5491

Проблема целостности системных объектов постоянно привлекает научное внимание. Философский анализ определения понятия целостности выделяет некоторый набор характеристик, описывающих общие свойства целостных образований. Первое место в этом наборе характеристик целостных объектов отводится свойству интегративности: целостность характеризуется новыми качествами и свойствами, не присущими отдельным частям (элементам), но возникающими в результате их взаимодействия в определенной системе связей111. Именно интегративность целого, а не взаимосвязь частей сама по себе дает ключ к объяснению фундаментальной роли понятия целостности в научном познании государственно-правовой системы.

Выше мы рассматривали в качестве интегративного свойства федеративной государственности суверенитет Российской Федерации, позволяющий понять и все ее остальные специфические черты как целого.

Целостность государственно-правовой системы проявляется как во властно-организационном плане, так и в территориальном. Государство и право при этом выступают в качестве «оболочки», которая сохраняет целостность определенной социальной общности – многонационального народа Российской Федерации.

Объяснение целостности государственно-правовой системы России показывает те внутренние закономерности, которыми обусловлено ее качественное своеобразие. При этом под закономерностями понимаются устойчивые, регулярные и необходимые, взятые в обобщенной форме внутрисистемные связи. Горизонтальные и вертикальные внутрифедеральные связи являются отличительным признаком государственно-правовой действительности России как системного образования. Именно развитые и упорядоченные связи между элементами этой системы обусловливают ее целостный характер. Связь элементов системы не может быть неорганизованной. «Понятие целого …отражает гармоническое единство и взаимодействие частей по определенной упорядоченной системе»112. Следует также отметить, что государственно-правовая система как разновидность органичных систем113 характеризуется наличием не только связей координации (взаимодействия элементов), но и связей субординации, которые ярко проявляются в процессе участия субъектов Российской Федерации в решении вопросов федерального ведения, а также при реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий, переданных им федеральными органами исполнительной власти.

Государственно-правовая система обладает особыми управляющими механизмами, через которые структура целого воздействует на характер функционирования и развития частей. Как отмечает Р.И. Таллер, категория целого работает в корреляции с категорией часть, зависит от нее и сама детерминирует

части, придает им новые свойства, которыми они не обладают в свободном состоянии, определяет закон их жизни114.

В философской литературе отмечается, что один из компонентов системы всегда играет доминантную роль115, является управляющей частью116. Этот компонент как раз и служит целостности системы. Распространяя данную формулу общей теории систем на государственно-правовую систему, можно предположить, что доминантную роль в ней играют федеральные органы и федеральное законодательство, ограничивающее автономность государственно-правовых систем субъектов Российской Федерации основами федеративного конституционного строя. Более того, и международное право обязывает субъектов федерации к сохранению целостности государства. Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г., при реализации права народа на самоопределение ничто не должно толковаться как «санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств…»117

Одной из существенных характеристик государственно-правовой системы России как целого является именно системная организованность его компонентов. Таким образом, целое обязательно предполагает систему.

Типологический анализ многообразных значений понятия «система», произведенный философами, позволяет построить некоторую иерархию признаков (свойств) системности как таковой. Так, В.Н. Садовский, идя по этому пути, выделил ряд содержательных принципов, разбив их на три условные группы. К первой группе он отнес признаки, характеризующие внутреннее строение системы, о которых упоминалось выше: множество, элемент, отношение, свойство, связь, взаимодействие, подсистема,

111См.: Блауберг И. В. Проблема целостности и системный подход. М., 1997. С. 97-98.

112Югай Г. А. Диалектика части и целого. Алма-Ата, 1965. С. 97.

113См. об этом: Блауберг И. В., Садовский В.Н., Юдин Э. Г. Системный подход в современной науке // Проблемы методологии системного исследования. М., 1970. С.22.

114См.: Таллер Р. И. Философия как логика и методология познания права. Куйбышев, 1989. С. 55.

115См. работы Г. А. Югая, О. С. Зелькиной, Ю. Жданова и др.

116См.: Берг А. И. Кибернетика – наука об оптимальном управлении. М., 1964. С. 19; Советское управление и административное право. М., 1978. С. 7- 9; Васильев В.И., Романов Л.Г., Червоный Л.А. Основы теории систем: Конспект лекций. М., 1994. С.30.

117Международное публичное право. М., 1997. Т. 1. С. 7.

