное на принципе разделения властей единство формы правления на федеральном и региональном уровнях. Безусловно, трудно представить себе федеративное государство, в котором на уровне федерации существует президентская республика, а в субъектах федерации функционирует парламентская система. В литературе отмечается, что в одних субъектах федерации наблюдается явное преобладание полномочий органов исполнительной власти, в других – просматривается перевес законодательной власти429. По мнению многих исследователей, диверсификация формы правления в субъектах федерации фактически поставила Россию на грань разрушения ее государственно-правового единства430. Такое положение стало возможным ввиду слишком общего характера ст. 77 Конституции Российской Федерации, длительного невыполнения федеральным парламентом предписания пункта «н» ст. 71 по установлению общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов, а также в результате реальной расстановки сил в субъектах федерации. Пробелы в законодательстве в определенной мере были восполнены Конституционным Судом РФ, в правовых позициях которого четко просматривается позиция унитаризма, стремление обеспечить государственное единство при реализации принципа разделения властей на уровне субъектов федерации431.

Единство системы государственной власти предопределяется целостностью и неприкосновенностью территории Российской Федерации, в рамках которой и реализуется суверенная государственная власть. Конституция Российской Федерации содержит предписания, определяющие территориальные границы государства. В соответствии с частью 1 ст. 67 территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, в пределах которых осуществляется единая государственная власть.

Из смысла конституционной нормы вытекает, что каждый субъект Российской Федерации имеет собственную территорию. Территория субъектов федерации является неотъемлемым признаком их государственности, пространственным пределом региональной государственной власти, ограниченной компетенционными рамками. Органы государственной власти субъектов федерации распространяют свои властные полномочия на собственную территорию.

Территория субъекта федерации не может быть изменена без его согласия. В соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции РФ границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Такое изменение повлечет за собой изменение территориального предела государственной власти соответствующих субъектов федерации. Согласно пункту «а» ч. 1 ст. 102 Конституции, изменение границ между субъектами подлежит утверждению Советом Федерации, роль которого в данном случае сводится к санкционированию договоренностей соответствующих субъектов федерации.

428См.: Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 182; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 235-237.

429См., например: Беретарь Т. А. Конституция Республики Адыгея: особенности механизма разделения и взаимодействия властей // Жур нал российского права. 1999. №7/8. С. 57-64; В каких поправках нуждается Конституция? // Журнал российского права. 1999. №1. С. 33-34; Гельман В. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практика // Политические исследования. 1998. №1. С. 101; Крылов Б. С. Указ. соч. С. 6; Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. М., 1995. С. 51-75.

430См., например: Силинов П. М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право. 2000. №5. С. 87.

431См., например: постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской области, от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области.

Территория Российской Федерации является предметом федерального ведения. Безусловно, ее нельзя считать простой суммой территорий ее субъектов, поскольку она представляет собой качественно объединенную территорию, характеризуемую единым геополитическим, экономическим, политическим и правовым пространством, что прямо вытекает из смысла ст. 4 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, а Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России. Территориальное верховенство Российской Федерации должно сочетаться с территориальным верховенством ее субъектов. Федерация обязана распоряжаться территорией как в интересах населения, проживающего на территории соответствующего субъекта, так и в интересах всего населения России.

Конституции и уставы большинства субъектов федерации подчеркивают, что территория субъектов является составной частью единой территории России (ст. 1 Устава Иркутской области, ст. 7 Устава Ленинградской области, ст. 3 Устава Псковской области, ст. 11 Устава Хабаровского края и т.д.). Тем самым субъекты подтверждают юрисдикцию федеральной власти на своей территории.

Территория каждого субъекта непосредственно входит в территорию России. В постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» отмечается, что территория автономного округа непосредственно является составной частью территории Российской Федерации432. Данное положение предопределяет ограниченность полномочий органов государственной власти субъектов федерации в отношении их территории. На территории каждого субъекта органы государственной власти Российской Федерация осуществляют дискреционные полномочия по предметам ведения, установленным ст. 71 Конституции РФ, а также полномочия по предметам, определенным ст. 72 Конституции РФ. И только за этими пределами субъекты федерации осуществляют собственную компетенцию433.

Согласно части 3 ст. 4 Конституции Российской Федерации, целостность и неприкосновенность своей территории обязана обеспечивать Российская Федерация. К ведению Российской Федерации относится установление статуса, режима и осуществление защиты государственной границы, территориальных вод, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Данные конституционные установления вносят унитарное начало в федеративное государство434. Вместе с тем по договорам с рядом республик вопрос защиты государственной и территориальной целостности передан в совместное ведение Российской Федерации и соответствующих субъектов федерации (Татарстана, Башкортостана, Кабардино-Балкарии, Северной Осетии). Отдельные субъекты федерации в своих учредительных документах объявили воздушное пространство и континентальный шельф своей собственностью, в одностороннем порядке придали своим территориям особый правовой статус, объявив их, например, зоной, свободной от оружия массового поражения, вторгнувшись тем самым в прерогативу федеральной власти.

