5491

законодательством льготы педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений.

Вто же время практика законотворчества субъектов федерации показывает, что они нередко принимают законы, снижающие уровень прав и гарантий граждан и вступающие в противоречие с федеральными нормативными правовыми актами. Например, в Трудовом кодексе Республики Башкортостан установлены дополнительные, не предусмотренные КЗоТом РФ основания прекращения трудового договора. Законом Республики Саха (Якутия) «Об учителе» предусмотрена материальная ответственность учителей за ненадлежащее освоение обучающимися государственного образовательного стандарта, что в соответствии с КзоТом РФ не является основанием материальной ответственности работника. Закон Хабаровского края «О пчеловодстве» запрещает гражданам, занимающимся пчеловодством, иметь медицинские противопоказания против такого рода деятельности, в то время как федеральное законодательство таких ограничений не устанавливает.

Вконституциях ряда республик в составе Российской Федерации усматривается нарушение равноправия граждан по признаку их национальной принадлежности, что нередко используется в качестве манипуляций, применяемых для обострения конфликтов и искусственного придания им национальной окраски.

Конституционный Суд РФ неоднократно признавал неконституционность положений законов субъектов федерации, нарушающих принцип равноправия граждан и ограничивающих их права и свободы. В постановлении Конституционного Суда РФ от 21 июня 1996 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах

депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан712 подчеркивается, что введение субъектами РФ дополнительных по сравнению с федеральным законом требований, ограничивающих права граждан, проживающих на территории данного субъекта, ставит граждан в неравные условия с гражданами других субъектов РФ, что не соответствует ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина.

Вопределении от 3 февраля 2000 г. по жалобе гражданки Медиковой Нины Петровны на нарушение ее конституционных прав положением части первой статьи 16 Закона Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» Конституционный Суд еще раз указал на

недопустимость установления законами субъектов РФ оснований ограничения или условий реализации конституционных прав граждан713.

Вряде постановлений Конституционного Суда были признаны неконституционными положения оспариваемых региональных актов, вводящих разрешительный характер прописки, устанавливающих взимание платы за регистрацию с граждан, прибывающих на постоянное место жительства в данные

регионы, вводящих квоты на поселение в ряде населенных пунктов, определяющих правила продажи лицензий предприятиям на право приглашения иногородних специалистов714.

Положение о недопустимости ущемления или утраты установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, сформулированное в Федеральном законе как одна из

содержательных сторон принципа конституционности, может быть определено шире – как принцип благоприятного правового режима715, исключающий возможность ограничения субъектами федерации статуса участников правовых отношений (не только граждан), определенного на федеральном уровне. Некоторые федеральные законы прямо предусматривают запреты субъектам РФ снижать единые стандарты, установленные федеральным законодателем.

Принцип государственной целостности Российской Федерации является острой проблемой для нашего государства, во многом обусловленной нарушением другого принципа - единства системы государственной власти в Российской Федерации, на чем акцентировалось внимание в предыдущих параграфах настоящей работы. При разграничении предметов ведения и полномочий соблюдение данных принципов имеет непреходящее значение для укрепления российской федеративной государственности.

712Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №27. Ст. 3344.

713Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №18. Ст. 2020.

714См., например: постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы, от 2 июля 1997г. по делу о проверке конституционности частей первой, второй и третьей статьи 2 и части шестой статьи 4 Закона Московской области от 5 июля 1996 г. «О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство» в связи с жалобами граждан И. В. Шестопалько, О. Е. Сачковой и М. И. Крючковой; определение от 7 октября 1998г. по делу о проверке конституционности положений статей 14, 15 и 35 Закона Краснодарского края от 23 июня 1995 г. «О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №16. Ст. 1909; Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. №5; Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №42. Ст. 5210.

715См. об этом: Умнова И. А. Указ. соч. С. 212-213.

Еще одним базовым принципом разграничения предметов ведения и полномочий является принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Пунктом 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Таким образом, Конституция РФ предусмотрела наряду с конституционным договорный способ распределения компетенции, умолчав о роли федеральных законов в этом процессе. Конституционный Суд РФ, в известной мере восполняя этот пробел в постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, показал значение федерального закона в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Суд отметил, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. В силу изложенного, предметом федерального закона является определение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, установленным в Конституции Российской Федерации716.

