5491

власти» в полной мере отражает ее организацию, структурные элементы, внутренние и внешние связи, динамическое состояние, механизм действия, ориентированный на решение определенных задач.

Всовременных условиях повышения значимости государства в решении общесоциальных проблем представляется методологически правильной позиция Ю.А. Тихомирова, утверждающего, что неудачи

государственных реформ в России можно объяснить недооценкой системности (выделено нами – С.Н.) государства, государственной власти359.

Впонятийном ряду отечественной общей теории государства традиционно используется термин «механизм государства» («механизм государственной власти», «государственно-властный механизм»), в

который разные ученые вкладывают различный смысл, либо отождествляя его с государственным аппаратом как совокупностью государственных органов360, либо полагая более уместным применять данный термин не для структурного описания системы государственных органов, а для уяснения

функциональной специфики государственного аппарата, т.е. механизма осуществления государственной власти361.

Ю.А. Тихомиров, отмечая, что понятие «механизм государства» воспринимается как системообразующее, определяет его как структурно оформленную систему средств государственного воздействия на общественные процессы362. Думается, в данном контексте механизм государственной власти - есть система средств реализации этой власти или, по словам В.Е. Чиркина, «система властвования»363. В этой связи представляется логичным понимать под системой государственной власти именно государственный механизм в вышеуказанной трактовке. С.А. Комаров пишет: «Государственный механизм можно назвать «государственной властью»364. Необходимо уточнить, что власть как возможность, способность оказывать воздействие, управлять обществом не есть само воздействие, а только средство социального управления, «средство организации целенаправленной совместной деятельности»365. И только в системном рассмотрении государственная власть представляется в динамике, как процесс, механизм воздействия на общество, ориентированный прежде всего, как отмечалось в первой главе настоящей работы, на стабильность и устойчивость. Именно в термине «система государственной власти» отражаются структурно-функциональные особенности государственной власти.

Основы государственной власти всегда закреплялись в российских конституциях. Действующая Конституция Российской Федерации содержит характеристики государства, государственных органов, принципов осуществления государственной власти. Примечательно, что в семи статьях Конституции в отношении государственной власти так или иначе употребляется слово «система»: «система государственной власти» (ч. 3 ст. 5); «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти» (п. «г» ст. 71); «система органов государственной власти» (п. «н» ч. 1 ст. 72); «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов» (ч. 1 ст. 77); «система исполнительной власти в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 77); «судебная система Российской Федерации» (ч. 3 ст. 118); «прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему» (ст. 129).

Термин «система государственной власти» в отличие от других схожих терминов помещен в статью, относящуюся к основам конституционного строя. Таким образом, можно с уверенностью сказать, что система государственной власти является составной частью государственно-правового института основ конституционного строя, обязывающего государственную власть обеспечивать Российской Федерации характер правового государства.

Конституционные термины «система государственной власти» и «система органов государственной власти» не совпадают полностью, поскольку они соотносятся как система и подсистема, целое и часть.

Под системой органов государственной власти Российской Федерации обычно понимается совокупность всех органов государственной власти, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти366. Понятие же «система государственной власти»

– более широкое. Помимо совокупности государственных органов (аппарата государства367), представляющих собой институциональный элемент государства, определенное субъектное выражение государственной власти, оно охватывает признаки, свойства государственной власти, принципы и механизм ее осуществления, условия деятельности системы органов государственной власти, т. е.

359См.: Тихомиров Ю. А. Государство: развитие теории и общественная практика // Правоведение. 1999. №3. С. 6.

360Сырых В. М. Теория государства и права. М., 1998. С. 40.

361Четвернин В. А. Указ. соч. С. 567.

362Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. К. Бабаева. М., 1999. С. 107.

363Чиркин В. Е. Государствоведение. М., 1999. С. 253.

364См.: Комаров С. А. Общая теория государства и права: Курс лекций. М., 1996. С. 64.

365Тихомиров Ю. А. Государство: развитие теории и общественная практика // Правоведение. 1999. №3. С. 7.

366См.: Государственное право Российской Федерации / Под ред. О. Е. Кутафина. М., 1996. С. 303.

367См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. С. 113.

политику государства в целом. Можно утверждать, что система органов государственной власти олицетворяет материальную силу системы государственной власти.

Ю.А. Козлов, анализируя соотношение исполнительной власти и системы органов исполнительной власти, справедливо утверждает, что власть не может пониматься как система органов власти, призванных осуществлять государственную власть. Власть получает свое выражение в практической деятельности органов власти368. Но обратим внимание, что в этом утверждении не употребляется термин «система государственной власти»; речь идет только о государственной власти как способности оказывать определенное воздействие на деятельность системы органов государственной власти.

Таким образом, в понятиях «государственная власть» и «система государственной власти» нет тождественности, как, впрочем, и нет непреодолимых различий.

Политико-правовую сущность государственной власти в интересующем нас аспекте выражает ее суверенность369, предопределяемая принципами верховенства, независимости и самостоятельности государственной власти, которые обеспечивают единство ее системы. «Суверенитет, отмечал Н.И. Палиенко,- не сама государственная власть, но лишь определенное свойство ее, в силу которого она является высшей и независимой правовой властью»370. Реализация принципов единой суверенной власти осуществляется посредством деятельности системы органов государственной власти в рамках единой правовой системы государства.

