5491

государственно-правовой системы позволяет некоторым авторам ошибочно считать взаимодействие чемто второстепенным, несущественным в федеративном государстве230.

В философском смысле взаимодействие означает не только действие как притяжение, взаимодополнение, но и как противодействие в смысле отталкивания. Таким образом, взаимодействие включает не только гармонию, но и коллизию, в этом заключается его противоречивость.

Гармония (от греч. harmonia – связь, стройность, соразмерность) означает соразмерность частей,

слияние различных компонентов объекта в единое органичное целое231. Как отмечают современные философы, категория гармонии отражает упорядоченность частей целого, единство многообразия, согласованность формы и содержания объекта232. Анализируя различные подходы к определению понятия «гармония», В.М. Баранов и М.А. Пшеничнов пишут, что «общим для каждого подхода выступает понимание того, что гармония – своеобразная основа, можно даже сказать, «закон» существования и организации целого»233. В контексте настоящей работы гармония – это категория, характеризующая динамизм федеративной государственно-правовой системы, ритмику ее функционирования. Эта категория заключает в себе два аспекта: во-первых, категориальный, отражающий сущность данного явления, место соответствующего феномена в системе понятий и его ценность; во-вторых, функциональный, демонстрирующий генезис явления, его современную динамику и перспективы развития234.

Концепция гармонизации государственно-правовой системы привлекает в последнее время пристальное внимание ученых, в том числе в контексте не только сугубо правовых, но также философских, экономических, психологических, антропологических и иных аспектов. При этом приоритетное значение отдается сфере федеративных отношений235. Так, И.А. Умнова отмечает, что конституционная модель федерализма должна отвечать современным требованиям демократии и эффективности государственной власти, гармонизации (здесь и далее курсив наш – С.Н.) формальноюридической стороны федерализма и фактически действующих отношений236.

В официальных источниках, регулирующих федеративные отношения, также используется категория гармонии. Например, в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г.237, определено, что региональная гармонизация в правовой области призвана обеспечивать укрепление единства, целостности правовой государственности Российской Федерации, создание условий для более эффективного и гармоничного развития субъектов федерации и обеспечения роста благосостояния населения. При этом, как отмечается в п. 6, законотворческий процесс в сфере региональной политики должен быть направлен на гармонизацию отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Конституция Российской Федерации создает для этого необходимые предпосылки, являясь основой для разработки механизма регулирования федеративных отношений. Одним из важнейших направлений деятельности Министерства региональной политики РФ является «упрочение федерализма, гармонизация межрегиональных отношений»238.

В научной литературе большое внимание уделяется гармонизации законотворческой деятельности на федеральном уровне (особенно по предметам совместного ведения) и на уровне субъектов Российской Федерации239, гармонизации процесса разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Л.А. Окуньков, например, пишет: «Активные полномочия субъектов федерации в рамках предметов собственной компетенции и совместного с федеральными властями ведения охватывают весьма широкую сферу хозяйственной деятельности, социально-культурного строительства и законодательства. Тем самым конституционные положения создают прочный фундамент для гармонизации интересов федерации и ее регионов, практического осуществления децентрализации власти и организации местного самоуправления»240.

230См.: Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. №12. С. 25.

231См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М., 1989. С. 278.

232Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 109.

233Баранов В. М., Пшеничнов М. А. Гармонизация законодательства России: философские и правовые аспекты // Философия права. 2000. №1. С. 45.

234Там же.

235См.: Баранов В. М., Пшеничнов М. А. Указ. соч. С. 44; Бачило И. Л. Проблемы гармонизации в законодательстве // Журнал российского права. 2000. №8. С. 85-86.

236См.: Умнова И. А. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы: Сквозь призму тенденций федерального и регионального законотворчества // В сб.: Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М., 1998. С. 9.

237Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №23. Ст. 2756.

238Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №39. Ст. 4886.

239См., например: Достоинства и недочеты двух важных законопроектов: мнение экспертов: «Круглый стол» в Государственной Думе // Журнал российского права. 2000. №4. С. 15-34; Мирошин Б. В. Согласительные парламентские процедуры как форма участия регионов в федеральном законодательном процессе // Журнал российского права. 1998. №7. С. 61-64; На пути согласия в законотворчестве: На вопросы корреспондентов журнала отвечает Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ Е. С. Строев // Журнал российского права. 1997. №12. С. 3-10; Умнова И. А. Как обеспечить единство законодательной и исполнительной власти в условиях федерации // Журнал российского права. 1998. №4/5. С. 36-46.

240Комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. Л. А. Окуньков. М., 1994. С. 336.

Ведущую роль ученые отводят процессам гармонизации как средству предотвращения и преодоления юридических коллизий. «Сбалансированные между собой правовые акты, - замечает Ю.А. Тихомиров, - как бы «гасят» одну из причин юридических коллизий и тем самым вносят свой нормативный вклад в процесс устранения коллизий и их последствий». По мнению ученого, «гармонизация есть процесс обеспечения согласованности правовых актов, соразмерности объему полномочий принявших их субъектов, достижения целей, заданных государственными институтами»241. Представляется, что именно следование общим целям вносит гармонию во взаимодействие элементов государственно-правовой системы.

Исследуя динамическую гармонию, гармонию эволюции, ученые выделяют в ней момент дисгармонии, выступающей как проявление нарушения определенной целостности, разрушения закона гармонии «внутри целого»242. Как пишут В.М. Баранов и М.А. Пшеничников, «в эволюционном плане динамическая гармония способствует плавному переходу от доминанты «закона конкуренции» (противостояния) … к доминанте «закона кооперации» и механизмам консенсуса». Анализ генезиса федеративной государственно-правовой системы подтверждает справедливость данного высказывания.