Законодательным путем роль федерального закона как одной из основных правовых форм разграничения компетенции определил Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», закрепив, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ч. 5 ст. 1). Согласно ст. 4 закона, в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов. Данное положение решило вопрос о допустимых

пределах договорного разграничения компетенции и законодательным путем разрешило теоретические споры717.

Основы распределения компетенции могут быть определены только в законодательном порядке. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные рядом субъектов с Российской Федерации, должны быть лишь вспомогательным средством оптимизации такого рода разграничения и не могут определять ключевых вопросов, поскольку на практике это ведет к установлению фактического неравноправия субъектов РФ и отступление от положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Конституция и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» не упоминают о такой форме правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, как акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органах исполнительной власти, хотя на практике они являются источниками такого разграничения и, безусловно, должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам718.

Одним из основополагающих принципов разграничения предметов ведения и полномочий является принцип равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, реализация которого направлена на преодоление существенных различий уровня прав и гарантий граждан в различных регионах России.

Закрепляя принцип равноправия субъектов Российской Федерации, Конституция вместе с тем сохраняет определенные различия в правовом положении между республиками - государствами и

716Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №3. Ст. 429.

717См. об этом: Лысенко В. Н. Развитие федерации и Конституция России // Государство и право. 1997. №8. С. 14-15; Строев Е. С. На пути согласия в законотворчестве // Журнал российского права. 1997. №12. С. 5-7; Колибаб К. Е. Договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий: необходимо участие законодателей // Журнал российского право. 1998. №8. С. 4-5; Концепция «Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы» // Федерализм. 1997. №1 (5); Крылов Б. С. Модели федерализма для России. В поисках альтернативы хаосу и распаду // Федерализм. 1997. №5. С. 112; Осипян С. А., Шугуров В. В. О разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (конституционно-правовые проблемы): Сб. статей. М., 1997. С. 58-67; Тадевосян Э. В. О моделировании в теории федерализма и проблемы асимметричных федераций // Государство и право. 1997. №8. С. 65 и др.

718Более подробно об этом см.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 199-204.

иными субъектами, которых государствами не называет719. По мнению некоторых ученых, эти различия затрагивают в большей степени атрибутивные, а не функциональные стороны статуса субъектов РФ720, поэтому, с одной стороны, проявляется конституционная тенденция к минимизации различий в компетенции субъектов, а с другой - нуждается в корректировке политика федеральных властей, если она направлена на отклонение от общего принципа равноправия субъектов или создание каких-либо преимуществ одним из них за счет других721. В этом плане важно отметить, что возведение краев и областей в ранг субъектов Российской Федерации служит одним из существенных показателей раскрытия их потенциала в воздействии на все развитие государственности. Потому неправомерными выглядят утверждения, когда данным региональным образованиям отказывают в признании их

например, А.И. Коваленко, полностью отрицая принцип равноправия субъектов Российской Федерации, пишет, что «...Конституция инициировала стремление властных структур краев и областей поднять статус этих административно-территориальных единиц до уровня национальных республик и тем самым заложила правовую основу для образования на территории Российской Федерации гигантского количества карликовых государств»724. Такие рассуждения, на наш взгляд, примитивизируют российскую государственность, так как строятся, по сути дела, на ее упрощенном понимании как некоей механической совокупности образований, которую можно как угодно перестраивать по воле региональных лидеров. Приобретение территориальными образованиями конституционного статуса субъекта Российской Федерации обусловлено, как представляется, в первую очередь экономическими, социально-культурными причинами, дополняющими и усиливающими друг друга, а также идентификацией населением края, области себя не только с определенными территориальными образованиями как таковыми, но также с их политической и экономической системой, определенными ценностями, образом жизни и социо-культурными реалиями, историей и судьбой территории725.

Равноправие субъектов федерации нельзя понимать как их одинаковость, унификацию, поскольку тогда федерация вообще не нужна, это будет совершенно другая форма государства. Не отождествляя понятия «равноправие» и «равный статус», отметим, что фактический и правовой статус субъектов РФ, безусловно, неодинаков хотя бы потому, что они имеют различные параметры своего развития726. Вместе с тем в Конституции РФ, содержащей определенные признаки асимметричной модели Российской Федерации, заложены и механизмы выравнивания, превращения всех субъектов федерации в равноправных ее членов. Провозглашая принцип равноправия субъектов федерации, Конституция РФ тем самым гарантирует им предоставление равных правовых возможностей для реализации собственной компетенции, однако реализовать эти возможности в равной мере одинаково все субъекты не могут, поэтому их статус различается.

