5491

Необходимо отметить, что в юридической литературе большое внимание уделено определению понятий «компетенция», «полномочия», «предметы ведения»747. «Компетенция государства, - отмечает А.М. Каримов, - осуществляется его органами, проявляется через компетенцию конкретных государственных органов. Подчас отграничение компетенции государства и его органов затруднительно»748. Б.Л. Железнов также подчеркивает, что государство осуществляет свою компетенцию главным образом через государственные органы749. Поэтому, на наш взгляд, вполне приемлемы термины «компетенция федерации», «компетенция субъектов федерации», хотя некоторые авторы полагают, что компетенцией обладают лишь органы власти, а в отношении федерации и ее субъектов применим лишь термин «предметы ведения»750. Вместе с тем представляется не вполне точным словосочетание «совместная компетенция»751, поскольку, понимая под компетенцией предметы ведения и полномочия, к совместным относят только предметы ведения, а полномочия не могут быть совместными. Как справедливо замечает Б.А. Страшун, один и тот же предмет ведения может быть объектом полномочий и федеральных органов и органов ее субъектов, только полномочия эти различны. «Поэтому применительно к взаимоотношениям центра с субъектами федерации правильнее говорить о распределении именно компетенции»752.

Итак, конституционная модель разграничения компетенции в Российской Федерации исходит из трехчленного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

К федеральному ведению Конституция РФ относит те предметы, освоение которых необходимо для обеспечения общих интересов всего многонационального народа России и сохранения государственного единства. Сформулированные Конституцией предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов предполагают реализацию по ним полномочий как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ с учетом региональных и общенациональных интересов, с использованием механизмов согласования действий. За пределами предметов ведения Российской Федерации и полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Не раскрывая содержания всех перечисленных исчерпывающим образом предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных в ст. 71 и 72 Конституции, обратим внимание на некоторые из них, которые представляются наиболее противоречивыми в толковании и проблемными в практике их освоения.

Так, пунктом «т» ст. 71 федеральная государственная служба отнесена к федеральному ведению. Следовательно, государственная служба в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальная служба должны регулироваться самими субъектами. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» содержит свыше 20 предписаний субъектам федерации об их правомочии по регулированию государственной службы на своей территории. Однако с учетом того, что в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов включено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт «н» ст. 72), можно сделать вывод о праве Российской Федерации устанавливать общие принципы государственной службы и на уровне субъектов Российской Федерации. В связи с этим следует упомянуть о наличии в Конституции РФ положения: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе» (ч. 4 ст. 32). Это правило распространяется и на государственную службу в органах субъектов федерации. Государственная служба субъектов федерации является составной частью государственной службы Российской Федерации, поэтому служебное законодательство субъектов РФ должно базироваться на федеральном законодательстве, сохраняя единство принципов публичной службы.

Необходимо также иметь в виду, что в отношении государственных служащих действуют общие нормы трудового законодательства о правах, обязанностях, правоограничениях, ответственности и поощрении. Учитывая, что трудовое право находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, последние, соблюдая принципы правового регулирования в данной сфере, выработанные на федеральном уровне, принимают собственные нормативные акты, учитывающие региональную специфику и не противоречащие принципу единства требований, предъявляемых к государственной службе в России.

Довольно спорным представляется отнесение исключительно к федеральному ведению гражданского законодательства, тем более что федеральными нормативными правовыми актами нередко

747Соответствующую сноску см. в § 3 гл. 1.

748Каримов А. М. Компетенция высших органов власти автономной республики (по материалам Татарской АССР). Казань, 1975. С. 22.

749Железнов Б. Л. Компетенция РСФСР и ее субъектов. Казань, 1974. С. 10.

750См.: Федерация в зарубежных странах. М., 1993. С. 17-18; Козлова Н. Ю. Федерализм как форма государственной жизни // В кн.: Политикоправовые ценности: история и современность. М., 2000. С. 160.

751См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 187.

752Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. / Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1993. Т. 1. С. 374.

поручается регулирование определенных имущественных отношений субъектам федерации. Закрепление регулирования всего массива рыночных отношений, составляющих предмет гражданского права, только федерацией противоречит, на наш взгляд, положению п. «ж» ст. 71, относящему к ведению Российской Федерации лишь установление правовых основ единого рынка. Как справедливо замечает С.В. Поленина, в вопросах правовой регламентации рыночных отношений компетенция

федеральных органов государственной власти выходит далеко за рамки установления основ единого рынка753.

Конституции и уставы субъектов РФ относят к собственному ведению государственную собственность соответствующего субъекта и управление ею. Региональное текущее законодательство, определяя, в частности, компетенцию своих органов власти по использованию и распоряжению (управлению) объектами собственности субъектов, по мнению Е.А. Суханова, предопределяют случаи и характер участия этих органов (а в их лице – самих субъектов федерации) в гражданском обороте. В этой связи ученым делается вывод, что регламентация в этой сфере строится на сочетании актов федерации и ее субъектов754. Г.А. Гаджиев, анализируя формы управления объектами государственной собственности субъектов РФ, отмечает необходимость детального анализа природы складывающихся при этом отношений (конституционно-правовых, административно-правовых и гражданско-правовых) для правильного размежевания компетенции755. При этом он правильно акцентирует внимание на том, что детальное правовое регулирование форм управления объектами государственной собственности субъектов федерации должно основываться на федеральном гражданском законодательстве и не противоречить ему. Выступая в январе 1998 г. на заседании «круглого стола» Института государства и права РАН и Центра земельного права, Г.А. Гаджиев недвусмысленно заявил о том, что Конституцию Российской Федерации нельзя понимать таким образом, что гражданско-правовые нормы не могут содержаться в законах субъектов РФ756.

Законами многих субъектов федерации регулируется оборот земли, хотя установление правовых основ единого рынка, к которому относится и земельный рынок, является предметом федерального ведения. Так, ряд статей Закона Хабаровского края от 26 февраля 1997 г. «О регулировании земельных отношений на территории Хабаровского края», затрагивая имущественные отношения с землей, по существу вторгаются в сферу гражданского законодательства. Статьи 13 и 14 Закона, регулирующие порядок прекращения права пользования или аренды земельных участков, а также права собственности на землю, фактически регулируют отношения, которые в силу своего гражданско-правового характера могут быть урегулированы только на уровне федерального законодательства и до введения в действие гл. 17 Гражданского кодекса Российской Федерации регламентируются иными федеральными нормативными правовыми актами, в том числе указами Президента РФ, но никак не краевым законодательством.

По существу, краевой Закон представляет собой не что иное, как инкорпорацию ряда федеральных законов и указов Президента РФ; краевой законодатель выступил своего рода «систематизатором» федеральных законов и многочисленных подзаконных актов.

В Лесном кодексе Хабаровского края также содержатся положения, вторгающиеся в прерогативу федеральной власти по регулированию имущественных отношений. Например, ч. 1 ст. 44 регулирует вопросы залога в отношениях между собственником (уполномоченным лицом) и арендатором лесов, которые должны определяться на условиях не лесного, а гражданского законодательства.

И.А. Иконицкая, анализируя законы некоторых субъектов РФ, справедливо критикует региональных законодателей за вторжение в федеральное ведение и неумение пользоваться в достаточной мере теми правами, которые им предоставило федеральное законодательство757.

Ряд законов субъектов РФ определяет понятие собственности на землю (причем по-разному), устанавливает процедуру разграничения земельной собственности758, при этом отдельные ученые считают такое положение «наиболее правильным решением вопроса о разграничении собственности»759. На наш взгляд, отнесение Конституцией РФ разграничения государственной собственности к совместному ведению вовсе не означает, что субъекты должны устанавливать правовой механизм такого разграничения. Единство государственной политики в эколого-экономической сфере, включающей общие принципы, критерии разграничения собственности и полномочия федеральных органов в этой сфере, требует установления ее основ на федеральном уровне. Региональным законодательством должны в большей мере регулироваться вопросы по осуществлению управления органами власти

753Поленина С. В. Указ. соч. С. 5.

754Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // В кн.: Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика. М., 1998. С. 215.

755См.: Гаджиев Г. А. Конституционное регулирование института собственности // В кн.: Конституционное законодательство России. С. 369-371.

756См.: Государство и право. 1999. №1. С. 50.

757См.: Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (материалы «круглого стола») // Государство и право. 1999. №1. С. 42.

758См., например: Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае. Закон Краснодарского края.

759См.: Герасин С. И. Правовая база реформирования земельных отношений в сельском хозяйстве (обзор региональных законодательных актов) // Государство и право. 1998. №12. С. 69.

органов государственной власти должны осуществляться не в рамках предметов совместного ведения, а в рамках участия субъектов федерации в решении вопросов федерального ведения.

На Российскую Федерацию возложено определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (п. «н» ст. 71). Выше отмечалось, что субъекты Российской Федерации участвуют в решении вопросов, касающихся изменения государственной границы Российской Федерации, совпадающей с границей соответствующего субъекта, и затрагивающих его интересы.

Таким образом, положения ст. 71 Конституции Российской Федерации, определяющие, по сути дела, компетенцию федерации, не исключают участия субъектов в ее осуществлении, но строго в соответствии с федеральным законом.

Как можно убедиться, конституционная концепция определения предметов федерального ведения не свободна от недостатков. Довольно общий характер формулировок ст. 71 Конституции Российской Федерации, существенная дифференциация правовой терминологии764, повторение некоторых вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации, в ст. 72, определяющей закрытый перечень предметов совместного ведения, порождают потребность в их дополнительной правовой регламентации текущим законодательством и толковании Конституционным Судом РФ.

Небезупречно сформулированы и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что позволяет толковать их неоднозначно и затрудняет разграничение полномочий органов государственной власти двух уровней.

Сущность полномочий органов государственной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения состоит в том, что они здесь более гармонично сочетаются, согласуются с полномочиями федеральных органов и в равной мере позволяют учитывать как интересы субъектов, так

иинтересы федерации в целом. Это ни в коей мере не означает тождества полномочий органов Российской Федерации и ее субъекта. Конституционное закрепление в общих чертах предметов совместного ведения не определяет полномочий в этих сферах органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Для разграничения компетенции нужно еще (и это вытекает из содержания ст. 73) указать полномочия федеральных органов государственной власти, с одной стороны,

иполномочия органов государственной власти ее субъектов - с другой, в каждой сфере совместного ведения.

Вбольшинстве случаев разграничение полномочий по конкретному предмету совместного ведения содержится в текущем федеральном законодательстве, а также во внутрифедеральных договорах и соглашениях. Вопрос о разграничении полномочий по предметам совместного ведения представляется наиболее сложным вопросом российского федерализма как в научном смысле, так и в смысле практической осуществимости, так как при реализации полномочий необходимо стремиться к четкому определению степени участия субъекта и федерации в решении общих задач, кроме того необходимо обеспечить согласованность в выполнении каждой стороной своих полномочий.

Проблема осложняется еще и тем, что ст. 72 Конституции Российской Федерации имеет слишком общую редакцию, из которой трудно сделать вывод, какие конкретно полномочия в различных областях общественной жизни имеют органы государственной власти Российской Федерации, а какие - органы государственной власти ее субъектов.

Особенность данной группы полномочий органов государственной власти субъектов РФ состоит в том, что они при осуществлении правового регулирования по вопросам совместного ведения, должны руководствоваться нормативными основами, установленными федеральной властью и не могут выходить за их рамки. К этому обязывает ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, закрепляющая приоритет федеральных законов в сфере совместного ведения.