Как отмечалось выше, взаимодействие элементов системы носит не только гармоничный, но и дисгармоничный характер, что придает противоречивость системным связям. Взаимоотталкивая, взаимоисключая друг друга, системные элементы в то же время находятся в единстве. В этом заключается противоречивость взаимодействия243. При этом понятие «единство» однозначно определяет принадлежность взаимодействующих элементов к одной системе. Любое взаимодействие уже обусловливает единство, ибо взаимодействие есть форма связи, иначе не было бы никакого взаимодействия. «Другое дело, что характер взаимодействия может быть качественно различным, - отмечает А.Н. Аверьянов, - в частности, противоречивым или гармоническим. И то и другое взаимодействие выражает глубинное свойство систем самосохраняться. Их диалектика такова, что преобладание одного качества вызывает ослабление другого, причем ведущим в развитии всегда оказывается противоречивое взаимодействие. Именно оно – источник изменения взаимодействующих сторон»244. Понимая противоречие, конфликт как движущую силу развития государственно-правовой системы, как принципиально позитивный феномен, следует оговориться, что это в полной мере может относиться лишь к управляемым противоречиям, т.е. таким, которые можно и должно направить в соответствующее русло. Анализируя диалектику противоречий в праве и отличая их от юридических коллизий, В.С. Жеребин пишет, что она ведет к тому, что правовая система непрерывно обновляется и тем самым наполняется свойствами, ориентированными на будущее245. Кроме того необходимо иметь в виду, что разрешение противоречия есть утверждение вместо него нового противоречия, с новыми опосредствованиями246.

Несомненный научный интерес представляют, на наш взгляд, противоречия между тенденциями симметрии и асимметрии, централизации и децентрализации, унитарным и федеральным началами в федеративном государстве. Кроме того, российская государственность испытывает на себе, с одной стороны, тенденцию к интеграции в европейское и мировое сообщество, к формированию общего политико-правового и культурного пространства, а с другой, - стремление к курсу на самодостаточность

исамообеспечение через регионализацию и децентрализацию при сохраняющейся тенденции к единству

ицелостности исторически сложившегося государства. Федеративная система не может иметь лишь одну из этих тенденций. Как показывает практика, данные тенденции могут накладываться одна на другую, пересекаться, этот процесс сопровождается разного рода противоречиями и конфликтами. Центростремительный и центробежный процессы составляют сущность федерализма, они создают синтез, который определяет тот или иной характер федерализма. Центробежные тенденции возникают в результате постоянно существующих противоречий между центром и субъектами федерации как составными элементами государственно-правовой системы. Центр всегда стремится ограничить автономность субъектов федерации, а последние всегда пытаются увеличить свою самостоятельность. Центробежные и центростремительные тенденции федерализма содержат в себе потенциал для управления, урегулирования и разрешения неизбежных противоречий. Благодаря сочетанию этих элементов, федерализм содействует поддержанию и развитию здоровой конкуренции между центром и

субъектами федерации, способствует уменьшению отчужденности, возникающей между ними, облегчая тем самым разрешение противоречий, приобретающих организованный и «прозрачный» характер247. В

241Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 238.

242См., например: Деев А. Н. Категория «гармония»: понимание и история эволюции. Новосибирск, 1999; Сагатовский В. Н. Философия развивающейся гармонии (философские основы мировоззрения): Авторский курс: В 3 ч. СПБ., 1997; 1999; Баранов В. М., Пшеничнов М. А. Указ. соч. С. 45.

243См.: Аверьянов А. Н. Система: философская категория и реальность. М., 1976. С. 101.

244Аверьянов А. Н. Система: философская категория и реальность. М., 1976. С. 101.

245См.: Жеребин В. С. Дилектика социальных противоречий при социализме и право. М., 1986. С. 63-64.

246См. об этом: Кумпф Ф., Оруджев З. Диалектическая логика: основные принципы и проблемы. М., 1979. С. 114.

247См. подробнее об этом: Гоптарева И. Б. Федерализм как политико-правовой и социальный способ управления конфликтами и как средство их перманентного разрешения // Credo. 1998. №6. 1999. №1 (13).

противоречивости и конфликтности федеративной системы некоторые ученые видят «…своеобразный российский путь к выздоровлению, позволяющий держать на плаву сложнопостроенный и неравномерный каркас государственного устройства. Пока идет противостояние центра и составных частей России, у каждой из сторон сохраняется надежда на то, что путь к совершенству остается открытым... Противостояние… нацелено на поиск гармонии сосуществования (выделено нами – С.Н.), но не на разделение и размежевание»248. При этом, несомненно, принципиальное значение имеет совпадение конечной цели – сохранение единой государственности. Следует признать ошибочной позицию некоторых авторов, что стабильности федерации будет способствовать заложенная в федеральной Конституции и соответствующая интересам субъектов федерации перспектива их развития в качестве самостоятельных государств249.

Унитарное и федеральное начала присущи любому федеративному государству и определяют его облик в зависимости от преобладания одного из них. Как утверждает немецкий ученый О. Киминних, «если исчезает унитарное начало, то союзное государство подвергается опасности дезинтеграции; если нежизнеспособным оказывается федерализм, союзное государство превращается в абсолютно единое»250. Большинство российских государствоведов придерживаются аналогичной точки зрения, справедливо полагая, что всякий жизнеспособный федерализм должен нести в себе унитарную идею, идею единства и целостности государства251. Унитарный компонент российского федерализма четко прослеживается во многих статьях Конституции РФ, в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации.