Несмотря на то, что в государствоведческой науке единство государственной власти всегда признавалось как аксиома, тем не менее ее практическое применение сегодня далеко от идеала. Тенденция дезинтеграции системы государственной власти в Российской Федерации приобрела хронический характер371.

Верховенство государственной власти означает такое ее суверенное свойство, которое заключается в юридическом и фактическом правомочии устанавливать в обществе единый правопорядок, правоспособность государственных органов и общественных объединений, наделять правами и обязанностями должностных лиц, признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Верховенство проявляется также в том, что государственная власть выступает в качестве основного распорядителя экономических, технических, информационных, правовых, организационных, идеологических ресурсов и духовных богатств общества; только она может придавать своим велениям общеобязательный характер и обеспечивать их осуществление с помощью мер принуждения.

Верховенство в политико-правовом значении этого слова с необходимостью предполагает самостоятельность государственной власти и ее независимость от любой другой власти внутри государства, что в свою очередь возможно лишь при таком положении, когда она единая и единственная372. Н.И. Палиенко по этому поводу писал: «Если мы называем такое-то государство суверенным, то этим мы выражаем, что оно обладает в пределах своей территории высшей и независимой властью. В этих пределах суверенная государственная власть не имеет ни равных себе, ни высшей над собой правовой власти…, но сама господствует над всем и над всякой другой правовой

властью». Далее он отмечал, что «суверенитет часто называют высшей, независимой территориальной властью»373.

Гарантируя неотчуждаемость единой суверенной государственной власти, действующая Конституция Российской Федерации впервые запрещает захват государственной власти или присвоение властных полномочий: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 3). Таким образом, правомерной признается только единственная власть – та, которая установлена Конституцией, причем право на эту власть приобретают государственные органы и должностные лица при условии соблюдения установленных Конституцией и законом процедур374. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации также содержат нормы, запрещающие захват власти и присвоение властных полномочий (например, ст. 2 Конституции Республики Адыгея, ст. 1 Устава (Основного Закона) Белгородской области).

Конституция Российской Федерации закрепляет единство системы государственной власти в качестве одного из принципов, основ федеративного устройства Российской Федерации. Семантическое

368См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. , Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1998. С. 14.

369Отметим, что в науке до сих пор не прекращается спор по вопросу о носителе государственного суверенитета. Некоторые авторы считают, что государственный суверенитет как таковой принадлежит государству, другие - государственной власти. На наш взгляд, альтернатива «или – или» является безосновательной. Как верно пишет В. С. Шевцов, государственный суверенитет «имеет единый субъект, неразделимо представленный государством и государственной властью» (см.: Шевцов В. С. Государственный суверенитет (вопросы теории). М., 1979. С. 7).

Некоторые авторы, утверждая, что власть не обладает суверенитетом, поскольку последний является свойством государства, далее приходят к такому выводу: «…Государственный суверенитет означает верховенство, независимость, полноту, всеобщность и исключительность власти государства, т.е. государственно организованной публично-политической власти» (выделено нами – С. Н. ) (см.: Конституционное право: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М.,1998. С. 205). На следующей странице учебника верховенство власти определяется как признак суверенности государственной власти. Налицо явное противоречие в суждениях.

370См.: Палиенко Н. И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. М., 1903. С. 438.

371См. об этом: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 7.

372См. об этом: Шевцов В. С. Государственный суверенитет (вопросы теории). М., 1979. С. 14, 31.

373Палиенко Н. И. Указ. соч. С. 438.

374Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд: Учебное пособие для вузов. М., 1996. С. 106.

объяснение термина «единство» выражается в таких категориях, как «цельность», «сплоченность», «неразрывная взаимная связь»375. Поэтому принцип единства системы государственной власти воспринимается как цементирующее начало федерации, как своеобразная унитарная компонента, исключающая изолированность одного звена системы от других и сдерживающая дезинтеграцию государственно-правовой системы.

Единство системы государственной власти рассматривается, как правило, в двух аспектах: социальном и организационно-правовом376.

В социальном аспекте единство системы государственной власти понимается как цельность, обусловленная безраздельной принадлежностью государственной власти одному субъекту – народу. Согласно ст. 3 Конституции России, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Все институты и должностные лица государства приобретают свои полномочия на осуществление государственной власти в результате свободно выражаемой воли народа, которая придает легитимность, правомерность власти государства.

Систему государственной власти в социальном аспекте можно рассматривать как единство условий реализации основных прав и свобод граждан, поскольку эта реализация во многом зависит от принципов организации самой государственной власти, которые служат предпосылкой эффективности основных прав. Основные права реальны только внутри государственно-организованной общности, в рамках которой они получают юридическое закрепление и защиту. Однако в самом обеспечении прав граждан еще не заложены гарантии единства системы государственной власти. Как правильно отмечает немецкий государствовед Й. Изензее, фундамент государственного единства покоится на базе контактов граждан друг с другом. Государственное единство выступает как проявление солидарности граждан377.