Вопрос о территориальной целостности и единстве системы государственной власти связан с проблемой изменения состава субъектов Российской Федерации, с вопросом о конституционном запрете сецессии435. Вопросы федеративного устройства относятся к ведению Российской Федерации. В федеральной Конституции признается право народов на самоопределение, но реализация этого права ограничена территориальными пределами Российской Федерации. Статьей 137 Конституции предусмотрена возможность принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, однако о возможности выхода из состава федерации в Конституции не говорится. Таким образом, территориальное верховенство субъектов федерации ограничено отсутствием у них права на выход из федерации. Многие субъекты федерации в своих конституциях и уставах установили запрет сецессии. Так, согласно ст. 2 Устава Хабаровского края, Хабаровский край является субъектом Российской Федерации, неотделим от нее и не имеет права выхода из состава Российской Федерации. Устав (Основной Закон) Амурской области, подчеркивая в преамбуле необходимость сохранения целостности Российского государства, в статье 2 объявляет территорию области неотъемлемой частью единой территории Российской Федерации. Устав Краснодарского края запрещает пропаганду сепаратизма и агитацию за выход из состава Российской Федерации (ч. 2 ст. 1). Вместе с тем в Конституции Республики Тыва содержится противоречащее требованиям целостности территории России положение, закрепляющее право республики на выход из состава России в одностороннем порядке.

Принципиально важным для единства системы государственной власти является установление

единого государственного языка на территории всей России (ч. 1 ст. 68). Государственный язык Российской Федерации является юридически обязательным языком Российского государства. Он представляет собой важную коммуникационную основу единства системы государственной власти и

432Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. №2. С. 2-3.

433См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996. С. 281.

434См. об этом: Государственное право Российской Федерации / Под ред. О. Е. Кутафина. С. 117.

435См. об этом, например: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. С. 311-320.

государственной целостности. Государственный язык используется на всей территории России в деятельности (в том числе в официальном делопроизводстве) органов государственной власти и органов местного самоуправления, при проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, референдумов, при опубликовании законов и других нормативных правовых актов. Правила использования государственного языка в официальных сферах установлены Законом РСФСР от 25 октября 1991 г. «О языках народов РСФСР»436. Как отмечает В.А. Кряжков, придание Конституцией РФ русскому языку статуса государственного предполагает его повсеместное использование во всех официальных сферах без специального на то указания437. Органы государственной власти в Российской Федерации обязаны заботиться о развитии государственного языка. Учеными высказываются предложения о необходимости четкого определения сферы обязательного использования русского языка в качестве государственного, подчеркивается его жизненная необходимость для нужд управления страной, для создания единого информационного пространства в федеративном государстве с многоязычным населением438.

Конституция России предоставляет республикам в составе Российской Федерации право устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68). В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации и республиканские органы государственной власти обязаны обеспечить равноправие собственных государственных языков с общефедеральным государственным языком. В конституциях 10 республик язык титульной нации закреплен наравне с русским языком в качестве государственных языков. В Кабардино-Балкарии статус государственного имеют три языка – русский, кабардинский и балкарский, в Дагестане – все языки его народов. Согласно ст. 33 Конституции Республики Тыва, ее государственным языком является тыва язык, а русский язык действует на территории республики как общефедеральный государственный язык. Таким образом, в республике подтверждается обязательность применения русского языка в официальных сферах наряду с тыва языком.

Провозглашенный в Конституции Российской Федерации принцип единства системы государственной власти призван формировать определенное направление в правосознании, в результате которого, с одной стороны, принимаются государственные решения, способствующие укреплению государственности, соответствующей конституционным идеалам и ценностям, а с другой – поддерживаются такие решения. Известный российский правовед и социолог Б.А. Кистяковский отмечал, что основной целью и задачей конституционного государства является нахождение поддержки и опоры в народе. В таком государстве «власть солидарна с народом, их цели и интересы в значительной мере общие»439. «Единение вместе с народом является всегда целью и основным стремлением всякого конституционного правительства. Таким образом, в организации власти в конституционном государстве мы устанавливаем основным свойством государственное единение вообще. Это свойство есть осуществление солидарности между людьми»440.