В этой связи представляется нереальной мысль об отсутствии элементов соподчиненности между центром и составными частями в федеративном государстве как системном образовании. Представления о матричной модели федерализма252 не могут касаться всех видов федеративных отношений. Не случайно И.А. Умнова пишет об отсутствии соподчиненности в нецентрализованном федеративном государстве лишь применительно к системе разделения государственной власти, а не ко всей государственной системе в целом253. Субъекты федерации, на законных основаниях участвуя в осуществлении федеральных полномочий, реализуя свои полномочия по предметам совместного ведения, находятся с федерацией именно в отношениях соподчиненности как высшие и низшие центры власти, характерных для центро-периферийной системы. Контрольные и надзорные полномочия федеральных органов власти даже при делегировании полномочий по вопросам совместного ведения не могут быть переданы органам власти субъектов федерации.

Представляется вполне обоснованным мнение А.Б. Венгерова о том, что «есть вопросы, при решении которых централизация, понимаемая как монополия центра, не только неизбежна, но и полезна делу». Но есть другие вопросы, «где объективно требуется децентрализация функций государства»254.

Системно-динамическое осмысление процесса становления и развития федеративной государственности представляет значительный теоретический и практический интерес. Оно важно не столько само по себе, сколько в качестве необходимого условия повышения эффективности и социальной значимости государственно-правовых институтов как механизмов управления федеративными отношениями. Управление, в свою очередь, предполагает научное предвидение, позволяющее прогнозировать развитие государственно-правовой системы России, основываясь прежде всего на знании основных тенденций такого развития.

Становление новой федеративной государственно-правовой системы связано с подписанием 31 марта 1992 г. Федеративного договора255 и принятием 12 декабря 1993 г. новой Конституции России. Отправным юридическим документом в этом процессе по праву считается Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая первым Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г.256, с которой, собственно, и началось строительство новой государственности.

Федеративный договор фактически признал субъектами федерации края, области, автономную область и автономные округа, города Москву и Санкт-Петербург, расширив, таким образом, субъектный состав Российской Федерации257. Следует отметить, что не все ученые и политики разделяют такую

248 См.: Умнова И. А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. №11. С. 6.

249Дударенко А. Ф. Некоторые теоретические вопросы национально-государственного строительства в Российской Федерации // Личность и власть (конституционные вопросы): Межвузовский сборник научных работ. Ростов-н/Д., 1995. С. 155-162.

250См.: Государственное право Германии. М., 1994. Т. 1. С. 80.

251См. подробнее об этом: Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. №3. С. 4.

252Основные положения этой теории, предложенной Д. Елазаром, отражены в работе И. А. Умновой «Конституционные основы современного российского федерализма» (С. 30).

253Основные положения этой теории, предложенной Д. Елазаром, отражены в работе И. А. Умновой «Конституционные основы современного российского федерализма» (С. 30).

254Теория государства / Под ред. А. Б. Венгерова. М., 1995. С. 157.

255Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №17. Ст. 898.

256Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. №2. Ст. 22.

257Такого мнения придерживаются многие государствоведы (см., например: Болтенкова Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов // В кн.: Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995. С. 42); Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. О. Е. Кутафина. М., 1996. С.247; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1998. С. 291.

точку зрения, полагая, что края, области и города федерального значения не получили государственного статуса территориального субъекта федерации, а сохранили статус административно-территориальной единицы258. Так, например, Р.С. Хакимов в статье «Проблемы асимметричности федеративных отношений (на примере взаимоотношений Республики Татарстан и Российской Федерации)» безапелляционно заявляет, что признание краев, областей субъектами федерации «надо рассматривать как юридический курьез»259. В.Н. Синюков пишет, что края и области, не изменяя своего административно-территориального статуса, получили одни и те же права и обязанности (выделено нами – С.Н.) в социальной, экономической и культурной сферах, что и иные субъекты Российской Федерации260. Такое утверждение представляется неверным, поскольку в основе критериев государственности субъекта федерации лежит не столько принцип географического детерминизма, сколько определение деятельности представительных и исполнительных органов субъектов федерации как осуществление государственной власти, в то время как деятельность нижестоящих территориальных звеньев определяется как осуществление местного самоуправления261. К таким критериям, очевидно, следует отнести закрепленные Федеративным договором невозможность изменения территории субъекта федерации (хотя данный термин в договоре не употребляется) без его согласия; гарантированное представительство в федеральных органах государственной власти; предоставление права законодательной инициативы в федеральном парламенте; право принимать уставы и иные правовые акты, в том числе и по вопросам совместного ведения, подлежащие государственной защите как и законы иных субъектов; предоставление права выступать самостоятельными участниками международных связей.

Вряд ли можно согласиться и с утверждением о том, что с подписанием Федеративного договора произошло юридическое уравнивание статуса административно-территориальных единиц со статусом республик в составе Российской Федерации262, что края и области получили в определенных сферах одинаковые права с другими субъектами Российской Федерации. Неравноправие республик в составе России и иных субъектов федерации было столь очевидно, что в структурном плане Федеративный договор составили три части: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. В отличие от республик прежние административно-территориальные единицы были связаны с Российской Федерацией более жесткими вертикальными связями, выражавшимися, в частности, в возможности отмены федеральными органами незаконных актов органов представительной власти и управления краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных

округов263, в необходимости регистрации их учредительных актов Президиумом Верховного Совета

РФ264.

Такие вертикально-контрольные связи между Российской Федерацией и государственнотерриториальными (национальными) образованиями позволили некоторым авторам назвать эти образования не субъектами федерации, а автономиями, сочетающими унитарный и федеративный характер связей с Россией как федерацией265. С такой позицией трудно согласиться, поскольку сам факт подписания Федеративного договора не только республиками, но и другими субъектами федерации266, свидетельствует о том, что Россия признала их федеративную правоспособность, но установила особенности в их правовом статусе, явившиеся естественным выражением реально сложившихся отношений, вполне объяснимых с точки зрения политической ситуации того времени. Причем эти особенности закреплялись не навсегда, о чем свидетельствовал Протокол к Федеративному договору, в котором отмечалось стремление подписавших его сторон к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации (выделено нами – С.Н.). Кроме того, в раздел

258См., например: Ведерников Н. Т. Органы конституционного контроля в Российской Федерации // В кн.: Судебная система России. М., 2000. С. 102; Синюков В. Н. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. №5. С. 29; Козлов Ю. М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник МГУ. 1993. №2. С. 16. Право; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 63.