По предметам совместного ведения федерация должна устанавливать общие начала, т.е. важнейшие, главные, наиболее существенные положения, без детальных указаний о порядке реализации полномочий органов субъектов РФ, которые вправе осуществлять непосредственное и, как правило, оперативное управление, по своему усмотрению детализируя федеральные правовые начала, наполняя их конкретным содержанием. В подобном случае общефедеральные законы, как справедливо отмечал А.И.

Лепешкин, дополняются законами субъектов федерации и в единстве с ними регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной деятельности765. При этом статутный

федеральный закон, устанавливающий «общие принципы» и «общие вопросы» в той или иной сфере совместного ведения, может дополняться другими федеральными законами766.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной

764Подробнее об этом см.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 178-183.

765Лепешкин А.И. Советский федерализм. М., 1977. С.285.

766Применительно, например, к установлению общих принципов местного самоуправления см.: Васильев В. И. Местное самоуправление. С. 117-119.

власти субъектов Российской Федерации» содержит правило, согласно которому федеральные законы по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, определяют основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также

федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Данное положение закона, относящее к предмету федеральных законов в отличие от Федеративного договора не только установление общих принципов, но и регулирование полномочий федеральных органов, представляется бесспорным: нельзя согласиться с мнением, что «федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, должны устанавливать лишь общие принципы регулируемых отношений, оставляя все конкретное законодательное регулирование органам государственной власти субъектов федерации»767.

Трудно разделить и такую точку зрения: предметы совместного ведения относятся «к компетенции в равной степени как федерации, так и ее субъектов»768.

Закрепленный в Федеральном законе способ разграничения полномочий по предметам совместного ведения, несомненно, является одним из факторов укрепления целостности государства, единства его правовой системы.

Влитературе высказывалось мнение о том, что нормы федеральных законов по предметам совместного ведения должны обладать рекомендательным характером769. Данное положение вряд ли можно признать верным, поскольку, как отмечалось выше, в сфере совместного ведения федеральные органы осуществляют определенные исключительные полномочия, а они должны регулироваться только императивными нормами. Что же касается полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, то они могут закрепляться в рекомендательных, типовых нормах федерального закона.

Внауке является спорным вопрос о том, может ли субъект федерации осуществлять правовое регулирование в сфере совместного ведения, если данные отношения уже урегулированы федеральным законодателем. Наиболее общим мнением, представленным в юридической литературе по данной проблеме, является следующее: субъект федерации вправе законодательствовать в урегулированной

федерацией сфере совместного ведения, но объем его полномочий определяется по «остаточному» принципу770. Федерация может обозначить для законодательства субъектов основные направления или

издать правовые предписания, имеющие непосредственное действие. При этом федеральный законодатель может обязать субъекта РФ принять конкретный нормативный правовой акт, определяющий специфику применения федерального закона или диспозитивными нормами разрешить субъекту принять свой нормативный акт, если для этого существуют объективные условия.

Уточнение пределов собственного регулирования субъектов Российской Федерации практически осуществляется в процессе издания федеральных законов, конкретизирующих положения Конституции РФ. Представляется ошибочным утверждение, что пределы собственного правового регулирования субъектов федерации по предметам совместного ведения могут устанавливаться конституционными законами771. Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются исключительно по предметам ведения Российской Федерации. Частью 2 указанной статьи довольно точно определено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов772.

Конституция Российской Федерации предусматривает издание по всем вопросам совместного ведения федеральных законов. К ним могут относиться как основы законодательства, так и кодексы, и иные федеральные законы. На федеральные законы, а не только на основы законодательства указывают

767См.: Крылов Б. С. Указ. соч. С. 102; Теребилина Т. А. Проблемы становления новой российской государственности // В кн.: Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М., 1998. С. 22.

768См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 303.

769См.: Единая конституционная система Российской Федерации (Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике). М., 1994. С. 60-61.

770См., например: Михалева Н. А. Конституционные реформы в российских республиках // В сб.: Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник документов). М., 1995. С. 15.

771См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С.246.