В современной России отношение населения к власти отражает довольно низкий уровень доверия к ней. По данным социологических исследований около 35-40% россиян не доверяют ни одной из властных структур441. Значительная часть населения не верит в устойчивость государственных институтов, стабильность власти, в ее способность обеспечить нормальную жизнедеятельность общества. По мнению 57,9% граждан, государственное руководство не контролирует ситуацию в России442, 83% граждан считают, что никак не могут влиять на действия государственного аппарата443. Не последнюю роль в таких представлениях населения о государственной власти играют средства массовой информации, подогревающие настроения властененавистничества, размывающие социальную основу единства государственной власти. Еще Ф. Достоевский писал: «Скажи чуть слово хорошее о нашей власти – мигом тебя освищут, вылей на нее побольше грязи – забьют в ладоши». Конечно, власть везде не особенно жалуют, критикуют, и это нормально. Но когда дело доходит до слепого, абсурдного властененавистничества, полностью отрицающего что бы то ни было положительное во власти, - это уже патология, потому что выход видится лишь в полном разгроме власти, всей государственной системы. Тотализация прегрешений власти не менее опасна, чем умалчивание или приукрашивание ее деятельности. Полное недоверие власти, отворачивание общества от политики и власти, утрата интереса к ним ведут к тому, что общество не поддерживает государственные реформы, что в конечном итоге выливается в разрушение существующего режима444. Необходимо учитывать, что массовое сознание

436Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №50. Ст. 1740.

437См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. С. 285.

438См.: Губаева Т. В., Малков В. П. Государственный язык и его правовой статус // Государство и право. 2000. №7. С. 7.

439Кистяковский Б. А. Государственное право (общее и русское) // Социальные науки и право. Философия права. СПб., 1998. С. 420-421.

440Там же. С. 421.

441Средства массовой информации и судебная власть в России (проблемы взаимодействия). М., 1998. С. 129-131.

442Исследования ВЦИОМ. Экономические и социальные перемены. М., 1998. №2. С. 62.

443Средства массовой информации и судебная власть в России (проблемы взаимодействия). С. 136.

444См. об этом: Олещук Ю. Властененавистничество // Власть. 1998. №2. С. 64-69.

населения России утратило свои опорные ценностные установки и находится в процессе мучительного нравственного и духовного поиска445.

Единство и целостность системы государственной власти должно подкрепляться идеологически. И это не противоречит статье 13 Конституции Российской Федерации, поскольку необходимым элементом любой конституционно признаваемой в России идеологии является соблюдение Конституции и подчинение ее требованиям446. В России допускается многообразие взглядов на характер взаимоотношений человека с обществом и государством, на способы и методы осуществления государственной власти и местного самоуправления. Но коль скоро Конституция РФ закрепила единство системы государственной власти в качестве одной из основ конституционного строя России, то государство несет обязанностью, охраняя это единство, воздействовать на формирование мировоззрения, отличающегося созидающим, а не разрушающим характером. Особое значение здесь имеет внедрение соответствующих ценностных ориентаций в систему государственного образования и воспитания, в индустрию массовой информации447.

Трудности переживаемого Россией переходного периода объективно требуют осознания ценностного смысла единства и авторитета государственной власти.

§ 2. Система органов государственной власти в Российской Федерации

Единство системы государственной власти органически перерастает в единство системы органов в общегосударственном масштабе. В системе органов государственной власти связаны воедино разноуровневые и разнопрофильные органы, осуществляющие единые функции и задачи государства, но в разнообразных организационно-правовых формах деятельности в пределах их компетенции.

Исходя из понимания системы как объединения некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места448, и «накладывая» это общефилософское определение на термин «система органов государственной власти», можно сделать ряд заключений. Во-первых, система органов государственной власти представляет собой совокупность разнообразных организационноправовых форм осуществления государственной власти. Во-вторых, понятие системы органов государственной власти охватывает два относительно самостоятельных вида подсистем (самоуправляющихся систем на другом уровне): систему федеральных органов государственной власти и системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Одновременно части одних систем в сочетании с частями других систем образуют собственные системы: законодательной власти, исполнительной власти, судебной власти, систему прокуратуры. Данный факт усиливает единство системы органов государственной власти Российской Федерации. В-третьих, в этом определении удачно, на наш взгляд, сочетаются центристские и регионалистские начала федеративной системы органов государственной власти, позволяющие учитывать внутренние и внешние связи федеральных и региональных органов власти и преодолевать изоляцию подсистем.

Конституция Российской Федерации содержит ряд положений, создающих правовые предпосылки единства системы органов государственной власти. В качестве таковых ученые обычно называют следующее: общий правовой режим деятельности органов государства, формируемый федеральной Конституцией, федеральными законами, соответствующими им конституциями, уставами и законами субъектов федерации; «разделение труда» в системе государственных органов путем наделения каждого органа определенной компетенцией; установление иерархии правовых актов, принимаемых всеми органами; закрепление организационных связей внутри системы органов449.

Единство системы органов государственной власти Российской Федерации обусловлено, как отмечалось ранее, государственной целостностью России и единством системы государственной власти. Все органы государственной власти в Российской Федерации находятся во взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. Изменение объема, условий или содержания работы одних органов так или иначе отражается на положении других, а в конечном счете сказывается на всех. В рамках единой системы одни органы избираются или назначаются другими органами, одни из них руководят другими, одни подконтрольны или подотчетны другим. Между всеми органами государственной власти существует

445См.: Лапаева В. В. Общественное мнение как объект конституционного регулирования // В кн.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. С. 316.