259См.: Федерализм – глобальные и российские измерения: Международная научно-практическая конференция. Казань, 1993. С. 92.

260См.: Синюков В. Н. Российская правовая система: введение в общую теорию. Саратов, 1994. С. 319.

261См.: Ржевский В. А., Киселева А. В. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации // Государство и право. 1994. №10. С. 44.

262См.: Федеративный договор. Документы: Комментарий / Под ред. Абдулатипова Р. Г. и др. М., 1992. С. 6.

263Статьи 109, 121-8, 128 Конституции (Основного закона) Российской Федерации – России (в ред. от 10 декабря 1992 г.). М., 1993.

264О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации: Закон РФ от 5 марта 1992 г. Ст. 4 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. №13. Ст. 663.

265См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 64 -70.

266Еще раз отметим, что в тексте Федеративного договора термин «субъекты Российской Федерации» не употребляется. Думается, это не случайно, так как бывшие автономные республики категорически отвергали идею уравнивания их статуса с административно-территориальными единицами (см.: Конституционный вестник. 1991. №8. С. 145). В этих условиях федеральный центр не пошел на открытую конфронтацию с республиками.

«Национально-государственное устройство» Конституции Российской Федерации была включена новая глава «О крае, области в составе Российской Федерации» (гл. 9-1), что также говорит в пользу признания этих территорий субъектами федерации. Современная модель федеративных отношений тоже не исключает особенности статуса отдельных субъектов Российской Федерации, о которых упоминалось ранее со ссылкой на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

Таким образом, Федеративный договор стал своего рода компромиссом между тенденцией к уравниванию конституционно-правового статуса всех субъектов федерации и тенденцией к выделению некоторых субъектов из общего ряда267.

Основной целью Федеративного договора было перераспределение компетенции в пользу субъектов федерации на основе совместной договоренности и новых принципов разделения государственной власти, правил взаимодействия центра и составных частей России по реализации поделенной власти268. Это позволило приостановить процесс распада государственности, погасив в определенной мере стремление к региональной суверенизации269. Коренная ломка старой государственности неизбежно поставила бы будущее Российской Федерации в зависимость от того, пожелают или не пожелают ее субъекты сохранить единство, что с высокой степенью вероятности означало бы для России повторение судьбы Союза ССР270.

С подписанием Федеративного договора в Российском государстве наступил новый качественный этап внутригосударственных отношений между федеральным и региональным уровнями власти, который характеризовался следующими новациями: отказ от законодательного закрепления открытого перечня федерального ведения; установление гарантий самостоятельности субъектов федерации в вопросах, не относящихся в ведению Российской Федерации; закрепление предметов совместного ведения, реализация полномочий по которым предполагала обязательное участие субъектов федерации в законотворческом процессе на федеральном уровне и согласование позиций сторон; закрепление партнерских начал при реализации власти по предметам совместного ведения271.

Д.Л. Златопольский связывает заключение Федеративного договора с такими кардинальными изменениями характера государственности, как количественное увеличение субъектного состава Российской Федерации (безусловно, повлиявшее на качественную характеристику федерации) и появление наряду с прежним, национальным принципом строительства Российской Федерации, совершенно нового принципа ее построения – административно-территориального272. Думается, в данном контексте более корректным было бы определить новый принцип федеративного устройства как территориальный.

В литературе достаточно широко освещены недостатки юридического содержания Федеративного договора, среди которых один представлял наибольшую угрозу единству государства - поддержанная федеральной властью идея о суверенитете республик в составе Российской Федерации 273.

Реализация Федеративного договора изначально столкнулась с трудноразрешимыми теоретическими и практическими проблемами, надломившими государственно-правовую систему России, не подготовленную к столь решительным изменениям. Многие ученые и политики заявили, что Федеративный договор изменил государственно-правовую природу Российской Федерации, трансформировав ее в «договорную федерацию» или «конституционно-договорную федерацию»274, что нашло отражение в ряде конституций республик275 и практике заключения договоров и соглашений между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий. Такая позиция, способствующая разрушению государственноправовой системы России, отвергается большинством государствоведов, которые понимают Российскую

267См. об этом: Проблемы суверенитета в Российской Федерации / Крылов Б. С., Ильинский И. П., Михалева Н. А. и др. М., 1994. С. 143.

268См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 62.

269Известно, что Федеративный договор явился результатом рассмотрения в процессе его выработки около 30 различных вариантов проектов, поэтому заложенный в нем принцип учета интересов всех народов России несколько снизил внутриполитическое напряжение в стране, но не смог полностью нейтрализовать дезинтеграционные процессы.

270См.: Иванов В. В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск, 1997. С. 36.

Некоторые ученые считают, что Федеративный договор, наоборот, углубил процесс конфедерализации России. Так, И. Н. Барциц пишет, что «…если Федеративный договор и имел некое положительное значение, то только как временное соглашение Кремля с политическими элитами субъектов федерации о схеме преобразования партийно-государственной системы в посткоммунистическую и постсоветскую систему» (см.: Барциц И. Н. Правовое пространство России: современное состояние и перспективы развития // Правоведение. 1999. №3. С. 56 –57).

271См. об этом: Умнова И. А. Указ. соч. С. 62.

272Златопольский Д. Л. Процесс развития федеративных отношений в России // Вестн. Моск. ун-та. 1998. 36. С. 12. (Право(.

273См., например: Златопольский Д. Л. Указ. соч. С. 10-11.