Следует также отметить, что конституционный статус краев и областей выровнен в правовом отношении с республиками не за счет понижения статуса республик727, а за счет повышения статуса краев, областей до республиканского политического и правового стандарта. И это явилось позитивным фактом обеспечения государственного единства и целостности Российской Федерации.

Что же касается сомнений в государственной природе данных территорий, то они неосновательны, о чем свидетельствует регулирование властных отношений в пределах данных региональных единиц как субъектов федерации. Деятельность их представительных органов определяется Конституцией РФ как осуществление законодательной государственной власти, а администрации - как исполнительной государственной власти.

719В отечественном правоведении довольно подробно охарактеризованы различия в конституционно-правовом статусе субъектов РФ, поэтому нет нужды их повторять.

720См., например: Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова и др. М., 1994. С. 35-36; Основы государства и права: Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 1995. С. 352 (авторы главы В.А. Ржевский, А.В. Киселева); Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8-9. С. 50.

721См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 50.

722Так, например, Р. С. Хакимов в статье «Проблемы асимметричности федеративных отношений (на примере взаимоотношений республики Татарстан и Российской Федерации)» заявляет, что признание края субъектом федерации «надо рассматривать как юридический курьез» (см.: Федерализм - глобальные и российский измерения: Международная научно-практическая конференция. Казань, 1993. С. 92).

723См.: Синюков В. Н. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. №5. С. 31.

724Коваленко А. И. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995. С. 68.

725См.: Гаджиев К. С. О перспективах российской государственности (территориально-политический и национально-территориальный аспекты). М., 1993. С. 8.

726Довольно яркая картина дифференциации субъектов Российской Федерации по доходам населения, его покупательной способности, по динамике производства, финансовому положению, доле собственности дается в статье “Анализ тенденций развития регионов России в 1992-1995 годах”, подготовленной авторским коллективом на основе использования материалов Госкомстата РФ, Центра экономической конъюнктуры при Правительстве РФ, Минфина РФ, Центрального банка РФ, Ассоциации банков России, территориальных статистических органов и т.д. // Вопросы экономики. 1996. №6. С. 42-77.

727См.: Филиппов Н. К. Правовой статус республик – субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 23.

Вместе с тем представляется нереальным искусственное нивелирование государственноправового положения субъектов федерации, их полная унификация. Еще раз отметим, что заложенный федеральной Конституцией принцип равноправия субъектов РФ предполагает предоставление им лишь равных возможностей реализации политических, социально-экономических и иных прав, в то время как процесс осуществления этих прав каждым конкретным субъектом зависит не только от организации власти в едином федеративном государстве, но и в не меньшей мере от самих субъектов федерации, их экономического потенциала, развития промышленности, сельского хозяйства и прочих обстоятельств. Закрепив вышеупомянутый принцип взаимодействия федеральной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституция РФ тем самым обеспечила потенциальную возможность воздействия на регионы с целью гарантирования их фактического выравнивания между собой и в отношениях с федеральными органами государственной власти.

Мы уже говорили о том, что некоторые ученые и политики рассматривают выравнивание государственного статуса субъектов федерации как процесс далеко не однозначный, а территориальную государственность считают дополнительным стимулом распада России728. Думается, что тезис о региональном сепаратизме не имеет под собой практической основы, напротив, опасность для целостности России исходит от попыток сохранить тоталитарную монополистическую власть над регионами. Эффективная же региональная политика в Российской Федерации призвана, с одной стороны, обеспечить целостность государства, единства минимальных социальных стандартов и равную социальную защиту граждан независимо от экономических возможностей регионов, а с другой - необходимую децентрализацию, выравнивание условий социально-экономического развития регионов, приоритетное развитие тех из них, которые имеют важное стратегическое значение729.

Следует отметить, что официальное признание равноправия субъектов пока еще не сопровождается достаточными теоретическими проработками проблем выравнивания статуса субъектов Российской Федерации в их новом конституционном статусе.