772С учетом этого нельзя считать правильным и мнение о необходимости урегулирования порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов федеральным конституционным законом (см.: Колибаб К . Е. Договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий: необходимо участие законодателей // Журнал российского права. 1998. №8. С. 12).

законодательное регулирование»773. По вопросам совместного ведения федерация должна опережающе

Опережающее федеральное правовое регулирование по предметам совместного ведения позволяет избежать проблем, порождаемых принятием региональных законов в отсутствие федеральных. Изданный в последующем необходимый федеральный закон требует приведения в соответствие с ним уже не одного регионального закона, а целой цепочки основанных на нем актов субъектов Российской Федерации, что, несомненно, затрудняет правоприменительную практику и требует серьезных усилий по

вопрос. Так, например, немецкий конституционалист Вальтер Рудольф полагает, что при этом федерация может практически руководствоваться соображениями, указанными выше и самостоятельно решать, в каких случаях возникает необходимость исчерпывающим образом использовать федеральное законодательство. Вместе с тем он отмечает, что субъект федерации обладает преимущественной компетенцией в сфере управления отношениями, урегулированными федерацией775.

вопросов совместного ведения не должно быть. Особым условием компетенции федерации в этой сфере должна быть необходимость в федеральном законодательном урегулировании. Вместе с тем весьма спорным представляется утверждение, что «расширение возможности издания субъектами федерации законов в сфере совместного ведения приведет к оздоровлению федеративных отношений в нашей стране…»776, особенно с учетом опережающего регионального законодательствования.

Достаточно спорным представляется вопрос о пределах установления в федеральных законах полномочий органов субъектов РФ по предметам совместного ведения. Б.С. Крылов, например, полагает, что такое установление вообще неправомерно, так как по смыслу ст. 73 Конституции РФ эти полномочия являются «остаточными»777. Данная точка зрения представляется излишне категоричной, хотя далее автор, несомненно, делает правильный вывод о том, что установление в тематическом федеральном законе исчерпывающего перечня полномочий федеральных органов в той или иной сфере совместного ведения может избавить федерального законодателя от необходимости приводить перечень полномочий органов субъектов федерации778.

Не менее проблемной представляется ситуация, когда по предметам совместного ведения отсутствует федеральный закон. Отношения по предметам совместного ведения могут регулироваться региональным законодательством постольку, поскольку они не урегулированы федеральным, т.е. в данном случае компетенция презюмируется за субъектом федерации. В случае расхождения закона субъекта федерации с принятым в последующем федеральным законом, первый, безусловно, должен быть приведен в соответствие со вторым.

Такой подход к регулированию по предметам совместного ведения содержится во многих основных законах субъектов федерации. Например, в Уставе Приморского края установлено, что до принятия по предметам совместного с Российской Федерацией ведения федеральных законов органы государственной власти края вправе осуществлять по ним собственное правовое регулирование. При принятии по данным вопросам федеральных законов нормативные правовые акты органов государственной власти края приводятся в соответствие с принятыми федеральными законами (ч.2 ст.

30).

773Федерализм и межнациональные отношения в современной России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 27-28 мая 1994 года. М., 1994. С. 121.

774Использована ст. 72 Основного Закона Федеративной Республики Германии (см.: Современные зарубежные конституции: Учебное пособие. М., 1992. С. 165).

775Вальтер Р. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германия // В сб.: Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С.12.

Аналогичную точку зрения высказывают и отечественные авторы, например, Н. А. Сыродоев (см.: Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (материалы «круглого стола») // Государство и право. 1999. №1. С. 47).

776См.: Крылов Б. С. Конституционные основы российского федерализма // В кн.: Конституционное законодательство России. С. 102.

777См.: Крылов Б. С. Основы конституционного строя Российской Федерации о правовом положении ее субъектов // В кн.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. С. 28.

778Там же. С. 30-33.