274См., например: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыт федерализма. М., 1994. С. 24; Байбаков С. А. История образования ССР: итоги и перспективы изучения. М., 1997. С. 298 и сл.; Демин А. В., Иванов В. В. Договоры о компетенции в правовой системе России // Российский юридический журнал. 1997. №2. С. 6; Иванов В. В. Указ. соч. С. 35; Лысенко В. Н. Прочна ли договорная основа федеративных отношений // В кн.: Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М.,1997. Ч. 1. С. 744; Любовный В. Я. Территориальное управление в условиях формирования рыночных отношений // Государство и право. 1992. №9. С. 20-29; Мухаметшин Ф. Х. Федерализм – глобальные российские измерения. Казань, 1993. С. 12; Хакимов Р. С. Асимметричность Российской Федерации. Взгляд из Татарстана // Регионология. 1997. №2. С. 25.

275Так, ст. 70 Конституции Республики Башкортостан установила, что «отношения республики с Российской Федерацией являются договорными».

Федерацию как конституционное государство276. Как правильно подчеркивает О.Е. Кутафин, «несмотря

на изменение многих ее черт, Российская Федерация была и осталась конституционно-правовой федерацией»277.

Выполнение предписаний Федеративного договора требовало внесения изменений в действующую систему законодательства. Однако федеральное законодательство невозможно было в короткие сроки привести в соответствие с Федеративным договором. Хотя в июле 1992 г. Президиум Верховного Совета и утвердил план работы Верховного Совета РФ по реализации положений Федеративного договора, намеченная программа практически не была осуществлена. Отсутствовала цельная и последовательная федеральная законодательная политика по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, подписавших Федеративный договор278. Это не могло не сказаться на дальнейших нарушениях конституционно-правового пространства России субъектами федерации. Сформированный Президентом РФ Совет глав республик категорично настаивал на договорном принципе государственно-правового строительства Российской Федерации, заявив, что при разработке новой Конституции России «механизм реализации Федеративного договора должен быть адекватен декларируемому федеративному устройству государства, образованного на основе свободного и добровольного объединения народов суверенных государств и территорий в составе Российской Федерации»279. Установленное Федеративным договором неравноправие провоцировало края и области на борьбу за уравнивание их в правах с республиками. Они требовали права самостоятельного определения структуры региональных органов власти, принятия региональных законов, избрания глав администраций населением территорий, независимого определения модели разделения властей. Летом 1992 г. руководство Вологодской области обратилось в Верховный Совет РФ с инициативой о преобразовании области в республику. В конце 1992 г. органы власти территорий начали открытую борьбу за равноправие. Главы 53 российских регионов с целью активизации влияния на федеральные органы власти образовали Союз губернаторов и добились включения Президентом РФ руководителя Союза губернаторов в Совет глав республик. Процесс стихийной «республиканизации» охватил Тульскую, Архангельскую, Иркутскую, Свердловскую и Кировскую области, Еврейскую автономную область280. В августе 1993 г. в «Российской газете» было опубликовано обращение глав законодательной и исполнительной власти ряда крупных регионов к Президенту РФ и Правительству страны, требовавших прекратить практику сепаратных переговоров с руководством республик, аннулировать все достигнутые без участия краев и областей договоренности об экономических привилегиях республик, заложить в проект новой федеральной Конституции полное политико-экономическое равенство всех типов регионов России и переход от национальногосударственного деления страны к государственно-территориальному, ввести единое название субъектов федерации – «земли» и, наконец, прекратить существование Федеративного договора281.

Таким образом, в России возник новый виток кризиса федеративной государственно-правовой системы, надежды на преодоление которого связывались с принятием новой Конституции Российской Федерации, призванной, по словам И.А. Умновой, «выполнить миссию примирения Федерации и ее составных частей, создания стартовых начал для интеграции конституционного законодательства»282.

Предконституционный период характеризовался целым рядом серьезных проблем, отражавших дезинтегрированность государственно-правовой системы России. В силу этого, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации заложила компромиссную модель федеративной государственности. Она оказалась более прогрессивной по сравнению с моделью, предложенной Федеративным договором, поскольку преследовала цель стабилизации России как государства. Прогрессивный характер конституционной модели федеративной государственно-правовой системы ученые справедливо связывают с сужением статуса республик, не являющихся суверенными государствами, учреждением принципа равноправия субъектов федерации, переходом от национальной федерации к национально-территориальной и закреплением тенденции к сотрудничеству федерации и ее субъектов283.

276См., например: Златопольский Д. Л. Указ. соч. С. 13-16; Он же: Российская Федерация: особенности современного развития // Вестн. Моск. ун-та. 1997. №5. С. 24-29. (Право(; Данилов Е. А. Проблемы конституционно-правового регулирования предметов ведения и полномочий государственной власти в краях и областях Российской Федерации // Конституционный вестник. 1992. №12. С. 22; Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. №3. С. 8.

277Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. О. Е. Кутафина. М., 1996. С. 112.

278См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 71.

Необходимо отметить, что Чечено-Ингушская Республика и Татарстан уклонились от подписания договора и фактически вышли из-под контроля федеральной власти.

279Российская газета. 1993. 28 мая.

280См., например: Екатеринбургские ведомости. 1993. 30 октября; Тихоокеанская звезда. 1991. 7 ноября, 16 ноября; Усачев Д. От области до республики – один шаг // Российская газета. 1993. 3 июля; Опасный путь // Там же. 8 июля; Полякова А. Большой Урал не за горами // НГ-регионы. 1998. №6.

281Российская газета. 1993. 5 августа.

282См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 73.

283См.: Умнова И. А. Современная конституционно-правовая модель российского федерализма: проблемы ее совершенствования и возможные тенденции эволюции // В сб.: 5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М., 1999. С. 142.