Из принципа равноправия субъектов Российской Федерации непосредственно вытекает следующий принцип разграничения компетенции в федеративном государстве - принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации. Исходя из конституционного принципа равноправия субъектов федерации, Конституционный Суд РФ в постановлении от 15 июля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 1 и п.4 ст. 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Российской Федерации»730 по запросу органов власти двух субъектов РФ – Москвы и Санкт-Петербурга, посчитавших себя ущемленными Федеральным законом, запретившим только этим субъектам федерации самостоятельно образовывать территориальные дорожные фонды и использовать их ресурсы на содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности соответствующих субъектов, признал неконституционность вышеназванного закона.

Весьма существенное значение при этом имеет вывод Конституционного Суда РФ о том, что федеральный законодатель имеет право на дифференцированный подход в регулировании взаимоотношений между федерацией и ее субъектами. Это не является отступлением от принципа равноправия субъектов федерации. «Федеральные органы государственной власти, - отметил Суд, - при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации». Таким образом, перераспределение средств, поступающих от экономически сильных субъектов федерации в пользу более слабых субъектов, служит выравниванию их реального положения и не ущемляет прав и интересов других субъектов федерации. Вместе с тем Конституционный Суд РФ подчеркнул, что в основе перераспределения средств должны лежать единые критерии.

Разграничение предметов ведения и полномочий предполагает учет обоюдных интересов участников федеративных отношений, поэтому в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» сформулирован

принцип согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации.

Данный принцип провозглашается во многих федеральных законах, однако далеко не все из них содержат конкретный механизм такого согласования. Например, Закон РФ «Об особо охраняемых природных территориях» упоминает о процедуре согласования с субъектами РФ порядка образования особо охраняемых природных территорий федерального значения, располагаемых на их территориях, но

728См., например: Синюков В. Н. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. №5. С. 29-31.

729См.: Основные положения региональной политики в Российской Федерации // Российская газета. 1996. 9 апреля.

730Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. №4. С. 23-29.

и ее субъекты действовали в пределах своих полномочий. Орган исполнительной власти субъекта федерации вправе обратиться в Правительство РФ с заявлением о принятии решения о введении защитных мер в отношении импорта товара в случае, если наносится существенный ущерб или возникает угроза причинения ущерба производителям подобного или непосредственно конкурирующего товара на территории субъекта (ст. 18).

Важное значение в этой связи имеет определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2000 г. по ходатайству министра внутренних дел Российской Федерации о разъяснении постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области и от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором отмечается право федерального законодателя предусматривать возможность согласования с законодательным органом субъекта РФ назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, но при этом подчеркивается исключительная прерогатива Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии обязательного использования установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом согласительных и юрисдикционных процедур. Таким образом, Конституционный Суд РФ оставил решение вопроса о согласовании интересов по данному вопросу за федеральным законодателем, который, к сожалению, до сих пор его не решил.

Порядок согласования общенациональных и региональных интересов при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения детально определен в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»732.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»733 обязывает федеральное Правительство в пределах его полномочий обеспечивать сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти и устанавливает процедуры учета предложений и замечаний субъектов РФ, а также урегулирования разногласий между органами исполнительной власти двух уровней. На наш взгляд, интересы субъектов и федерации должны учитываться в единстве, независимо от предметов ведения. Федеральные органы не вправе, осуществляя свои исключительные полномочия, игнорировать интересы субъектов, равно как и органы субъектов федерации должны учитывать общегосударственные интересы при реализации собственных полномочий. Вместе с тем в сферах совместного ведения согласование интересов должно регулироваться более детально и обязательно сопровождаться правовым механизмов преодоления разногласий.

Анализ действующего законодательства позволяет отнести к способам согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов взаимное информирование, выражение согласия или возражений, создание согласительных комиссий, выработку совместных программ, координацию мероприятий и т.п.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» формулирует такой принцип разграничения предметов ведения и полномочий, как принцип обеспеченности ресурсами. Согласно ст. 9 Закона, при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий.

Данный принцип действует не только в отношении переданных по договорам и соглашениям полномочий органов государственной власти, как утверждают некоторые авторы734: он пронизывает всю модель разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве.

Материальные, финансовые средства субъектов федерации должны быть соразмерны их предметам ведения и полномочиям, определяемым Конституцией и федеральными законами, поскольку без этих средств невозможно осуществление всей полноты государственной власти, которою обладают субъекты в силу ст. 73 Конституции Российской Федерации. Осуществляя разграничение предметов ведения и полномочий, федеральный законодатель должен учитывать потенциал субъектов РФ735 и их реальную возможность осуществлять свою компетенцию надлежащим образом. Особое значение здесь имеет финансовая экспертиза проектов нормативных правовых актов Российской Федерации. Действующее

732Отметим, что в Федеральном Собрании неоднократно рассматривались проекты федеральных законов, содержащие положения о согласо вании федеральных законопроектов по предметам совместного ведения (см. об этом: Умнова И. А. Указ. соч. С. 134-135).