Весьма примечательно в этом плане положение ст. 49 Устава Алтайского края: «Государственная власть в Алтайском крае осуществляется для общего блага, обеспечивая свободное развитие, безопасность и защиту прав и свобод человека и гражданина. Органы государственной власти Алтайского края и их должностные лица обязаны действовать в интересах всего народа, а не какой-либо его части». А в ст. 53 этого же Устава закрепляется гражданское и национальное согласие как один из принципов осуществления краевой государственной власти. Устав (Основной Закон) Амурской области в качестве принципа государственной власти закрепляет ее обязанность создавать условия для беспрепятственного и действенного осуществления основных прав и свобод человека (ст. 5). В соответствии с ч. 2. ст. 6 Устава Красноярского края, органы государственной власти края и органы местного самоуправления в крае участвуют в экономической деятельности и регулируют ее, исходя из общих интересов населения.

Конечно, концепция социального единства государственной власти не может не учитывать того, что общество неоднородно, состоит из различных социальных слоев, которые по-разному воздействуют на власть378. В силу этого государственная власть должна с ними считаться, прежде всего, для сохранения ее же единства и государственной целостности. В этом смысле система государственной власти выполняет арбитражную роль, «умеряя» противоборство различных социальных сил379.

Единство государственной власти в организационно-правовом смысле – это «структура государства, построенная на основе общих принципов, проводимая государственными органами единая политика, принципиально единые методы их деятельности»380. Данное понимание единства государственной власти еще раз убеждает в том, что «государственная власть» – системная категория, ее частью является система органов государственной власти, которую можно понимать как «структуру государства». Отсюда следует вывод, что принцип единства системы государственной власти как более широкое понятие, нежели принцип единства системы органов государственной власти, «выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства»381. Таким образом, политика и законодательство отражают общую позицию единой государственной власти.

Юридические признаки единства системы государственной власти, как отмечает О.Е. Кутафин, заключаются в том, что совокупная компетенция системы органов государственной власти охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы

375Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой.- 20-е изд., стереотип. М., 1989. С. 15.

376См. более подробно: Чиркин В. Е. Основы государственной власти. М., 1996. С. 44-48.

377См.: Й. Изензее. Организация государства как условие реализации основных прав // В кн.: Государственное право Германии. М., 1994. т. 2. С. 221-

378См. об этом: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 54.

379См.: Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 77.

380Там же. С. 44. Необходимо заметить, что в определении В. Е. Чиркина слово «система» применительно к органам государственной власти не употребляется. В другой своей работе он отмечает неудачное сочетание этого слова в контексте ч. 3 ст. 5 (См.: Чиркин В. Е. О некоторых проблемах реформы российской Конституции // Государство и право. 2000. №6. С. 10).

На наш взгляд, такое словосочетание не случайно, оно как бы усиливает смысловую нагрузку единства государственной власти посредством слова «система», подчеркивая ее целостность.

381См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 115.

принадлежащие к этой системе, не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения382.

Организационно-правовое единство системы государственной власти имеет свою специфику в федеративном государстве. В государствоведческой литературе сложилась концепция единой, но двухуровневой государственной власти383. В основу этой концепции положено указание ст. 73 Конституции Российской Федерации на обладание субъектами федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Субъекты федерации обладают собственной компетенцией, которую они реализуют в основном через свою систему органов государственной власти; в эту компетенцию не вправе вмешиваться федеральные органы государственной власти. Помимо этого органы власти субъектов участвуют в решении вопросов, отнесенных к ведению федеральных органов. Следует учитывать, что степень самостоятельности субъектов федерации как государственных образований, входящих в состав России, объективно определяется соотношением предметов ведения федерации и входящих в нее образований384.

Единство системы государственной власти в вертикальном срезе проявляется в определенной структурной схожести систем органов государственной власти федерации и органов государственной власти субъектов федерации, в ограничении самостоятельности субъектов при установлении собственных систем органов государственной власти основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Об этом речь пойдет ниже.

Конституционное положение об обладании субъектами федерации всей полнотой государственной власти в рамках собственной компетенции служит важной гарантией их самостоятельности. Еще Г. Еллинек отмечал возможность для субъекта федерации властвовать в силу собственного права385. Вместе с тем отдельными авторами положение ст. 73 Конституции РФ ставится под сомнение. Так, например, А.П. Алехин ссылаясь на то, что власть субъектов федерации ограничивается федеральными актами, делает вывод: понятие «самостоятельности в осуществлении компетенции», которым действительно обладают субъекты федерации, подменено, видимо, больше по политическим соображениям, понятием «полноты государственной власти», наличие которой у них сомнительно386. На наш взгляд, суждение А.П. Алехина основано на понимании полноты государственной власти субъекта федерации как ее суверенности, поэтому с ним трудно согласиться. К тому же непонятно, как субъект может реализовывать публичную компетенцию, принимать общеобязательные правовые акты, не обладая государственной властью?

Отметим, что Конституция РФ воздерживается от провозглашения систем государственной власти субъектов Российской Федерации387, в ч. 1 ст. 77 речь идет только о системе органов государственной власти субъектов федерации. Тем самым Конституция РФ не допускает параллельного существования двух и более систем государственной власти. А.И. Лепешкин писал, что в федеративном государстве не может быть параллельно действующих властей388. Это, безусловно, верно. Противоположное мнение неизбежно ведет к признанию государственной суверенности субъектов федерации. Единство системы государственной власти этого не допускает.