Стремясь к восстановлению конституционно-правового единства, Конституция в ч. 1 ст. 76 закрепила целостность правового пространства государства, установив, что федеральная Конституция и законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России. Данный постулат согласуется с положениями Конституции РФ о суверенитете Российской Федерации, который распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), обеспечивает единство экономического, политического и правового пространства. Суверенитет Российской Федерации, юридически выраженный в верховенстве на ее территории российской Конституции и федеральных законов, в сочетании с принципами федеративного построения России определяет правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов федерации. С другой стороны, он служит однозначным подтверждением территориальной целостности Российской Федерации, распространения единой государственной власти на всю территорию России без изъятий, вне зависимости от позиции региональных властей284. Верховенство и единство государственной власти обеспечивается в первую очередь верховенством федеральных нормативных правовых актов. Любые правовые акты субъектов федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 76 Конституции РФ, правило о соответствии нормативных правовых актов субъектов федерации федеральным законам ставится в зависимость от конституционного и договорного распределения предметов ведения и функций между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 11, ст. 71-73). Верховенство федеральных законов имеет место в том случае, если они приняты по вопросам федерального и совместного ведения. Но в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта федерации, изданным по вопросам собственного ведения, верховенство признается за актом субъекта Российской Федерации. Практика конституционного строительства в России пока не знает таких прецедентов.

Неотъемлемым признаком государственности, как известно, является территория, пространственный предел государственной власти. Согласно ч. 1 ст. 67 федеральной Конституции, территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов. Правовой статус территории субъектов помимо федеральной Конституции определяется в их конституциях, уставах. Территория субъекта федерации не может быть изменена без его согласия. В соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции РФ границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Конституция не устанавливает порядка изменения территории субъектов федерации, так как это является прерогативой самих субъектов. В то же время Конституция РФ не дает ответа на вопрос: какова процедура достижения взаимного согласия между субъектами федерации. При разрешении территориальных споров, очевидно, это согласие достигается как путем заключения специальных соглашений, так и иными способами, в частности, путем принятия параллельных односторонних заявлений, выражающих обоюдное стремление к изменению сложившихся границ285. Согласно пункту «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, изменение границ между субъектами подлежит утверждению Советом Федерации. Роль Совета Федерации, таким образом, в данном случае сводится к санкционированию договоренностей соответствующих субъектов федерации.

Территория субъекта федерации очерчена не только внутренней границей, отделяющей его от других субъектов РФ, но и внешней границей, отделяющей его от иностранных государств. Внешняя граница субъекта федерации является государственной границей Российской Федерации и определяется международными договорами и соглашениями Российской Федерации с иностранными государствами. Определение статуса и защита государственной границы Российской Федерации отнесены Конституцией РФ к федеральному ведению (п. «н» ст. 71). Было бы правильным, на наш взгляд, конституционное отнесение к совместному ведению федерации и ее субъектов вопросов, касающихся изменения государственной границы Российской Федерации, совпадающей с границей соответствующего субъекта, поскольку при этом затрагиваются существенные интересы последнего286.

Территория любого субъекта федерации есть составная часть территории Российской Федерации. Безусловно, территорию России нельзя считать простой суммой территорий субъектов федерации,

284См.: Барциц И. Н. Указ. соч. С. 57.

285Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общей ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 325.

286В этой связи представляется уместным изложить проблемы дальневосточных субъектов федерации, связанные с демаркацией российско-китайской границы. В соответствии с Соглашением между СССР и КНР о советско-китайской государственной границе на ее восточной части от 16 мая 1991 г.

15кв. км территории Приморского края должны быть переданы Китаю. В результате уступки данного участка земли в районе реки Туманган КНР получит выход к Японскому морю, а российские дальневосточные порты утратят свое значение, если китайцы построят здесь свой порт. Есть и другие недостатки в указанном договоре, в частности, отсутствие упоминания о том, что в случае изменения направления русла или фарватера пограничных с Китаем рек (Туманган, Уссури, Амур) в результате естественных причин или в результате воздействия людей линия прохождения государственной границы автоматически изменяться не будет, а может быть изменена только на основании специального договора между сторонами. Установление линии границы на речных участках по фарватеру реки Уссури затрагивает интересы Хабаровского края, Еврейской автономной области. Так, общая площадь спорных островов составляет 298 кв. км, из них 144 кв. км, вероятно, будут переданы Китаю.

Советско-китайское соглашение заключалось без предварительного согласования с дальневосточными территориями, поэтому в последние годы вызывает жесточайшие дебаты, особенно в Приморском крае, вплоть до призывов к денонсации договора.

поскольку она представляет собой качественно объединенную территорию, характеризуемую единым геополитическим, экономическим, политическим и правовым пространством, что прямо вытекает из смысла ст. 4 Конституции РФ, провозглашающей государственный суверенитет России. Компетенция субъектов федерации ограничена рамками их территории. Кроме того, на территории каждого субъекта федерации осуществляются полномочия федеральных органов государственной власти по вопросам, установленным ст. 71 и 72 Конституции РФ. Территориальное верховенство Российской Федерации должно сочетаться с территориальным верховенством ее субъектов. Федерация обязана распоряжаться территорией как в интересах населения, проживающего на территории соответствующего субъекта, так и в интересах всего населения России.

Очерчивая общие контуры функционирования субъектов федерации, Конституция России, вопервых, признает их полноправными членами федерации, обладающими всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 73); во-вторых, устанавливает характер взаимоотношений субъектов федерации между собой и с Российской Федерацией; в-третьих, обозначает предметы ведения субъектов федерации; в-четвертых, определяет гарантии конституционного статуса субъектов федерации и стабильности их правовой системы и, наконец, в-пятых, предоставляет возможности для развития конституционно-правового статуса субъектов федерации и совершенствования его элементов.