446См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. С. 67.

447О ценностном измерении государственной власти см.: Мамут Л. С. Государствоведение: аксиологический подход // В кн.: Политико-правовые ценности: история и современность / Под ред. В. С. Нерсесянца. М., 2000. С. 129-152; Морозова Л. А. Проблемы современной российской государственности. М., 1998. С. 22-23.

448Философский энциклопедический словарь. М., 1998. С. 415.

449См.: Государственное право Российской Федерации / Под ред. О. Е. Кутафина. М., 1996. С. 303.

тесная организационно-правовая связь450. Обязанность обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Конституция РФ возлагает на Президента РФ (ст. 80).

Еще раз подчеркнем: конституционная система органов государственной власти состоит из разветвленных подсистем, т.е. составляющие ее элементы сами образуют системы, обладающие теми или иными особенностями. С учетом федеративного устройства система органов государственной власти России включает в себя систему федеральных органов государственной власти и системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Систему федеральных органов государственной власти составляют Президент РФ, Федеральное Собрание – парламент России, Правительство РФ, другие федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды, прокуратура.

В систему государственных органов субъектов Российской Федерации входят: законодательные

(представительные) органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, возглавляемые президентами в республиках, главами администраций в иных субъектах, мировые судьи и конституционные, уставные суды (если их учреждение предусмотрено конституциями, уставами субъектов Российской Федерации). Совокупность органов субъектов федерации хотя и составляет однопорядковые и одноименные системы, но они не являются идентичными по своему построению и содержанию полномочий.

Федеральная Конституция не определяет каких-либо конкретных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не регламентирует жестко их организационную деятельность. Выше неоднократно отмечалось, что в соответствии со ст. 77 система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Таким образом, принципы конституционного строя России оказывают непосредственное влияние на систему органов субъектов Российской Федерации, способствуя тем самым единству системы органов государственной власти в масштабах всего государства. С учетом изложенного представляется неверным утверждение О.Е. Румянцева, что Конституция РФ не закрепила основы организации органов власти субъектов федерации451.

Конституционные нормы, способствующие единству системы органов государственной власти, детализируются в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Закон устанавливает перечень принципов, которым должны соответствовать системы органов государственной власти субъектов федерации: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

Вопросы организации и деятельности системы органов государственной власти в субъекте федерации составляют один из важнейших предметов конституционно-уставного регулирования. Большинство конституций республик и уставов иных субъектов посвящают организации государственной власти на своей территории специальные главы или разделы. Например, Конституция Республики Ингушетия содержит гл. 3, которая называется «Организация и система органов государственной власти и управления». Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) включает в себя разд. 4 «Система государственной власти в Республике Саха (Якутия)». В Уставе Ленинградской области имеется ст. 24 с названием «Организация государственной власти и управления Ленинградской области». Все конституции и уставы подробно и по-разному определяют наименование, состав, порядок формирования и деятельности, полномочия собственных органов государственной власти, основы их взаимодействия между собой, а также с федеральными органами и органами государственной власти других субъектов Российской Федерации. Положения конституций республик и уставов иных субъектов Российской Федерации, определяющие основы систем своих органов государственной власти, конкретизируются в соответствующих региональных законах. В некоторых субъектах приняты комплексные законы об органах государственной власти (Республика Мордовия,

450См. об этом: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1999. С. 306.

451См.: Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М., 1994. С. 133.

Тульская область, Санкт-Петербург и др.), действуют также законы о законодательном органе, о правительстве, об администрации, о контрольно-счетных (контрольно-бюджетных) палатах, мировых судьях, конституционных (уставных) судах, об уполномоченных по правам человека. Многие из этих законов содержат положения о взаимоотношениях региональных органов с федеральными органами власти. Например, в гл. 5 Закона Хабаровского края от 28 марта 1996 г. (с изменениями и дополнениями) «О Законодательной Думе Хабаровского края» включены нормы о взаимоотношениях Думы с федеральными органами государственной власти, которые должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеративному договору (ст. 25). Безусловно, законодателям следовало указать и федеральные законы.

Анализ законодательства субъектов федерации свидетельствует о том, что системы органов государственной власти субъектов федерации имеют больше сходств с федеральной моделью системы органов государственной власти, нежели различий. Длительное отсутствие федерального закона об общих принципах организации государственной власти в субъектах федерации побудило их к созданию систем органов власти в соответствии с собственными представлениями. В последнее время система органов государственной власти субъектов Российской Федерации претерпевает существенные изменения, обусловленные в том числе и новым федеральным законодательством.

По предметному, функциональному признаку система органов государственной власти Российской Федерации объединяет систему органов законодательной власти, систему органов исполнительной власти, систему органов судебной власти и систему прокуратуры. Особое место в системе органов государственной власти Российской Федерации занимает Президент Российской Федерации. Как глава государства Президент оказывает существенное влияние на всю систему органов государственной власти, состоящую как из соподчиненных, так и несоподчиненных органов разного уровня.