Еще раз отметим, что Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», восприняв правовые позиции Конституционного Суда РФ, закрепил принцип допустимости опережающего правового регулирования субъектами федерации вопросов совместного ведения при условии последующего приведения региональных законов в соответствие с принятым федеральным законом (п. 2 ст. 12).

Практика показывает, что субъекты Российской Федерации, не дожидаясь принятия соответствующих федеральных законов, активно реагируют на насущные проблемы, регулируя те или иные отношения по предметам совместного ведения. По подсчетам специалистов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 4/5 от общего объема законов субъектов федерации, приходится на законы по предметам совместного ведения779.

Опережающее законотворчество субъектов РФ по предметам совместного ведения обусловлено рядом причин, в том числе и нижеследующими.

Вопросы, отнесенные федеральной Конституцией к совместному ведению, затрагивают наиболее важные сферы социально-экономической жизнедеятельности. В условиях жесточайшего экономического кризиса территории оказались обреченными на самовыживание. Не рассчитывая на помощь федерации, они вынуждены самостоятельно искать пути разрешения проблем в экономике, экологии, социальной сфере.

У федерального законодателя не сложилась своевременно четкая политика, определяющая приоритетные направления в законотворчестве. Об этом свидетельствует длительное отсутствие законов о принципах разграничения предметов ведения и полномочий, об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ, о международных связях субъектов РФ, неразработанность четких правовых процедур преодоления разногласий и разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти. До сих пор не принят закон о нормативных актах в Российской Федерации, о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти и другие федеральные законы, обеспечивающие единство государственно-правовой системы Российской Федерации. Правовой вакуум на федеральном уровне порождает неопределенность и вынуждает субъектов опережать федерацию в регулировании вопросов совместного ведения.

Зачастую федеральные законы содержат много юридических ошибок и влекут большие негативные последствия, чем законодательство субъектов Российской Федерации. Изъяны федеральных законов, неудовлетворительное решение в них тех или иных вопросов провоцируют «правовой бум» субъектов федерации. Одна из причин некачественности федеральных законов – неполноценное участие субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Сегодня правовой пробел в этом вопросе решен федеральным законодательством, однако вызывает сомнение его полноценное претворение в практику работы Федерального Собрания.

Несовершенство федеральных законов выражается в неясности закрепляемого ими механизма разграничения полномочий между двумя уровнями органов государственной власти. Многие законы не отражают объем законодательной компетенции региональных органов либо допускают ее ограничение или даже игнорирование.

Таким образом, получившие нормотворческую свободу субъекты федерации не получили четких ориентиров в этой деятельности, что фактически привело к их вторжению в федеральную компетенцию.

Ситуацию по опережающему правотворчеству субъектов Российской Федерации многие ученые считают необходимой и целесообразной780. На наш взгляд, эта ситуация вынужденная, обусловленная медлительностью федерального законодателя и другими факторами. Она не может быть целесообразной в нормальных условиях стабильного развития государства, потому что порождает новые проблемы, связанные с приведением различающихся региональных законов большого количества субъектов в соответствие с федеральными законами, с увязыванием получивших законодательное подкрепление интересов регионов с общероссийскими интересами, с задействованием механизма единения разобщенного правового пространства.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» не сформулировал принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, указав лишь на то, что такие принципы устанавливаются федеральными законами. На наш взгляд, федеральному законодателю следовало именно в этом Законе установить основные принципы,

779Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Отв. ред. А. С. Пиголкин. М., 1998. С. 3; Студеникина М. С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 1997. №1. С. 62; Федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации: проблемы соответствия // Журнал российского права. 1997. №10. С. 140.

780См., например: Бочарникова М. А. Трудовое законодательство как предмет совместного ведения федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 1998. №12. С. 48; Крылов Б. С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей // Журнал российского права. 1997. №1. С. 79; Студеникина М. С. Указ. соч. С. 62.