Следует отметить, что ныне действующая Конституция РФ ввела обобщающий термин «субъекты федерации», ранее употребляемый лишь на доктринальном уровне287, и охватила им республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, тем самым официально подняв статус бывших административно-территориальных единиц до статуса субъектов Российской Федерации288 и подчеркнув общность всех субъектов Российской Федерации.

Заложенный Конституцией Российской Федерации прогрессивный потенциал в отношении федеративной государственно-правовой системы не смог быть реализован в короткие сроки из-за противоречий и пробелов, содержащихся в конституционных новеллах, бланкетности норм, не подкрепленных своевременно соответствующим федеральным законодательством.

Одним из основных конституционных противоречий является противоречие между принципом равноправия субъектов федерации и различиями в их правовом статусе. Об этом противоречии упоминалось выше, в контексте характеристики конфликтных связей в государственно-правовой системе.

Вызывает возражение и положение, содержащееся в ч. 3 ст. 11 главы «Основы конституционного строя» федеральной Конституции, которое закрепляет право субъектов федерации вступать в двусторонние договорные отношения с Российской Федерацией с целью разграничения предметов ведения и полномочий. При этом в качестве правовой основы таких отношений названы лишь Конституция Российской Федерации, Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и не указаны федеральные законы, что вызывает немало теоретических споров и незаконную практику заключения договоров, противоречащих не только федеральным законам, но и самой Конституции России.

В правовой литературе высказывалось предложение о том, чтобы для признания договоров соответствующими федеральной Конституции априори считать, что некоторые ее нормы (например, ст. 11) имеют большую юридическую силу, чем остальные. Следует согласиться с мнением, что такая позиция в корне неверна и опасна для сохранения единого конституционного пространства. Если допустить такое толкование для «особого» случая, будет создан прецедент для подобного отношения к нормам Конституции РФ в последующем289.

Ошибочной, на наш взгляд, является позиция С.М. Шахрая, высказанная на парламентских слушаниях 24 мая 1994 г., о приоритете нормы договора над нормой Конституции Российской Федерации290.

Некоторые авторы называют договор «средством конкретизации и дополнения конституционных норм применительно к конкретным условиям»291. С таким утверждением едва ли можно согласиться, так как дополнение конституционной нормы есть изменение Конституции РФ(согласно Федеральному закону «О порядке принятия и вступления в силу поправок в Конституции Российской Федерации»)292.

287См., например: Железнов Б. Л. Компетенция РСФСР и ее субъектов. Казань, 1974. С. 7; Филимонов В. Г. Образование и развитие РСФСР. М.,1963. С. 217-219; Халилов А. М. РСФСР – социалистическое федеративное государство. Казань, 1967. С. 100-102 и др.

288В этой связи вызывает недоумение цитата В. А. Кряжкова о том, что с принятием Конституции РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа «при сохранении прежних государственно-правовых форм обрели новое качество, став субъектами федерации» (см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996. С. 31).

289См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С. 217.

290См.: Шахрай С. М. Выступление на парламентских слушаниях: Стенограмма.

291См.: Демин А. В., Иванов В. В. Договоры о компетенции в правовой системе России // Российский юридический журнал. 1997. №2. С. 4; Иванов В. В. К вопросу о теории нормативного договора // Журнал российского права. 2000. №7. С. 90.

292Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №10. Ст. 1146.

Представляется не бесспорной также мысль о том, что внутрифедеральные договоры выступают одной из форм снятия конституционных противоречий и гарантируют стабильность федеративных отношений. Тем более что в обоснование этого утверждения положен факт принятия федеральной Конституции позднее республиканских, в силу чего «приведение последних в соответствие с Конституцией Российской Федерации могло бы спровоцировать негативную реакцию регионального общественного мнения»293. Конституционный порядок в стране не может быть поставлен в зависимость от мнения региональных элит. Длительное разрушение единства конституционно-правового пространства не служит укреплению федеративной государственно-правовой системы, российской правовой культуры, уважительного отношения к Конституции Российской Федерации.

Как пишет С.И. Некрасов, большинство подписанных договоров являются именно договорами между федерацией и ее субъектом, а не договорами между органами государственной власти федерации и субъектов федерации, так как они устанавливают новый статус субъекта Российской Федерации, исходя не из конституционных предписаний, а из сиюминутных положений о политической целесообразности294.

Порядок разработки, заключения и прекращения внутрифедеральных договоров, возможные рамки договорного разграничения предметов ведения, механизм учета и реализации договоров, а также оценка выполнения обязательств сторон длительное время не были урегулированы на федеральном уровне.

Лишь 12 марта 1996 г. Президент РФ принял Указ «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации»295. Этому акту предшествовал Указ Президента РФ от 20 июля 1994 г., в соответствии с которым была образована Комиссия при Президенте России по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации296. Пункт 4 Положения установил запрет на установление либо изменение конституционного статуса субъекта Российской Федерации, на изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленных соответственно ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Важной юридической мерой укрепления единства государственно-правовой системы России стало закрепление правила о том, что договором не допускается передача полномочий федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории России, а также иных полномочий, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории России. Вместе с тем абзац 7 п. 4 Положения допускал возможность дополнения и конкретизации предметов совместного ведения в связи с географическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъекта федерации, чем вносил юридическую неопределенность в данный вопрос.

Понятно, что заключение договоров на начальном этапе носило компромиссный характер, они рассматривались как средство для снятия напряженности в федеративных отношениях и альтернатива силовому решению противоречий между Российской Федерацией и субъектами297. Именно с этих позиций характеризовал внутрифедеральные договоры Президент РФ в Послании Федеральному Собранию в 1998 г. «Общими силами – к подъему России»298, отмечая, что договорная практика была естественным ответом на отсутствие законодательных актов, регулирующих и уточняющих федеративные отношения в России, и при любом отношении к этой практике ясно, что «она сыграла огромную роль в сохранении единства Российской Федерации». Такое же мнение высказывал и Председатель Конституционного Суда Российской Федерации М.В. Баглай299.