Еще раз подчеркнем: система государственной власти в России едина, разграничиваются только предметы ведения и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Если такое разграничение не укладывается в конституционные рамки за счет расширения компетенции субъектов федерации, то единство системы государственной власти нарушается. Анализируя препятствия на пути достижения единства, Ю.М. Козлов указывает на региональную «самостийность», которую следует оценивать в первую очередь как неумение правильно использовать широкую самостоятельность, каковая предоставлена каждому звену единой системы власти, равно как и следствие незавершенности (можно добавить – и несовершенства) законотворчества389. Во многих конституциях и уставах субъектов Российской Федерации принцип единства системы государственной власти как основы построения их государственности даже не нашел отражения390. Это факт, впрочем, не

382См.: Государственное право Российской Федерации / Под ред. О. Е. Кутафина. М., 1996. С. 118.

383См., например: В каких поправках нуждается Конституция? // Журнал российского права. 1999. №1. С. 38.

384См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации / Б. С. Крылов, И. П. Ильинский, Н. А. Михалева и др. М., 1994. С. 52.

385См.: Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. СПб., 1993. С. 203.

386См.: Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации. Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами: Учебник. М., 1995. Ч. 2. С. 28.

387В литературе иногда можно встретить неадекватное конституционной норме утверждение о самостоятельности системы государственной власти субъектов федерации (см., например: В каких поправках нуждается Конституция? // Журнал российского права. 1999. №1. С. 36).

388Лепешкин А. И. Советский федерализм: (Теория и практика). М., 1977. С. 259-260.

389См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2000. С. 157.

390Некоторые уставы и конституции закрепляют лишь принцип единства системы исполнительной власти (например, Устав Псковской области). Устав Воронежской области умалчивает даже о единстве исполнительной власти. В ч. 1 ст. 78 Устава (Основного Закона) Алтайского края подчеркивается принцип единства краевой государственной власти.

освобождает органы государственной власти субъектов федерации от обязанности следовать указанному принципу, поскольку федеральная Конституция не нуждается в какой-либо трансформации или имплементации в конституционном законодательстве субъектов; она действует непосредственно на всей территории федеративного государства. Иначе говоря, Конституция Российской Федерации действует на территории субъектов федерации не потому, что ее положения преобразованы в нормы права этих субъектов, а в силу собственной юридической природы, обусловленной государственно-правовым единством России и распространением ее суверенитета на всю территорию государства391.

Единство системы государственной власти в федеративном государстве не означает сверхцентрализацию и не сводится лишь к иерархии и соподчинению. Каждый из органов государственной власти действует самостоятельно в пределах своей компетенции, определенной ст. 7173 Конституции Российской Федерации. Самостоятельность субъектов федерации в данном контексте означает значительное увеличение круга реальных носителей власти, разграничение их полномочий, т.е. создание системы, в которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов, и только вся система в своем единстве реализует государственную власть в целом392. Думается, реализация всей полноты государственной власти субъектов федерации, не являющейся суверенной, представляет собой широкое самоуправление, опирающееся на инициативу и самостоятельность населения субъектов, с учетом региональных особенностей393. Поэтому разделение власти по вертикали, т.е. разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами не может рассматриваться в качестве антитезы единству государственной власти, ибо оптимальный баланс между самостоятельностью субъектов и единством федерации служит показателем реальной децентрализации федеративного государства. Распределение компетенции в федеративном государстве не означает разъединение, раздробление государственной власти; его смысл – в структурировании и сбалансированности властных полномочий. Как пишет Й. Изензее, «распределение компетенции не исключает общегосударственного единства, а дифференцирует его, формируя относительно самостоятельные общности, которые остаются взаимосвязанными в пределах целостного единства»394. Федеративное государство представляет собой «сочетание, искусно составленное из различных элементов, смешивающихся в одно целое общество»395. Правильное решение проблемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации позволяет исключать такие негативные последствия, как снижение управляемости государством, бесконтрольность органов власти и другие деструктивные процессы, ведущие к распаду единой государственности.

Принцип единства системы государственной власти предполагает наличие органически тесной взаимосвязи и координации между федеральными и региональными органами власти, взаимное согласование их действий. Совместное осуществление государственно-властных полномочий, очерченных компетенционными рамками, является одним из важных связующих факторов, объединяющих все звенья системы государственной власти в единое целое. Наиболее тесная связь усматривается, естественно, при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения. Однако это не исключает сотрудничества федеральных и региональных органов при реализации их собственных полномочий396. Так, осуществление субъектами федерации собственной компетенции сугубо по своему усмотрению невозможно без участия федерации. Такой вывод основан на анализе конституционных норм, устанавливающих определенные ограничения компетенции субъектов. Например, в соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти определяются правами и свободами человека и гражданина. Данное положение в полной мере распространяется на законы субъектов федерации и их органы государственной власти.

Сотрудничество и взаимодействие региональных органов с федеральными органами по предметам ведения субъектов федерации более всего проявляется в деятельности органов исполнительной власти. Например, оно имеет место при разработке проектов бюджетов субъектов федерации, поскольку в федеральном бюджете также предусматривается финансирование в территориальном аспекте и т.д. Изолированное осуществление полномочий органами исполнительной власти субъектов федерации

391См. об этом: Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 34.

392См.: Государственное право Российской Федерации / Под ред. О. Е. Кутафина. С. 118.