733Российская газета. 1997. 23 декабря; 1998. 4 января.

734См.: Толстошеев В. В. Региональное экономическое право России. С. 93.

735См. об этом, например: Лыкова Л. Действующая модель финансового выравнивания и финансового потенциала регионов России // Федерализм. 1997. №2; Сомаев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб., 1999.

законодательство не вменяет в обязанность органам государственной власти просчитывать достаточность обеспечения финансовыми и материальными ресурсами при принятии актов, разграничивающих полномочия федеральных и региональных органов государственной власти. Правильно оценить и грамотно рассчитать финансово-экономические последствия реализации проекта такого нормативного акта – достаточно сложная профессиональная работа, предполагающая информационное сотрудничество многих федеральных и региональных ведомств. К сожалению, механизм этого сотрудничества с точки зрения сбалансированности ресурсного обеспечения двух уровней власти не только не определен законодательно, но и не обеспечен теоретически.

К принципам разграничения полномочий по предметам совместного ведения относятся

добровольность и гласность заключения внутрифедеральных договоров и соглашений.

Перераспределение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти производится только по их обоюдному соглашению, т.е. носит договорный характер, предполагающий добровольное заключение соглашений. Согласие сторон при этом должно быть выражено четко. Было бы неправильно признавать такое согласие отказом от реализации полномочий в определенной сфере. Не вызывает сомнений положение о том, что орган исполнительной власти (как федеральной, так и субъекта РФ), передавший часть своих полномочий, сохраняет за собой право контроля за их реализацией и право отзыва в одностороннем порядке делегированных полномочий. В случае же неправомерного осуществления переданных полномочий, повлекшего причинение ущерба какой-либо стороне, соответствующий орган власти обязан его возместить.

Одним из важнейших принципов, обеспечивающим эффективность реализации разграниченных предметов ведения и полномочий в федеративном государстве, является принцип конституционно-

правовой ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, их органов государственной власти736. Сущность этой ответственности ученые видят в следующем: чем больше субъект (носитель) власти ее получает, тем большую ответственность он несет перед гражданами, народом и населением, подразумевая при этом не только разделение ответственности в федеративных отношениях, но и ее сбалансированность и субсидиарность 737.

В отечественном правоведении институт ответственности анализируется применительно к органам государственной власти, а не к федерации и ее субъектам, что, очевидно, объясняется диалектическим единством, взаимосвязью и взаимозависимостью компетенции государства (государственного образования) и компетенции органов государства (государственного образования)738. Как отмечалось выше, компетенция федерации или ее субъектов находит свое практическое претворение в деятельности их органов государственной власти, хотя, безусловно, не сводится лишь к этому. Ответственность является структурным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации и конституционно-правового статуса ее субъектов. Обладая конституционными правами, федерация и субъекты федерации несут и определенные обязанности. Так, в частности, к конституционным обязанностям субъекта федерации относятся: сохранение целостности Российской Федерации и ее исторически сложившейся территории; недопустимость вступления в какие-либо государственные союзы и заключения договоров политического характера с другими субъектами федерации; соблюдение федеральной Конституции и законодательства; соблюдение принципа единства системы государственной власти.

Основаниями конституционно-правовой ответственности федерации и ее субъектов являются такие нарушения законодательства (прежде всего в интересующем нас аспекте), которые касаются несоблюдения компетенционных рамок, невыполнения или ненадлежащего выполнения полномочий, нанесения этим вреда населению.