Двусторонние договоры задумывались как исключительная мера для единичных случаев (Татарстана, Чечни, Калининградской области)300. Однако к середине 1999 г. было заключено около 42 договоров с органами государственной власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250

293Демин А. В., Иванов В. В. Указ. соч. С. 4.

294См.: Некрасов С. И. Российский федерализм и некоторые проблемы разделения властных полномочий по вертикали // Журнал российского права. 1999. №10. С. 69-70.

295Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №12. Ст. 1058.

296Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №13. Ст. 1475.

297Первый договор, подписанный в феврале 1994 г. с Республикой Татарстан, которая отказалась подписывать Федеративный договор, был обусловлен потребностью внесения ясности в ее отношения с Российской Федерацией.

298Российская газета. 1998. 24 февраля.

299См.: Российская газета. 1998. 23 января.

300См. об этом: Столяров М. Регионализм в Европе и в Российской Федерации // Международная жизнь. 1997. №9. С. 100.

соглашений к ним301. Договорный элемент, по существу, оказался введенным в основу устройства России, привел к девальвации конституционных ценностей федерализма. В современной литературе дается довольно подробный политический и юридический анализ договорного процесса, оценивающий его положительные и негативные аспекты302.

Большинство юристов не допускают договорное разграничение в качестве основной формы правового регулирования, а договорную теорию считают идеологической основой разрушения федеративной государственности.

На научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития российского федерализма», проходившей в Парламентском центре в начале 1998 г., Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Е.С. Строев достаточно резко заявил, что Россия сегодня уже не федерация, а «союз договорившихся элит». Особое беспокойство он выразил в связи с фактом заключения договоров «за спиной» других субъектов, что не добавляет доверия в отношении их друг с другом. «На такой основе федерацию нельзя построить», - подчеркнул Е.С. Строев303.

В результате расширения договорной практики центр потерял многие рычаги управления социально-экономической, правовой и другими сферами, углубилась тенденция повышения статуса субъектов, подписавших договоры, по сравнению со статусом субъектов, не подписавших таких договоров, что привело к нарушению конституционного принципа равноправия субъектов во взаимоотношениях с федерацией304. Представляется неверным мнение судей Конституционного Суда Республики Башкортостан А.Г. Хабибулина и А.Х. Султанова, что именно развитие договорной практики наиболее перспективно для укрепления российской государственности внутри нее самой, а договоры являются своеобразным фундаментом в системе реальных федеративных конституционноправовых отношений305. Рассматривая договорный процесс как «индивидуализацию» федеративных отношений, следует признать его дальнейшую бесперспективность. Представляется, что в дальнейшем из текста Конституции Российской Федерации следует изъять положения о договорной форме разграничения компетенции, сохранив лишь соответствующие нормы в федеральном законе, который бы допускал договор скорее как исключение, нежели повсеместно распространенное правило.

Улучшению федеративной государственно-правовой системы способствовали Указ Президента РФ от 3 декабря 1994 г. «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» и постановление Правительства РФ от 3 июня 1995 г. «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»306, предусмотревшие обязательную юридическую экспертизу правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов федерации. В развитие положений упомянутых актов Указом Президента РФ от 25 января 1996 г.307 было утверждено Положение о Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации. Комиссия наделялась рядом полномочий в отношении нормативных правовых актов субъектов федерации. Федеральная юридическая экспертиза была воспринята в субъектах федерации неоднозначно. В некоторых регионах ее рассматривали как посягательство федерации на региональное нормотворчество и ставили вопрос о правомерности такой экспертизы. До середины 1996 г. 14 субъектов федерации (республики Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ивановская, Московская, Тамбовская области и ряд других территорий) не направляли правовые акты на экспертизу в

301 См.: Россия на рубеже веков (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации): Послание Президента РФ Федеральному Собранию в 1999 г. // Российская газета. 1999. 31 марта.

302 См., например: Абдулатипов Р. Россия на пороге ХХ1 века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996; Аринин А. Н. Проблемы развития российской государственности в конце ХХ века // В кн.: Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 11-15; Болтенкова Л. Ф., Лавриненко И. Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Регионология. 1996. №2. С. 31-40; Договорные нормы и принципы федеративных отношений в России: Научно-практическая конференция в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации // Журнал российского права. 1997. №2; Договорный процесс: вчера, сегодня, завтра // Российская Федерация сегодня. 1996. №19. С. 16-18; Иванов В. В. Российский федерализм и внутригосударственная политика. Красноярск. 1997; Крылов Б. С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: поиск оптимальных путей // Журнал российского права. 1997. №1. С. 75-79; Лексин И. В. Договорное регулирование федеративных отношений в России. М., 1998; Лысенко В. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений // Федерализм. 1996. №3. С. 17-25; Он же. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995; Мухаметшин Ф. Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Государство и право. 1994. №3. С. 49-60; Прочна ли договорная основа федеральных отношений? // Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997; Современная российская модель разделения властей между федерацией и ее субъектами. М., 1996; Сукало А. Е. Договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // В кн.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М., 1998. С. 128-153; Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995; Чинарихина Г. Договор как способ разграничения полномочий и предметов ведения между субъектами федеративных отношений // Власть. 1996. №9. С. 20-25.

303Российская газета. 1998. 23 января.

304Существует и противоположная точка зрения, согласно которой внутрифедеральные договоры способствовали политико-юридическому выравниванию правового статуса субъектов федерации (см., например: Демин А. В., Иванов В. В. Указ. соч. С. 4.).

305См.: Проблемы укрепления конституционной законности в республиках Российской Федерации // Государство и право. 1998. № 12. С. 97.

306Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №24. Ст. 2281.

307Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №5. Ст. 461.