393В данном случае имеется в виду региональное самоуправление, под которым автор понимает решение субъектами федерации дел внутреннего управления по собственным законам в пределах своей компетенции.

394См.: Государственное право Германии. М., 1994. Т. 2. С. 15.

395Там же.

396Думается, не случайно в Уставе Приморского края полномочия краевых органов и предметы ведения края называются не исключительными, а собственными (ст. 28). Некоторые ученые называют полномочия органов субъектов федерации по предметам их ведения «собственно компетенционными» (см., например: Кузнецов И. П. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М., 1968. С. 17).

В. В. Толстошеев именует их предметами самостоятельного ведения (см.: Толстошеев В. В. Региональное экономическое право России: Учебно-практическое пособие. М., 1999. С. 90).

Ю. М. Козлов выделяет исключительную компетенцию органов субъектов РФ, дополняет «условно говоря» (см.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова. 2000. С. 492).

невозможно, так как именно они совместно с федеральными органами исполнительной власти разрабатывают и осуществляют меры, обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие, проведение единой государственной политики в различных сферах общественной жизни.

Установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти отнесено Конституцией России к федеральному ведению (п. «г» ст. 71). Субъекты федерации в пределах, установленных федеральным законодательством, участвуют в формировании состава соответствующих федеральных органов, в частности, Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Вэтой связи представляется вполне оправданным включение в главу 3 «Предметы ведения Приморского края» Устава Приморского края специальной нормы, посвященной участию краевых органов государственной власти в осуществлении федеральной компетенции в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 32). Аналогичная норма содержится и в ряде других уставов (например, ст. 9 Устава Краснодарского края). В ч. 2 ст. 21 Устава (Основного Закона) Белгородской области) прямо закреплена обязанность областных органов государственной власти содействовать федеральным органам власти в осуществлении ими своих полномочий на территории области.

Подчеркивая серьезность проблемы единства государственной власти для России, Б.С. Крылов отмечает, что органы власти федерации и ее субъектов еще не имеют достаточного опыта совместной

деятельности. «Чем сложнее возникающие здесь проблемы, - пишет он, - тем насущнее потребность в сотрудничестве органов власти»397. Приоритетным, ключевым принципом такого сотрудничества и является единство системы государственной власти в Российской Федерации.

Деятельность органов государственной власти должна осуществляться в рамках Конституции Российской Федерации и федеральных законов в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения, а также законов субъектов федерации, определяющих деятельность их органов государственной власти, исходя из основ, заложенных федеральной Конституцией и иными федеральными актами. Как подчеркивает Б.С. Эбзеев, общество стоит перед настоятельной необходимостью формирования надежного механизма сочетания и взаимодействия суверенитета Российской Федерации и компетенции

еесубъектов, основой которого является Конституция Российской Федерации398. Эффективное и одинаковое действие Конституции на всей территории федеративного государства возможно лишь при условии единства государственных решений любых органов власти. В противном случае не реализуется весь конституционный потенциал, разрушается единство системы государственной власти.

Вучебнике В.Е. Чиркина «Государствоведение» выделяется третий аспект единства системы

государственной власти – единство принципиальных целей и направлений деятельности государственной власти399. Известно, что любая система подчиняет процессы функционирования своих элементов общей, единой цели, которую система должна достичь. В Конституции Российской Федерации сформулированы конкретные цели, которым должна быть подчинена система государственной власти. В преамбуле содержится положение о «стремлении обеспечить благополучие и процветание России». Согласно ст.13 и 55, к числу защищаемых ценностей относятся основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы граждан, обороноспособность страны и безопасность государства, которые можно рассматривать и как определенные критерии функционирования государственно-правовой системы. Единство целей и направлений деятельности системы государственной власти обусловлено необходимостью

согласованного управления обществом, «без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада»400. Такое единство нарушается, когда органы и должностные лица государственной власти преследуют неодинаковые цели, ведут борьбу за их приоритеты, по-своему трактуют конституционные целевые установки, предлагают разные способы их реализации.

Вотечественной литературе советского периода единство государственной власти объяснялось единством экономической основы государства и общества – социалистической собственности, «единством народнохозяйственного комплекса, охватывающего все звенья общественного производства, распределения и обмена на территории РСФСР» (ст. 16 Конституции РСФСР). Государственная

собственность объявлялась всенародным достоянием, а государство как представитель народа выступало в роли управляющего этим достоянием в силу его «огромной организаторской роли»401. Считалось, что

397См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. С. 109.

398См.: Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 34.

399См.: Чиркин В. Е. Государствоведение. М., 1999. С. 95.

400См.: Чиркин В. Е. Государствоведение. М., 1999. С. 95.

401Тененбаум-Мушинский В. О. Государственная власть и государственная собственность. Саратов, 1984. С. 7-11.

402См., например: Советское государственное право / Под ред. Е. И. Фарбера. Саратов, 1979. С. 123.

«дезавуирована сама категория экономической основы применительно к явлениям государственности (государственной власти, политического строя) и организации общества (экономической системы, социального развития)»403. В Конституции РФ экономическая роль государства определена в виде закрепления обязанности гарантировать единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ч. 1 ст. 8).