736 Отметим, что институт публично-правовой ответственности участников федеративных отношений в науке разработан довольно слабо, что обусловлено отсутствием его закрепления в Конституции РФ, неразвитостью традиций правовой культуры и правосознания. Лишь в последнее время этот институт привлек внимание ученых (см. об этом, например: Барциц И. Н. Федеративная ответственность: понятие и виды // Журнал российского права. 1999. №12. С. 36-47; Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985; Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право. 1996. №4. С. 88-96; Иванов В. В. Российский федерализм и внутригосударственная политика. Красноярск, 1997. С. 88-89; Карасев М. Н. О государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2000. №7. С. 2937; Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал российского права. 2000. №2. С. 25-34; Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. №6. С. 47-56; Он же. Ответственность в системе народного представительства. М., 1995; Лучин В. О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1993; Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. С. 181; Нарутто С. В. Проблемы юридической ответственности субъекта федерации // Правоведение. 1998. №4; Скифский Ф. М. Ответственность за конституционные правонарушения. Тюмень, 1998; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 218-252; Федоров Ю. И. Ответственность и иммунитет во внешних связях членов Российской Федерации // Государство и право. 1995. №12. С. 76-83; Шон Д.

Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. №7. С. 35-43). 737 См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 220-221.

Заметим, что гражданское законодательство отделяет обязательства Российской Федерации от обязательств ее субъектов: субъекты РФ не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации. Категоричность такой формулировки представляется небесспорной. Так, например, субъект федерации, осуществляя полномочия по предметам совместного ведения или полномочия, делегированные ему Российской Федерацией, очевидно, вправе рассчитывать на субсидиарную ответственность.

738 См.: Каримов А. М. Компетенция высших органов власти автономной республики (по материалам Татарской АССР). Казань, 1975. С. 25.

территории другого субъекта федерации, или включение бывшего субъекта в состав другого субъекта в качестве административно-территориального образования741. На наш взгляд, подобные предложения некорректны по отношению к населению субъекта федерации, которое не должно нести бремя ответственности за нарушения органов власти субъектов. Ликвидация субъекта федерации в одностороннем порядке неизбежно ассоциируется с насильственными федеративными преобразованиями и репрессиями 30-х - 40-х годов. Другое дело - введение прямого президентского правления в субъекте федерации или специальных подразделений силовых структур с целью пресечения вооруженных столкновений, угрозы территориальной целостности и безопасности России, насильственного изменения основ ее конституционного строя при условии соблюдения процедур, установленных Конституцией РФ и федеральным конституционным законом.

Из поля зрения исследователей проблем федеративной ответственности выпал вопрос о взаимной ответственности субъектов федерации, о гарантии со стороны федерации возмещения материального вреда субъекту, население которого оказалось дискриминированным на территории другого субъекта. Очевидно, в данном случае речь также должна идти о субсидиарной ответственности - виновного субъекта и Российской Федерации в целом.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут быть выделены дополнительные принципы разграничения полномочий между органами государственной власти двух уровней. Они, к сожалению, не нашли отражения в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Эти принципы сформулированы в постановлениях Конституционного Суда РФ

инекоторых тематических федеральных законах.

Вкачестве примера можно привести упоминавшееся выше постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, в котором определено, что федеральный закон по предметам совместного ведения должен предусматривать достаточные и равные возможности для Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению полномочий их органов в этой сфере. Однако данные полномочия должны разграничиваться на основе признания за Российской Федерацией права осуществлять правовое регулирование по принципиальным вопросам, имеющим общее значение для всех субъектов Российской Федерации.

Таким образом, при разграничении законотворческих полномочий федеральных и региональных органов государственной власти существенное значение имеют принцип регулирования в рамках установленной федеральной компетенции отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые должны решаться одинаково всеми субъектами федерации, и принцип введения общих установочных рамочных норм по вопросам, которые относятся к компетенции

субъектов РФ и в соответствии с которыми они осуществляют собственное правовое регулирование. Данные принципы нашли отражение в Федеральном законе «Об образовании»742. Следует согласиться с мнением И.А. Умновой о том, что они носят универсальный характер и могут быть применены как

общие критерии для всех других федеральных законов по предметам совместного ведения и найти свое отражение в федеральной Конституции743.

Одним из принципов разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ является принцип допустимости опережающего

регионального правового регулирования, неоднократно подтвержденный правовыми позициями Конституционного Суда РФ744 и сформулированный в ч. 2 ст. 12 Федерального закона ««О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». До принятия федеральных законов, по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом, что вытекает из ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации.

Вряде случаев субъекты РФ самостоятельно устанавливают принципы разграничения нормотворческой компетенции между ними и Российской Федерацией, нарушая при этом федеральное законодательство. Так, Трудовой кодекс Республики Башкортостан предусматривает, что трудовые отношения в Республике Башкортостан регулируются Конституцией Республики Башкортостан, ее

Кодексом и иными издаваемыми в соответствии с ними актами трудового законодательства этой

741См.: Барциц И. Н. Федеративная ответственность: понятие и виды // Журнал российского права. 1999. №12. С. 46.