Так, законодательные органы федерации и ее субъектов не находятся в соподчинении, и Конституция Российской Федерации не устанавливает в отношении последних каких-либо правил, за исключением требования их соответствия основам конституционного строя и общим принципам организации представительных органов власти, установленным федеральным законом. Некоторые ученые, полагая, что в систему входят лишь соподчиненные элементы, не усматривают в совокупности законодательных органов федерации и ее субъектов целостной системы и ссылаются при этом на отсутствие прямого закрепления в Конституции РФ положения о единой системе законодательных органов (в отличие от исполнительных и судебных)452. Такой подход к определению понятия системы органов государственной власти в федеративном государстве представляется тупиковым, т.к. логически приводит к исключению из всей системы органов государственной власти законодательных органов и пониманию системы органов государственной власти субъекта федерации (за исключением исполнительных) как изолированной. Думается, отрицание системы в совокупности законодательных органов обусловлено боязнью обвинений в приверженности действовавшей в советское время концепции единства органов народного представительства – Советов народных депутатов, которая исходила именно из отношений субординации, соподчиненности данных органов.

государственной власти Российской Федерации. Такой позиции придерживаются многие ученые, в

частности, О.Е. Кутафин, Л.Ф. Болтенкова, Е.Е. Никитина.

По утверждению И.А. Умновой систему образуют не законодательные органы, а законодательная власть, поэтому речь надо вести лишь о единстве власти, а не органов453. Аргументируя свое мнение, она также как и ряд других ученых ссылается на специфику разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях и на то, что Конституция РФ говорит непосредственно лишь о единстве системы органов судебной и исполнительной власти454. В другой своей работе она пишет: «Учитывая единство системы органов государственной власти, он (принцип единства системы государственной власти – С.Н.) имеет в виду … наличие механизмов координации деятельности и институтов представительства»455. Думается, что эти механизмы координации и органы, задействованные в нем, должны включаться в понятие «система государственной власти». В предыдущем параграфе отмечалось, что органы государственной власти представляют собой субъектное выражение государственной власти, олицетворяют материальную силу системы государственной власти. Без нее нет системы государственной власти.

452См., например: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 330; Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 11; Конституционное право: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1998; Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / В. А. Туманов, В. Е. Чиркин, Ю. А. Юдин и др. - изд. 2-е, перераб. и доп. М., 1997. С. 46; Некрасов С. И. Российский федерализм и некоторые проблемы разделения властных полномочий по вертикали // Журнал российского права. 1999. №10. С. 67.

453Некоторые авторы отрицают даже единство законодательной власти, понимая под ней совокупность законодательных органов (см.: Катков Д. В., Корчиго Е. В. Конституционное право. М., 1999. С. 153).

454Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 126-127.

455Умнова И. А. Как обеспечить единство законодательной и исполнительной власти в условиях федерации // Журнал российского права. 1998. №4/5. С. 36.

Ю.А. Тихомиров, характеризуя законодательную власть, пишет, что она «означает функционирование представительных и законодательных органов, строго регламентированный законодательный процесс, отношения депутатов и избирателей, систему выборов. Конечно, ядром ее

«приобретающую реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата», также включают в понятие «система исполнительной власти» совокупность соответствующих органов457.

Системообразующим признаком законодательной власти выступают тесные связи и взаимодействие между элементами этой системы, обусловленные двухпалатной структурой Федерального Собрания, а также правом региональных законодательных органов на законодательную инициативу в Государственной Думе, на участие в федеральном законотворческом процессе по предметам совместного ведения, на одобрение поправок к Конституции Российской Федерации. Законодательные органы не являются разрозненными элементами, их объединяет общее присущее всем представительным органам - их выборность народом, осуществление властных полномочий от его имени, коллегиальная форма работы и принятия государственно-властных решений. При формировании законодательных органов действуют единые стандарты избирательных прав граждан, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Палаты Федерального Собрания РФ и законодательные органы субъектов федерации могут опосредованно воздействовать друг на друга, например, через обращение в Конституционный Суд РФ. Всем законодательным органам в Российской Федерации присущи однородные цели и задачи, что тоже рассматривается признаком их системности вне зависимости от субординационных отношений458. Действие ст. 72 и 73 Конституции России в равной мере распространяется на всех субъектов федерации, в силу чего содержание предметов ведения законодательных органов субъектов РФ охватывает, в принципе, однородный круг вопросов459. Законодательные органы в Российской Федерации связаны общими функциями, различаются лишь территориальные и компетенционные масштабы их деятельности460.