Государственная собственность в любом государстве образует материальную основу осуществления публичной власти; именно поэтому в общегосударственном центре концентрируются сферы деятельности, которые призваны обслуживать потребности и интересы в общегосударственном масштабе404. Органы государственной власти, реализуя свои полномочия в экономической сфере, связаны общественными интересами и установлением ориентированного на конституционные ценности

иотвечающего представлениям об «общем благе» экономического публичного порядка, который сам по себе не возникает405. Социально ориентированная экономика должна обеспечиваться силой государственной власти406. Фактически суверенность государственной власти означает способность императивно проводить в жизнь единую экономическую политику «общего блага». Примечательно, что в ряде конституций республик и уставов иных субъектов Российской Федерации концепция экономической политики «общего блага» закрепляется. Так, согласно ч. 2 ст. 12 Конституции Республики Адыгея, государство регулирует экономические отношения в интересах человека и общества.

Неотъемлемым элементом суверенности единой государственной власти является распоряжение природными ресурсами, имеющими общественно необходимое значение. Использование и охрана земли

идругих природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов России требует должного законодательного урегулирования с учетом федеративного устройства государства. При этом все органы государственной власти и органы местного самоуправления должны обеспечить выполнение единых и всеобщих требований природопользования и охраны природной среды. Например, лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом является федеральной собственностью и имеет специальный правовой режим. Конституционный Суд РФ в постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации отметил, что в сфере лесопользования как предмете совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы осуществляют регулирование всех принципиальных вопросов, которые имеют значение для всех субъектов федерации, именно в

федеральном законе устанавливаются полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, указанным в Конституции России407.

Впостановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об

общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»408 явно просматривается тенденция централизма в природоресурсных отношениях. Суд подчеркнул, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы. На основании этих положений, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что субъект федерации не вправе объявлять своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

Вкачестве одного из условий обеспечения экономического порядка Ю.А. Тихомиров справедливо называет незыблемость основ конституционного строя и стабильность институтов власти409. Частые и

403См.: Ржевский В. А. Проблема собственности в конституционном праве // В кн.: Личность и власть (конституционные вопросы): Межвузовский сборник научных работ. Ростов-на-Дону, 1995. С. 109.

404См. об этом: Морозова Л. А. Государство и собственность (проблемы межотраслевого института) // Государство и право. 1996. №12. С. 20.

405См. об этом: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / Пер. с англ. М., 1993. С. 164, 165, 170.

405Тихомиров Ю. А. Публичное право: падения и взлеты // Государство и право. 1996. №1. С. 5.

406На проводившейся 2-4 февраля 2000 г. в Москве Всероссийской научной конференции «Российское государство и право на рубеже тысячелетий» академик Б. Н. Топорнин акцентировал внимание именно на усилении роли государства в организации и развитии цивилизованных рыночных отношений. И это представляется аксиоматичным, поскольку любые экономические (и иные) реформы невозможны без сильной государственной власти (См.: Государство и право. 2000. №7. С. 5).

407Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №3. Ст. 429.

408Российская газета. 2000. 21 июня.

409Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 5.

недостаточно продуманные реформирования государственно-властного механизма, неэффективность его функционирования в России отнюдь не способствовали ее экономическому росту. В свою очередь, экономический беспорядок стал не последней причиной разложения государственного аппарата, коррумпированности должностных лиц и подмены целей служения «общему благу» личными целями. Осуществленная в стране «обвальная» приватизация объектов государственной собственности нарушила взаимоотношения, которые всегда характеризовали единство власти собственника и политической власти. Современная дезинтеграция российской экономики, усугубленная существенными недочетами в проведении экономической реформы, не позволяет видеть какой-либо системы в осуществлении экономической деятельности. В этой связи необходимо согласиться с мнением В.А. Ржевского, что в таких условиях необходимы четкие конституционные ориентиры для развития экономики, для интеграции важнейших процессов и отношений в данной сфере в целях обеспечения взаимодействия тех

компонентов системы, через которые происходит управление всеми областями экономической жизни страны410.

Новые конституционные подходы к закреплению экономических принципов с точки зрения их соотношения с государственной властью требуют серьезных научных разработок.

Принцип единства экономического пространства предопределяет проведение единой финансовой политики и, соответственно, наличие единой финансовой системы, включая бюджетную и налоговую. Согласно пункту «ж» ст. 71 Конституции России, к федеральному ведению отнесено установление основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Предметами федерального ведения являются также федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (п. «з» ст. 71).

Достаточно сильная ориентация на центр в финансовой политике при конституционно-правовом разграничении предметов ведения и полномочий, которое должно соответствовать федеративному экономическому государственному порядку, имеет особое значение для обеспечения единства функционирования власти в федеративном государстве. Данное положение подтверждается решениями Конституционного Суда РФ411. Вместе с тем в постановлении от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд отметил, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в финансовых, валютных отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными правовыми актами федеральных органов государственной власти412. Это еще раз убеждает в том, что исключительная компетенция федеральных органов в силу действия принципа единства системы государственной власти предполагает наличие определенных полномочий органов государственной власти субъектов федерации.