организация, структура и др. Указанные признаки служат для описания системы как некоторого целого. Ко второй группе относятся признаки, характеризующие специфические системные свойства: изоляция, взаимодействие, интеграция, дифференциация, централизация, децентрализация, целостность, стабильность, обратная связь, равновесие, управление и др. В последнюю группу объединяются признаки, относящиеся к поведению системы: среда; состояние системы, деятельность, целостность, функционирование, изменение, гомеостазис, целенаправленность, самоорганизация и другие118. В более упрощенной классификации выделяют принципы целостности, структурности, иерархичности, множественности описания системы119. Другие авторы называют следующие принципы: адаптация к изменяющимся условиям внешней среды; интеграция (сохранение целостности и качественной определенности системы); совместимость элементов и нейтрализация дисфункций; дифференциация (структурное и функциональное разнообразие элементов); актуализация (разнообразие свойств элементов) и лабилизация (подвижность) функций в сочетании с принципом устойчивости структуры в целом; иерархия управляющей и управляемой подсистем, дополняемая субординацией их элементов; принцип обратной связи, взаимодействие элементов между собой и с окружающей средой через каналы информационной связи120. Перечисленные принципы инвариантны для внутренней организации и функционирования любых сложных социальных систем. Отражая общность объективно существующих организационных и функциональных потребностей самоуправляемой социальной системы, эти принципы фиксируют существенные, необходимые, повторяющиеся общие и устойчивые при определенных условиях «связи явлений, вещей, процессов действительности, выражающие их самоорганизацию, порядок или последовательность изменения и развития»121. Выявление и описание общесистемных принципов государственно-правовой системы – очень сложная задача, особенно когда исследование осуществляется в период ее реформирования, когда она неустойчива и постоянно изменяется. При изучении государственно-правовой системы в федеративном аспекте, наибольшую значимость, на наш взгляд, представляет принцип целостности, не умаляющий, впрочем, значения других общесистемных принципов.

Как видно из приведенной в первую очередь классификации признаков системности, некоторые из них повторяются в нескольких группах. Так, признак целостности фигурирует во второй и третьей группах, то есть рассматривается как существенное системное свойство и характеристика поведения системы. Анализ различных значений и функций понятия целостности выполнен в научных трудах преимущественно не столько к самой системе, сколько к способу ее исследования. Понятие целостности системного объекта относится к числу таких понятий, роль которых в научном познании никогда не может быть исчерпана. Каждый новый этап в развитии государственно-правовой науки приводит к углублению и конкретизации представлений о российской федеративной государственно-правовой системе как целостном объекте, но уже в иных аспектах и на новом уровне понимания.

В юридической литературе целостность всегда признается основным признаком государственноправовой системы наряду с такими признаками, как объективность (обусловленность реально существующей системой общественных отношений); разделение системы на относительно самостоятельные части; многообразие различающихся по различным параметрам элементов; единство и взаимосвязь составляющих систему элементов.

Фиксация в системных инвариантах условий организации и функционирования любой системы, делает возможным не только соотнесение реальных процессов функционирования федеративной государственно-правовой системы с этими принципами и выявление на этой основе соответствующих отклонений и дисфункций, но и понимание причин, обусловивших эти дисфункции. Необходимо иметь в виду, что в государственно-правовой системе всегда присутствует субъективный момент, предопределяющий характер воздействия управляющей подсистемы на управляемую, который не всегда соответствует объективным функциональным потребностям системы в целом. На развитие дезинтеграционных процессов в России повлияли не только объективные факторы, связанные с несформированностью государственного аппарата и отсутствием нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов в условиях крушения административно-хозяйственной системы управления экономикой и распада СССР, но и субъективные факторы, такие, в частности, как амбиции тех или иных политиков, усиление националистических и сепаратистских настроений и, наконец, отсутствие политической воли некоторых представителей федеральной и региональной элиты в сохранении и укреплении государственной целостности Российской Федерации122.

118См.: Садовский В. Н. Некоторые принципиальные проблемы построения общей теории систем // Системные исследования. Ежегодник. 1971. М., 1972. С. 41-48.

119Васильев В.И., Романов Л.Г., Червоный Л.А. Указ. соч. М., 1994. С. 22.

120См.: Урсул А. Д. Природа информации. М., 1968. С. 144-146; Украинцев Б. С. Самоуправляемые системы и причинность. М., 1972. С. 41-58; Сетров М. И. Основы функциональной теории организации. Л., 1972. С. 34-94.