При сравнении конституций, уставов субъектов Российской Федерации выясняется, что совпадений в части регулирования статуса законодательных органов значительно больше, нежели отличий. Разнообразием отличаются наименования законодательных органов, особенно республик, учитывающих национальные традиции. Имеются отличия и в структуре, компетенции законодательных органов. В большинстве своем они имеют однотипную внутреннюю структуру, состоят из одной палаты, но встречаются и двухпалатная структура. Так, Законодательное Собрание Свердловской области состоит из областной Думы, избираемой на основе пропорционального представительства, и Палаты Представителей, избираемой на основе мажоритарной системы относительного большинства (ст. 29 Устава Свердловской области). Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) состоит из Палаты Республики и Палаты Представителей (ст. 51 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия). Двухпалатную структуру имеют законодательные органы республики Башкортостан, Карелия, Кабардино-Балкарской Республики.

Во многих субъектах органы законодательной власти обладают большим объемом полномочий по сравнению с Федеральным Собранием. Это прежде всего касается контрольных полномочий за исполнением законов и иных правовых актов, принимаемых соответствующим законодательным органом. Уставом Ленинградской области к ведению областного Законодательного Собрания отнесен контроль и за процессом реализации федеральных законов (ст. 41). По Конституции Удмуртской Республики Государственный Совет – высший законодательный, представительный и контрольный орган (ст. 76). О контрольных полномочиях законодательного органа упоминается в основных законах Республики Марий Эл, Республике Саха (Якутия), Тамбовской области, Хабаровского края и других субъектов Российской Федерации.

Важную ориентирующую роль для субъектов Российской Федерации в качестве исходной нормативной базы играет Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Закон определяет общие для всех законодательных органов основы, включая принципы формирования, основные полномочия, порядок их досрочного прекращения, порядок принятия, обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов, статус депутата.

456См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. К. Бабаева. М., 1999. С. 112.

457Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1998. С. 17.

458См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 719.

459Михалева Н. А. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации // В кн.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998. С. 51-66.

460В связи с вышеизложенным представляется излишне категоричным утверждение И. В. Гранкина о том, что «на конституционном уровне установлена лишь одна возможность взаимодействия между федеральным законодательным органом и аналогичными органами субъектов РФ» - право законодательной инициативы в Государственной Думе (см.: Гранкин И. В. О принципах формирования деятельности законодательной власти субъектов федерации // Журнал российского права. 1998. №4/5. С. 81).

Закон не устанавливает системы законодательных органов в рамках одного субъекта федерации. В части 1 ст. 4 говорится о том, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта является высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Данная формулировка не лишена, на наш взгляд противоречия. Слово «единственный» означает только один, поэтому непонятно, с какой целью законодатель включил в определение «законодательный орган» слово «высший», говоря только о законодательной власти. В Республике Тыва наряду с Верховным Хуралом – законодательным органом - создан представительный орган – Великий Хурал (съезд) народа республики, который в соответствии со ст. 6 республиканской Конституции является органом всенародного волеизъявления. Только этот орган обладает правом принимать изменения и дополнения в Конституцию республики. Таким образом, положение республиканской Конституции сегодня противоречит Федеральному закону, хотя, как представляется, наличие двух представительных органов, образующих систему органов законодательной власти Республики Тыва, не затрагивает интересы федерации и не нарушает в целом принципа единства системы органов государственной власти.

Системообразующие связи законодательных органов ярко проявляются в федеральном законотворческом процессе. В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации законодательные (представительные) органы субъектов федерации обладают правом законодательной инициативы. На практике они достаточно активно пользуются этим правом, внося законопроекты в Государственную Думу, однако эффект от этого минимален. В.М. Сырых, выступая в Государственной Думе, обратил внимание, что в течение четырех последних лет законодательными органами было представлено в Государственную Думу около 500 законопроектов, принято же около 15461. Аналогичная ситуация сложилась и с реализацией права законодательной инициативы Советом Федерации. Члены Совета Федерации и сама палата в целом представили более 300 законопроектов, и только 7 из них вступили в действие462. Такое положение во многом обусловлено недостатками регламентов палат, а также недостаточно высоким уровнем научной и технико-юридической проработки региональных законодательных инициатив. Учеными высказывалось немало предложений по совершенствованию законодательства в этом направлении463. Многие из них учтены и нашли отражение в Федеральном законе «Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Статья 13 Закона регулирует в общих чертах процедуру участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе по предметам совместного ведения. Согласно ч. 2 и 3 этой статьи, проекты федеральных законов после их внесения в Государственную Думу (т.е. до обсуждения), а также после их принятия Государственной Думой в первом чтении направляются в органы государственной власти субъектов федерации для возможного внесения замечаний и предложений, которые подлежат обязательному рассмотрению с участием представителей субъектов соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в установленном Регламентом Государственной Думы порядке. Закон оговаривает срок, в течение которого субъекты федерации могут реализовать эту возможность – 1 месяц. До истечения указанного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается. Представляется, что установленный законом срок для подготовки замечаний и предложений по законопроекту недостаточен. Важной гарантией учета мнения субъектов РФ при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения является положение закона, что в случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов выскажутся против законопроекта, то по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участие заинтересованных субъектов федерации. Вместе с тем рассматриваемый закон не дает ответа на вопрос, может ли закон быть принят, если комиссия не придет к единому мнению. Логика закона требует, чтобы ответ был отрицательным, что и следует отразить в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Реализация вышеуказанных положений закона требует четкой организации в Государственной Думе учета работы с законодательными органами власти субъектов федерации над федеральными законопроектами, не допускающей игнорирования их мнения464. В литературе справедливо указывается на необходимость более подробной регламентации на уровне федерального закона роли обеих палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов федерации в федеральном законодательном процессе465. Целесообразно изменить подход законодателей к пониманию роли Совета