Установление общих принципов налогообложения и сборов в России отнесено Конституцией к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Необходимо отметить, что данное конституционное положение сформулировано не вполне адекватно реалиям. Общие принципы налогообложения, которые должны соблюдаться на всей территории государства, устанавливает федерация в федеральном законе, а субъекты федерации в своих законах вправе лишь конкретизировать федеральный закон, не выходя за его рамки. Таким образом, государство защищает граждан от необоснованных финансовых посягательств региональных и местных органов власти и обеспечивает единую финансовую политику, необходимую для сохранения правового и хозяйственного единства. В то же время федерация не ограничивает право своих субъектов за счет собственных финансовых средств выполнять необходимые государственные задачи. В вышеуказанном постановлении Конституционного Суда РФ это и было отмечено: «Отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов».

Конституционное провозглашение России социальным государством обязывает все органы государственной власти и органы местного самоуправления следовать единой социальной политике, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). Основы политики социального развития в Российской Федерации (как и основы экономического, экологического, культурного и национального развития) должны быть едиными для всей федерации, установленными федеральным законодательством. Они требуют высокой степени

410См.: Ржевский В. А. Указ. соч. С. 116.

411См., например: постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. по делу о проверке конституционности ст. 11 Закона РФ «О государственной границе Российской Федерации»; от 21 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; определение Конституционного Суда РФ от 23 июня 2000 г. по жалобе общества с ограниченной ответственностью «Волгаойлсервис» на нарушение конституционных прав и свобод Законом Чувашской Республики «О налоге с продаж» по порядку введения его в действие.

412Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №51. Ст. 5877.

активности государственных органов в обеспечении материального производства и распределения, государственного программирования развития экономики и в установленных законом формах управления ею для обеспечения социальных гарантий413.

Единство усилий органов власти в социально-экономической сфере должно учитывать дифференциацию субъектов федерации по динамике производства, финансовому положению, доле собственности, доходам населения, его покупательской способности и другие показатели, предопределяющие особенности правового регулирования как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации414. При этом в экономический блок регионального законодательства включается огромный массив актов, решающих вопросы государственного регулирования региональной экономики (прогнозирования, программирования, антимонопольного, налогового и ценового регулирования, государственной поддержки предпринимательской и иной экономической деятельности), вопросы о региональной собственности и др. Весьма значителен объем региональных актов, регулирующих социальную сферу: образование, науку, культуру, искусство, физическую культуру и спорт, охрану здоровья населения, социальную защиту и занятость населения, удовлетворение разнообразных социально-культурных потребностей.

Единство политики в социально-экономической сфере в масштабах всего федеративного государства требует соблюдения и федеральными, и региональными органами государственной власти, и органами местного самоуправления в организации их деятельности учета интересов территорий и всего государства в целом, такого управления, в котором бы федеральные, региональные и местные интересы гармонично сочетались. Как отмечает ряд ученых, экономический федерализм предполагает гибкое сочетание жизненно важных интересов Российской Федерации и ее субъектов415. При этом общегосударственный интерес всегда имеет перевес над региональными интересами, интерес всех граждан - над интересами отдельных территориальных общностей и этнических групп. И защищать эти интересы должна единая государственная власть416.

Концепция единства системы государственной власти должна органически сочетаться с концепцией разделения властей как взаимно дополняющие друг друга417. Единая государственная власть, как известно, не исключает, а предполагает разветвленный механизм государственных органов, посредством которых власть в разных формах воздействует на различные стороны жизни общества. Каждый орган государственной власти осуществляет лишь одну функцию – законодательную, исполнительную или судебную, но любая из них является функцией по осуществлению единой государственной власти418.

Многие отечественные правоведы дореволюционной эпохи, анализируя принцип разделения властей, доказывали несостоятельность утверждения, что он якобы означает разделение государственной власти на три самостоятельных власти. «Государство, - писал Н. Ворошилов, - представляет собой единство всей жизни народа; дробление этого единства ведет и к уничтожению самого государства. Поэтому и государственная власть, как выражение этого единства, должна быть одна: несколько властей, одинаково самостоятельных и равных друг другу, ведут к постоянным столкновениям, борьбе между ними и, следовательно, к уничтожению государства»419. Известный теоретик права Г.Ф. Шершеневич полагал, что «законодательство, исполнение (управление) и суд – это не три власти, это только три формы проведения единой, неделимой государственной власти или, как выражаются, три функции власти»420. Н.М. Коркунов отмечал, что разделение властей является частным случаем более общей проблемы соотношения государственных структур при осуществлении ими совместного властвования: «Государственная власть, чтобы остаться государственной, должна быть предметом совместного

413См. об этом: Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 111.

414По оценке экспертов, разрыв между отдельными субъектами федерации весьма значителен. В частности, по среднедушевому объему производства промышленной продукции он составляет 100 раз, по уровню зарегистрированной безработицы – 23 раза, по величине среднедушевых доходов населения – 14 раз (см.: Толстошеев В. В. Указ. соч. С. 2).

415См. об этом: Хангельдыев Б. Б. Правовые проблемы сочетания в экономической сфере интересов субъектов федерации и Российской Федерации // Федеративное устройство. М., 1995.

416См.: Валентей С. Проблемы отечественного федерализма // Федерализм. 1997. №2. С. 20.