121Виноградов В. Г., Гончарук С. И. Законы общества и научное предвидение. М., 1972. С. 13.

122См.: Кабышев В. Т. Федерализм и конституционная система власти в России // В сб.: 5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М., 1999. С. 19.

§ 2. Общая характеристика внутрисистемных связей федеративной государственноправовой системы

При детализации принципа целостности в центре исследования в первую очередь оказывается понятие связи. Именно наличие конструктивных связей делает объект системой. При этом степень целостности системы определяется степенью взаимосвязи между элементами. Совокупность связей также можно рассматривать как определенную систему (систему связей)123. Изучение системы связей между элементами государственно-правовой системы позволяет увидеть общую картину государственно-правового развития с учетом детерминирующих и детерминируемых факторов, которая

поможет найти подходы к решению сложных практических задач на конкретном этапе развития общества124.

Государственно-правовая система, таким образом, может быть охарактеризована только через свои связи, т.е. через взаимодействие составляющих ее элементов. Любая социальная связь представляет собой отношение. Связь, возникающую в результате воздействия элементов друг на друга и вызывающую их взаимные изменения, принято называть взаимодействием125. В самом понятии «взаимодействие» подразумевается система, ибо первое есть взаимное воздействие, т.е. взаимная связь элементов. Связи взаимодействия могут быть горизонтальными или вертикальными.

Характер связи, существующей между элементами системы, обычно фиксируется в понятии структуры. В общефилософском смысле структура – это взаимообусловленная совокупность связей элементов в составе системы, определяющая собой ее качественную специфику126 или целесообразный способ связи элементов системы127, устойчивое единство элементов, их отношений и целостности128. Связь элементов в структуре подчиняется диалектике взаимоотношения целого и частей. В современном научном понимании структура означает не просто строение, устройство чего-либо (лат. structura – строение, расположение), не просто взаимосвязь и взаиморасположение составных частей, но устойчивую упорядоченность связей между ними, внутреннюю организацию системы. Организация в данном контексте рассматривается как динамическое равновесие внутренних процессов системы. Как пишет В.С. Тюхтин, для понимания структуры специфичен особый и в то же время универсальный тип отношений – «отношения порядка, композиции элементов. Структура объекта как системы есть вид композиции или вид упорядоченности элементов, который устойчив (инвариантен) относительно вполне определенных его изменений, преобразований»129. Поскольку одной из важнейших форм применения системного метода в государствоведении является структурно-функциональный анализ, то в задачу исследователя входит не произвольное расчленение изучаемого объекта, но выявление способов, законов связи между элементами, которые придают этому объекту характер целостности. Анализ связей и изучение соотношения между структурными частями государственно-правовой системы представляет не только теоретический, но и практический интерес, поскольку указанные связи и соотношения должны учитываться в деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, в процессе правотворчества и правоприменения. Подчеркивая значение для определения структуры разграничение статики и динамики связей в объекте, Л.Б. Тиунова отмечает, что «структура несет в себе тип, способ связей, совокупность устойчивых взаимосвязей, обеспечивающих целостность объекта, сохранение основных свойств при различных внутренних и внешних изменениях. Иными словами, данное понятие выражает то, что остается неизменным при различных преобразованиях системы, ее основную константу»130.

В качестве системообразующих связей элементов государственно-правовой действительности рассматриваются обычно властные полномочия одних органов и лиц относительно других, каналы информации. Эти связи формализованы, облечены в правовую форму, т.е. закреплены в соответствующих нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов. Преимущественно посредством нормативного анализа устанавливаются основные компоненты формальной структуры. Но структурная модель системы, основанная на одних нормативных характеристиках, отражает лишь ее «идеальный образ», ее «проектную схему», которая не может заменить исследования ее реального поведения131, в том числе и выходящего за рамки соответствующих

123О системных качествах общественных отношений см., например: Тиунова Л. Б. Указ. соч. С. 35.

124Там же. С. 23.

125Кириллов В. И. Логика познания сущности. М., 1980. С. 108.

126См., например: Спиркин А. Г. Основы философии. М., 1988. С.179.

127См.: Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства: Вопросы и ответы. М., 1999. С. 140.

128Овчинников Н. Ф. Структура и симметрия // В кн.: Системные исследования. Ежегодник. М., 1969. С.119; Блауберг И. В., Юдин Э. Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С. 133.