которые бы дополнялись другими, по конкретным отраслям законодательства, составляющим предметы совместного ведения. Кроме того, в законе надлежало предусмотреть случаи преимущественного федерального правового регулирования, а также закрепить право Российской Федерации на издание «рамочных» (типовых, модельных, примерных) нормативных актов, как это предусмотрено в конституциях некоторых зарубежных федеративных государств.

государственной власти субъектов Российской Федерации, заимствуя рекомендуемую федерацией модель, имели бы при этом возможность четко отразить экономическую, социальную, культурную специфику в законодательстве своего уровня и сохранить общее правовое пространство в масштабах всей федерации.

Между тем анализ регионального законодательства по предметам совместного с Российской Федерацией ведения свидетельствует о том, что нормативные акты субъектов РФ, принятые в развитие общих положений федерального закона, не всегда отражают специфику региона, а по многим позициям полностью копируют, дословно воспроизводят его положения. В части дословного использования дефиниций федерального закона позиция региональных законодателей представляется вполне оправданной, поскольку способствует единству общий понятий в той или иной сфере регулирования. Воспроизведение же других фрагментов федеральных законов во многих случаях можно рассматривать как вмешательство в федеральную компетенцию.

Рассмотрение содержания отдельных пунктов ст. 72 подтверждает вывод о противоречивости их толкования и недостатках использования терминологической технологии.

Из положения п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ следует, что субъекты федерации, равно как и сама федерация, должны заботиться о соответствии нормативных правовых актов субъектов положениям федеральной Конституции и федеральных законов. Обеспечение верховенства федерального законодательства в российской государственности играет особую роль, учитывая те центробежные тенденции, которые обнаружились в России в последние годы. Поэтому проведение в жизнь этого принципа - дело как самой федерации, так и всех ее субъектов, заинтересованных в ее сохранении и нормальном функционировании. Разумеется, региональное законодательство не должно копировать федеральное. Как правильно пишет О.Е. Кутафин, речь идет о последовательном проведении в жизнь тех принципов, на которых базируются взаимоотношения федерации и ее субъектов, а также о приведении в соответствие с федеральным законодательством тех законодательных актов субъектов РФ, которые были приняты под влиянием упомянутых центробежных сил781.

Полномочия федеральных органов государственной власти по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, по существу, выражаются в контроле за соблюдением последних. Это положение и сформулировано в п. «а» ст. 71 как предмет федерального ведения. Таким образом, сопоставление двух статей Конституции РФ свидетельствует об их противоречивом восприятии.

Пунктом «б» ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесена защита прав и свобод человека и гражданина; прав национальных меньшинств. Вместе с тем, согласно п. «в» ст. 71, эти же предметы, а также их регулирование находятся в ведении Российской Федерации. Данное обстоятельство, на наш взгляд, обусловлено стремлением законодателя подчеркнуть особую значимость защиты прав человека в условиях федеративного государства, но оно порождает дополнительные трудности в уяснении границ компетенции субъектов РФ782.

В реальной жизни права граждан могут быть нарушены в самых различных местах, и защита их возможна в полной мере только тогда, когда в ней участвуют государственные органы всех уровней, как федеральные, так и субъектов федерации.

Кроме того, нельзя не учитывать, что субъекты федерации ближе к специфическим нуждам своего населения, подчас именно они могут лучше выбрать средства, которые неотложны и необходимы для поддержания и развития национальных меньшинств. Такие меры, разумеется, могут предприниматься лишь в строгом соответствии с регулированием прав и свобод человека и гражданина федеральными нормативными актами на основе общепризнанных норм международного права783.

781См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. С.269.

782Следует отметить, что по Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств относилась только к совместному ведению федерации и республик, в то время как по Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации - только к ведению Российской Федерации.

783Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 232.

К правам и свободам человека и гражданина, регулирование и защита которых Российской Федерацией предусмотрены ст. 71, очевидно, в первую очередь, следует отнести те из них, которые перечислены в гл. 2 Конституции РФ. В их число входят, например, избирательные права, право на пользование родным языком, включая обучение, воспитание и творчество (ст. 26), право на образование (ст. 43). Однако статьи Конституции РФ, закрепляющие разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, вопреки требованию рассмотренного выше пункта «в» ст. 71 не относят регулирование этих вопросов к исключительной компетенции федерации.