417Весьма интересно в этой связи замечание А. Н. Пилипенко, касающееся русского перевода теории разделения властей Ш. Монтескье, изложенной в работе «О духе законов», в которой последний употребляет термин «distribution» – распределение, а не «separation» – отделение, разделение, различая при этом понятия «власть» и «полномочие». Таким образом, первоначально речь идет не о разделении властей, а о распределении полномочий между властями. В дореволюционной юридической литературе использовался термин «распределение властей». И далее, с позиций теории системности, А. Н. Пилипенко резонно утверждает: «…Операция деления целого на части уничтожает самое целое. В этом смысле механическое толкование разделения властей лишает содержательного начала государственную власть, которая, будучи распределенной между ее различными субъектами, теряет целостность и фактически уничтожается. … чтобы этого не произошло, разделение властей должно иметь достаточно относительный характер, а деятельность всех ветвей власти должна быть взаимообусловлена таким образом, чтобы превратить их в то единое целое, которое именуется государственной властью» (см.: Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1999. С. 222, 229).

418О концепции разделения властей см., например: Барнашов А. М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988; Разделение властей: история и современность: Спецкурс. М., 1996; Крылов Б. С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал российского права. 1998. №6. С. 3-9; Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство: Введение в теорию. М., 1993; Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995.

419Ворошилов Н. Критический обзор учения о разделении властей. Ярославль, 1871. С. 428.

420Шершеневич Г. Ф. Общее учение о праве и государстве. М., 1911. С. 34.

пользования всех составляющих государства»421. Думается, это положение актуально сегодня и для понимания принципа разделения властей по вертикали. Каждая ветвь власти и каждый ее уровень должны не только выполнять свои функции и полномочия, но и проявлять заботу о единстве государственной стратегии в целом.

И в современном государствоведении принцип разделения властей рассматривается не как антитеза единству государственной власти, а как отражение своего рода функционального распределения полномочий между государственными институтами и их взаимоотношений, как определенная функционально-компетенционная специализация, которая исключает ослабление власти и сепаратизм422. Концепция государственного суверенитета не позволяет рассматривать каждую ветвь государственной власти как параллельно существующую и абсолютно независимую. В свое время Г. Гегель писал: «Представление о так называемой независимости властей друг от друга заключает в себе ту основную ошибку, что независимые власти тем не менее должны ограничивать друг друга. И посредством этой же независимости уничтожается единство государства, которое надлежит требовать прежде всего»423. Напротив, сотрудничество этих ветвей обеспечивает единство государственной власти в целом, «в рамках которого сохраняется и конституционно обеспечивается различие органов, осуществляющих законодательство, управление, правосудие»424. При этом все ветви государственной власти связаны единством решений и ответственности. Таким образом, система государственной власти объединяет отдельные институты, способствует их субсидиарности ее уровней, интегрируя их в целях единства. Игнорирование взаимозависимости, взаимоконтроля и взаимодополняемости ветвей и уровней государственной власти неизбежно ведет к обеднению государственной власти как сложного, системного общественного явления.

Концепция разделения властей в «чистом» виде на практике не осуществляется в силу переплетения, взаимодействия различных ветвей власти425. Формы такого взаимодействия находят правовое выражение в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, конституциях, уставах и законах субъектов Российской Федерации, закрепляющих соответствующие системы органов государственной власти. Отметим, что формы взаимодействия органов власти субъектов федерации, несмотря на закрепленный в Конституции принцип самостоятельности установления субъектами собственной системы органов государственной власти, определяются не только правовыми актами субъектов, но прежде всего нормами федеральной Конституции и соответствующего федерального закона, что в полной мере отвечает требованиям ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации.

Влитературе отмечается, что разделение функций между органами государственной власти не исключает определенного взаимопроникновения, вмешательства одной ветви власти в другую. Законодательные органы в соответствии с Конституцией и законами выполняют и некоторые задачи управления и правосудия; исполнительные органы осуществляют некоторые функции законотворчества;

органы правосудия, реализуя право законодательной инициативы, оказывают влияние на законотворческий процесс, осуществляют некоторые исполнительные функции426. Принцип разделения властей, как справедливо утверждает Б.С. Эбзеев, не препятствует распределению некоторых прав, в силу их юридической природы присущих одной из властей, между органами другой власти. «Напротив,

подобное распределение служит гарантией от разрыва между властями, способствует формированию действительного равновесия, баланса властей, является частью механизма их взаимодействия»427. Дополняя друг друга, государственные органы посредством использования государственной власти объединяются в общей цели – реализации ст. 2 Конституции России, провозглашающей человека высшей ценностью.

Принцип разделения властей более удачно с позиций единства системы государственной власти сформулирован в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» нежели в ст. 10 Конституции. Согласно ст. 1 Федерального закона, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную осуществляется в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Вконституциях и уставах многих субъектов Российской Федерации принцип разделения властей закреплен с позиций дополнения концепции единства системы государственной власти. Например,

421Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 1909. С. 44.

422См., например: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 87; Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С.

423Гегель Г. Философия права. М., 1990. С. 339.

424Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 99.

425Отметим, что и в теории принцип разделения властей находит разноречивое понимание; неодинаково толкуются и вопросы, касающиеся оптимального соотношения и баланса ветвей власти (см. об этом: Марченко М. Н. Теория разделения властей и различные ее модификации на Западе // Журнал российского права. 1997. №4. С. 83).

426Более подробно об этом см. : Хабриева Т. Я. Указ. соч.,С. 52-58, 64, 86; Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. С. 82-85; Он же. О некоторых проблемах реформы российской Конституции // Государство и право. 2000. №6. С. 10; Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 101-102.

427Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 102.