129Тюхтин В. С. Отражение, системы, кибернетика. М., 1976. С.21.

130Тиунова Л. Б. Указ. соч. С. 14.

131См.: Политические системы современности (очерки). М., 1978. С. 77.

общегосударственной общности, закрепили в своих уставах, что источником власти в данном субъекте федерации является население (Еврейская автономная область, Красноярский край, Брянская область); граждане, проживающие на данной территории (Волгоградская область, Читинская область). При этом многие из субъектов Российской Федерации подчеркнули в уставах, что население (народ) субъекта федерации является частью населения Российской Федерации (Орловская область, Хабаровский край). В Уставе Приморского края единственным источником власти признаются проживающие на территории края граждане, представляющие многонациональный народ России. Определенный компромисс представляет ст. 9 Устава Амурской области, закрепляющая, что «государственная власть осуществляется народом в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом области и законодательством области…»140.

В ряде конституций республик подчеркивается национальный характер государственности. Так, ст. 3 Конституции Республики Коми провозглашает коми-народ источником государственности республики, на поддержание и развитие языка, культуры и жизненного уклада которого направляется политика государства. Согласно п. 1 ст. 60 Конституции Республики Бурятия, этот субъект федерации образован в результате реализации права бурятской нации на самоопределение.

Народ (население) субъекта федерации некоторые ученые определяют как «первичный» источник и субъект власти141. В таком контексте народ всей Российской Федерации должен рассматриваться как «вторичный» источник власти, что представляется неверным. Современная общая теория государства в качестве одного из элементов государства выделяет не население, а народ как этническую общность, подразумевая при этом его право на политическое самоопределение и создание своей суверенной организации публичной политической власти142. Как отмечает О.Е. Кутафин, с юридической точки зрения слово «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству143. Если предположить, что народ субъекта федерации - первичный источник власти, то именно ему принадлежит суверенитет, который реализуют органы государственной власти субъекта федерации. В результате получается, что каждый народ субъекта федерации имеет частичку суверенитета, равно как и сами субъекты федерации обладают государственным суверенитетом. Данный вывод не согласуется с положениями ст. 3 Конституции Российской Федерации, провозглашающей носителем суверенитета весь многонациональный народ России и запрещающей присвоение, захват власти. Государство и суверенитет неделимы, поэтому никакая часть народа не может присвоить себе его осуществление. Так как государственная власть России рассматривается сегодня как сочетание двух уровней единой системы государственной власти, то верховенство государственной власти следует признать за государством как целым, а полноту верховной власти – за российским народом. Из принципа единства системы государственной власти, закрепленного в ст. 5 Конституции Российской Федерации, и принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации вытекает ограничение государственной власти субъектов Российской Федерации и ее подчиненность федеральной власти по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерацией к ведению Российской Федерации. Следовательно, и население субъектов федерации не может представлять интересы всего народа государства как носителя суверенитета, тем более что государство несет обязанности перед всем своим народом, а также перед мировым сообществом.

Конституционный Суд РФ подчеркнул, что вся полнота государственной власти субъекта Российской Федерации, зафиксированная в ст. 73 Конституции РФ, с учетом смысла ст. 3, 4, 5, 11, 71, 72 и 76, не означает, что такую власть субъект осуществляет в качестве суверенного государства, поскольку соответствующие полномочия и предметы ведения, в сфере которых они реализуются, проистекают не из волеизъявления субъектов РФ, а из Конституции Российской Федерации как высшего акта суверенной власти всего многонационального народа России144. Воля всего населения, объединенного в государство, а не воля населения отдельных территорий, является государственной волей народа, которая отражается в государственном суверенитете России.

Генетические связи придают целостность многоуровневой правовой системе, так как материальной предпосылкой единства права в федеративном государстве служит единая система социально-экономических отношений. Конституция Российской Федерации закрепляет единство экономического пространства и свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на территории государства (ст. 74), единую денежную единицу и исключительное право Российской Федерации устанавливать общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации федеральным законом (ст. 75). Вся система права, как пишет А.Ф. Черданцев, предопределена системой

140Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1997. Вып. 4.

141См., например: Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. М., 1995. С. 36.

142Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1993. С. 9.

143Государственное право Российской Федерации / Под ред. О. Е. Кутафина. М., 1996. С. 98.

144См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №25. Ст. 2728.