461См.: Достоинства и недочеты двух важных законопроектов: мнение экспертов // Журнал российского права. 2000. №4. С. 21.

462Там же.

463См., например: Мирошин Б. Где исток законодательной реки? Работа Совета Федерации требует усовершенствования // Российская Федерация сегодня. 1997. №12. С. 15-17; Он же. Согласительные парламентские процедуры как форма участия регионов в федеральном законодательном процессе // Журнал российского права. 1998. №7. С. 61-64; На пути согласия в законотворчестве: На вопросы корреспондента журнала отвечает Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ Е. С. Строев // Журнал российского права. 1997. №12. С. 3-10; Умнова И. А. Указ. соч. С. 133-136 и др.

464Председатель Законодательного Собрания Красноярского края А. В. Усс вполне обоснованно возмущается отклонением Советом Государственной Думы без каких-либо мотивировок многих законопроектов, внесенных возглавляемым им органом, и получением информации об этом из сообщений СМИ (см.: Усс А. В. Российский федерализм: приоритеты развития // Журнал российского права. 1999. №9. С. 17-18).

465См., например: Умнова И. А. Указ. соч. С. 132-136.

Федерации в законодательном процессе, начиная с самой первой стадии и на протяжении всего этого процесса466.

Отношения, связанные с формированием и деятельностью Совета Федерации, занимают особое место в системе законодательных органов. Сущность и предназначение Совета Федерации таковы, что обязывают этот орган исходить «из интересов государства как единого субъекта властвования и в равной степени соподчиненности его интересов и интересов всех субъектов федерации как неотъемлемых частей целого»467. Российский порядок формирования Совета Федерации весьма специфичен. Согласно ст. 95 Конституции Российской Федерации, в Совет Федерации, выступающий в качестве представительства субъектов федерации, входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Конституция не определяет, какие именно должностные лица указанных органов субъекта федерации должны представлять его в Совете Федерации. По ранее действовавшему Федеральному закону от 5 декабря 1995 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в состав Совета Федерации по должности входили глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти468. В научной литературе анализируются как положительные, так и отрицательные аспекты должностного принципа формирования Совета Федерации469.

Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», принятым Государственной Думой без одобрения Советом Федерации 19 июля 2000 г., изменены принципы формирования этой палаты федерального парламента470. Членом Совета Федерации – представителем от законодательного органа государственной власти теперь может быть избранный законодательным органом субъекта федерации гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий избирательными правами. Закон не устанавливает, что этим лицом обязательно должен быть депутат законодательного органа субъекта РФ, т.е. лицо, избранное непосредственно гражданами субъекта федерации. Согласно ст. 4 Федерального закона, представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации) на срок его полномочий. Акт о назначении нуждается в утверждении двумя третями от общего числа депутатов законодательного органа субъекта РФ. Думается, такой порядок формирования Совета Федерации меняет его характер как представительного органа, поскольку представители от исполнительных органов субъектов РФ не проходят процедуру выборов471.

Связи Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ проявляются в привлечении этих органов к подготовке поправок и замечаний к федеральным законопроектам, подготавливаемым Советом Федерации, в участии представителей Совета Федерации в мероприятиях, проводимых ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, в проведении совещаний в субъектах федерации, обобщении опыта законотворческой работы в субъектах РФ и подготовке для них аналитических материалов, организации стажировок представителей законодательных органов субъектов РФ в комитетах Совета Федерации и других формах сотрудничества.

Систему органов исполнительной власти Российской Федерации образуют Правительство РФ,

правительства республик в ее составе, а также правительства, администрации иных субъектов федерации, министерства и иные центральные органы исполнительной власти, включая их подразделения в субъектах федерации, отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Данная норма отражает более тесную организационно-правовую связь органов, осуществляющих исполнительнораспорядительную деятельность. Единая система органов исполнительной власти является средством

466 Более подробно см.: Мирошин Б. В. Согласительные парламентские процедуры как форма участия регионов в федеральном законодательном процессе // Журнал российского права. 1998. №7. С. 61-64.

467См.: На пути согласия в законотворчестве. С. 4.

468Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №50. Ст. 4869.

469См., например: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 447; В каких поправках нуждается Конституция? // Журнал российского права. 1999. №1. С. 36; Интервью главного редактора журнала с М. Лесажем, профессором университета Париж-1 // Государство и право. 1999. №1. С. 15-16; Мирошин Б. Где исток законодательной реки? Работа Совета Федерации требует усовершенствования // Российская Федерация сегодня. 1997. №12. С. 15-17; Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 1998. С. 77; Усс А. В. Российский федерализм: приоритеты развития // Журнал российского права. 1999. №9. С. 20-21; Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 346-347.

470Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №32. Ст. 3336.

471Новый порядок формирования Совета Федерации вызывает негативную оценку со стороны ученых. Со многими аргументами против этого порядка можно согласиться (см., например: Зиновьев А. В. Концепция первоочередных поправок в Конституцию России // Правоведение. 2000. №4. С. 48-49).

реализации полномочий федеральных органов государственной власти, что предполагает обязанность органов исполнительной власти субъектов федерации подчиняться федеральным органам и нести ответственность перед ними. Сотрудничество в сфере совместного с федерацией ведения и осуществление полномочий по участию в решении вопросов федерального ведения субъектами Российской Федерации предполагает руководство и проверку деятельности их органов исполнительной власти соответствующими федеральными органами. Именно в рамках единой системы органов исполнительной власти вертикальные связи носят иерархический характер соподчинения региональных органов федеральному Правительству, министерствам и иным центральным органам федеральной исполнительной власти. Вместе с тем и здесь не исключается использование во взаимоотношениях названных органов методов координации, согласования действий. Как отмечает Ю.Н. Старилов, реализация принципа единства исполнительной власти требует постоянного согласования действий, ибо нередко невыполнение федеральными органами своих обязательств влечет ответные меры со стороны органов исполнительной власти субъектов и отрицательно сказывается на результативности государственного аппарата в целом, препятствует развитию экономических связей регионов и создает диспропорции в социальном и экономическом развитии472.

Регламентом Правительства Российской Федерации в редакции постановления Правительства от 5 октября 2000 г.473 предусмотрена обязанность федерального правительства в срок не более одного месяца рассматривать внесенные в установленном порядке законодательными (представительными) или исполнительными органами государственной власти субъектов РФ предложения по предметам федерального и совместного ведения и информировать указанные органы о результатах рассмотрения. Проекты актов Правительства РФ по предметам совместного ведения должны направляться исполнителями в органы государственной власти субъектов федерации. Предложения органов государственной власти субъектов по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве (п. 53 и 54).

Взаимодействие федеральных и региональных органов в сфере управления весьма многообразно. На любую отрасль управления, отнесенную к ведению субъекта федерации, распространяется влияние федерации, оказываемое либо посредством правовых актов в данной области, либо в процессе координирующей и направляющей деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В ряде федеральных законов предусмотрено наличие некоторых министерств республик и подразделений администраций иных субъектов федерации. Например, в Федеральном законе «О свободе совести и религиозных объединениях» говорится об органах юстиции субъектов Российской Федерации», в Законе РФ «О милиции» – о министерствах внутренних дел республик, управлениях внутренних дел иных субъектов РФ, в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» – об органах по вопросам государственной службы субъектов РФ.

Представляется небесспорным утверждение о том, что единство системы органов исполнительной власти в масштабах Российской Федерации не является абсолютным, поскольку единая система органов исполнительной власти Российской Федерации образуется лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения474. Системные взаимосвязи органов двух уровней в федеративном государстве не сводятся только к соподчинению и иерархии475. Сотрудничество и кооперация органов федеральной и региональной исполнительной власти, как отмечалось выше, имеет место не только по предметам совместного ведения, но и при реализации полномочий по предметам собственного ведения как федерации, так и ее субъектов. Кроме того, необходимо иметь в виду и переданные полномочия; взаимодействие органов двух уровней при реализации таких полномочий, бесспорно, носит системный характер. Не случайно Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к основной функции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации наряду с разработкой и осуществлением мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта, отнес участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Именно эти сферы относятся к совместному ведению, где приоритет отдается федеральному законодательству и федеральная исполнительная власть реально воздействует на деятельность исполнительных органов субъектов федерации. Как отмечает В.Н. Петухов, Правительство РФ координирует деятельность правительств республик и администраций иных субъектов федерации по предметам совместного ведения. «Такая координационная деятельность охватывает сферу полномочий субъектов федерации по предметам совместного ведения в целях

472Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996. С. 212.

473Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №41. Ст. 4091.

474См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 390.

475В этой связи трудно согласиться с определение системы органов исполнительной власти как вертикальной связи между соподчиненными органами на основе разделения компетенции между ними (см.: Овсянко Д. М. Административное право: Учебное пособие / Под ред. Г. А. Туманова. М., 1999. С. 65).