742Ст. 3 Федерального закона «Об образовании» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №3. Ст. 150.

743См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 211.

744См., например: постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 19 апреля 1996г. «О системе органов государственной власти Удмуртской Республики», также постановления от 30 апреля 1996г., от 3 ноября 1997г., от 9 января 1998г. и др. // Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992-1996. М., 1997.

республики. Согласно ст. 2 Кодекса, «…отдельные полномочия по изданию актов трудового законодательства Республика Башкортостан может передавать по договору Российской Федерации. Акты трудового законодательства Российской Федерации по вопросам, переданным Республикой Башкортостан Российской Федерации, обязательны на территории Республики». Данная норма практически отменяет действие федерального законодательства на территории республики и переводит трудовое законодательство из области совместного ведения в область исключительного ведения субъекта федерации745. В связи с этим важно еще раз подчеркнуть, что принципы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, полномочий между двумя уровнями органов государственной власти устанавливаются Конституцией Российской Федерацией и федеральными законами в силу того, что они затрагивают основы конституционного строя России и основные права и свободы человека и гражданина.

Правовой механизм разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти должен основываться на фундаментальных научных исследованиях, отражающих анализ, оценку и прогнозы возможных политических, социальноэкономических и юридических последствий такого разграничения. Следовательно, к принципам разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ следует отнести принцип научности подходов к разграничению предметов ведения и полномочий.

В последнее время проблемами распределения компетенции в федеративном государстве занимаются не только конституционалисты, но и представители науки других отраслей права746. Думается, с учетом отраслевой специализации обозначенные выше общие принципы разграничения предметов ведения и полномочий будут дополняться, конкретизироваться и наполняться конкретными механизмами их реализации.

Итак, в основе правового регулирования внутрифедерального разграничения предметов ведения и полномочий лежат конституционно-правовые принципы государственного суверенитета Российской Федерации, конституционности, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, недопустимости изменения конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, недопустимости ущемления или утраты установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, государственной целостности Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации, согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации, обеспеченности полномочий ресурсами, добровольности и гласности заключения внутрифедеральных договоров и соглашений, конституционно-правовой ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, их органов и должностных лиц. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов выделяются дополнительные принципы разграничения полномочий между органами государственной власти двух уровней.

§ 2. Проблемы правового регулирования разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами

Российской Федерации

В научной литературе прошлых лет долгое время велась дискуссия по вопросу модели разграничения компетенции федерации и ее субъектов. Некоторые ученые, например С.М. Равин, отрицали компетенцию в сфере совместного ведения; А.В. Радвогин отвергал исключительную компетенцию как у федерации, так и у субъектов федерации; Б.Л. Манелис высказывался о затруднительности или даже невозможности разграничения компетенции федерации и ее субъектов. Большая заслуга в научной разработке и обосновании трехчленного разграничения предметов ведения федерации и субъектов федерации принадлежит А.И. Лепешкину и М.А. Шафиру. В настоящее время большинство авторов высказывается в поддержку именно этого трехчленного разграничения, закрепленного в Конституции Российской Федерации.

745Более подробно см.: Забрамная Е. Ю. О проблеме разграничения нормотворческой компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования трудовых отношений // Вест. Моск. ун-та. 1998. №5. С. 88-92. (Право(.

746См., например: Бочарникова М. А. Трудовое законодательство как предмет совместного ведения федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 1998. №12; Бринчук М. М. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Государство и право. 1998. №12; Герасин С. И. Правовая база реформирования земельных отношений в сельском хозяйстве (обзор региональных законодательных актов) // Государство и право. 1998. №12; Крохина Ю. А. О регулировании бюджетных прав субъектов федерации // Журнал российского права. 2000. №11. С. 44-50; Лебедев В. М. Трудовое законодательство субъектов Российской Федерации // В кн.: Актуальные вопросы правоведения в современный период. Томск, 1995; Пчелинцева Л. М. О семейном законодательстве субъектов федерации // Журнал российского права. 1998. №3; Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (материалы «круглого стола») // Государство и право. 1999. №1; Студеникина М. С. К проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях // Журнал российского права. 1998. №6.