Аналогичная ситуация возникла и в отношении права граждан на жилище (ст. 40). Вопреки требованию п. «в» ст. 71 Конституции РФ жилищное законодательство, конкретизирующее право на жилище, составляет не исключительную компетенцию Российской Федерации, а предмет ее совместного с субъектами ведения (п. «к» ст. 72). Подобное противоречие между статьями Конституции можно проследить на примере права на медицинскую помощь и регулирование здравоохранения, а также применительно ко многим другим правам и свободам человека и гражданина784.

На наш взгляд, законодателю можно было бы ограничиться отнесением защиты прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств лишь к совместному ведению, так как по предметам совместного ведения согласно ч. 5 ст. 76 приоритет имеет федеральное законодательство785. К совместному ведению следует также отнести регулирование прав и свобод граждан, так как их защита требует соответствующего правового регулирования на уровне субъектов федерации. Практика законодательной деятельности субъектов РФ показывает, что многие социально-экономические права и свободы граждан, установленные федеральными законами, в субъектах значительно расширяются посредством закрепления дополнительных мер, направленных на обеспечение их реализации и защиты. Например, в Кабардино-Балкарской Республике на конституционном уровне гарантируется открытие личного денежного вклада в размере десяти минимальных размеров оплаты труда каждому новорожденному гражданину республики (ст. 40). Следует согласиться с позицией судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука, изложенной в особом мнении по делу о проверке конституционности положений ст. 74 (ч. 1) и 90 Конституции Республики Хакасия: положение п. «в» ст. 71 Конституции нельзя трактовать как исключающее какое-либо регулирование прав и свобод российских граждан субъектом РФ786. Вместе с тем следующий тезис судьи о том, что субъекты могут и должны регулировать права и свободы человека по вопросам своего исключительного ведения представляется неточным в силу того, что на практике регулируемые законами субъектов Российской Федерации права граждан в большей мере подпадают под действие ст. 72, т.е. составляют предметы совместного ведения, о чем и упоминалось выше.

Наряду с защитой прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств п. «б» ч.

законности следует понимать как право и обязанность субъекта федерации принимать установленные

обеспечивающие законность (например, ст. 85, 125 Конституции) одновременно являются средствами охраны правопорядка. Охрану законности и правопорядка на своей территории субъект осуществляет путем принятия нормативных актов по вопросам общественного порядка, если они не урегулированы федеральным законодательством, и посредством управления милицией общественной безопасности. Компетенция субъекта Российской Федерации по вопросам режима пограничных зон устанавливаются федеральным законодательством, детализирующим конституционную норму.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесен большой круг вопросов законодательного регулирования. Это административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к» ч. 1 ст. 72). Детальное разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по указанным отраслям законодательства требует принятия федеральных законов, внесения изменений и дополнений в действующие.

В литературе обращается внимание на отсутствие в перечне законодательства, находящегося в совместном ведении, природоресурсового и законодательства о животном мире. Однако из этого факта

784См.: Поленина С. В. Федеративные договоры и структура законодательства России // Государство и право. 1993. №1. С. 4-5.

785Существует и противоположное мнение: одни и те же вопросы, относящиеся Конституцией РФ как к исключительному ведению Российской Федерации, так и одновременно к ее совместному ведению со своими субъектами, следует передать в ведение Российской Федерации в силу их значимости и необходимости решения на федеральном уровне (см.: Ермакова Ю. М. Правовой статус Российской Федерации: проблема укрепления ее государственного единства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 16).

Думается, при таком подходе к решению вопроса любой пункт ст. 72 в силу «необходимости его решения на федеральном уровне» можно относить к ст. 71 Конституции РФ и объявлять Россию унитарным государством.

786Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №26. Ст. 3145.