экономических, социальных и иных отношений, волей, ориентированной на единую систему основополагающих ценностей145. Вместе с тем невозможно не видеть того, что субъекты федерации значительно различаются по своему социально-экономическому развитию, что вынуждает их в условиях жесточайшего экономического кризиса и фактической обреченности на самовыживание, принимать нормативные правовые акты, не вписывающиеся в общее правовое пространство России.

Для раскрытия генетических связей исследуемого объекта применяется метод генетического расчленения, представляющий собой способ, при помощи которого осуществляется членение истории исследуемого явления на ряд обособленных, следующих друг за другом во временной последовательности периодов, этапов. Подчеркивая значение этого приема в системном исследовании, В.М. Сырых отмечает, что «разбивая, расчленяя единый, непрерывный процесс развития на ряд отличных друг от друга состояний, соответствующих действительному процессу развития, представляется возможным раскрыть закономерности этого развития, механизм перехода от одного состояния в развитии исследуемого к другому и раскрыть качественное отличие одного состояния от другого»146. Основания генетического расчленения объекта исследования могут быть различными, поскольку они определяются характером и спецификой исследуемого явления. В § 3 данной главы анализ становления и развития новой системы российской федеративной государственности будет проведен на основе использования метода генетического расчленения, ценность которого видится в использовании не только собственно исторического аспекта, но и прогностического, предоставляющего возможность на базе анализа развития системы использовать методы научного прогнозирования.

Связи строения иначе называются структурными. Через эти связи происходит установление и преобразование как всей организационной структуры, так и ее подсистем, отдельных их элементов, а также внутренней организации и состава.

Взаимодействие элементов, их внутренняя связь обусловливают их функционирование, а также функционирование системы в целом, в процессе которого выявляется ее потенциал. Связи функционирования обеспечивают целостность, жизнедеятельность и динамичность системы и составляющих ее элементов. Они многообразны, поскольку определяются многообразием функций государства и права. Но общим для всех этих видов является то, что элементы, объединенные связью функционирования, совместно осуществляют определенную функцию, которая может быть охарактеризована как единая. Без этих связей невозможно единство и тем более взаимодействие элементов системы. Непрерывность функционирования государственно-правовой системы и выполнение ее целевого предназначения обеспечиваются строгими структурными и функциональными связями всех элементов системы. Функциональные связи отражают каналы формирования и реализации внутренних функций элементов и их звеньев.

Среди связей функционирования или функциональных связей выделяют связи субординации (иерархические), которые, в свою очередь, относятся к вертикальным связям; связи норм права и основополагающих принципов права как связи содержательного характера (они могут быть как вертикальными, так и горизонтальными); охранительные связи, вытекающие из различия регулятивной и охранительной функции права. В качестве примера вертикальных связей норм права и основополагающих принципов права можно привести зависимость законодательства субъектов Российской Федерации от основополагаюших принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, сформулированных в соответствующем федеральном законе147. К горизонтальным связям такого рода можно отнести взаимодействие закона субъекта федерации и подзаконного акта органа исполнительной власти, конкретизирующего общие положения закона. Охранительные связи как горизонтальные складываются, например, при применении законов субъектов РФ, устанавливающих административную ответственность. Вертикальные охранительные отношения возникают, в частности, между Конституционным Судом РФ и законодательным органом субъекта федерации, в связи с вынесением постановления Конституционного Суда РФ о несоответствии закона субъекта федеральной Конституции.

Государственно-правовая система Российской Федерации характеризуется наличием разнообразных горизонтальных связей, которые складываются в процессе реализации субъектами Российской Федерации их компетенции как по предметам собственного ведения, так и при осуществлении органами государственной власти субъектов федерации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов в рамках таких связей действуют параллельно и не находятся в иерархических отношениях. Согласно ст. 76, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные вне пределов ведения Российской Федерации и совместного

145Черданцев А. Ф. Указ. соч. С. 235.

146Сырых В. М. Метод правовой науки (основные элементы, структура). М.,1980. С. 132.

147Российская газета. 1999. 30 июня.

ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, имеют приоритет над федеральными нормативными правовыми актами.

Горизонтальные связи выражаются в координации, согласовании действий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Специфика горизонтальных связей элементов государственно-правовой системы заключается в том, что они опосредуются целями, которые преследует каждая из сторон взаимодействия. Сообразно этому различают кооперативные и конфликтные связи.

Кооперативные связи в федеративном государстве обусловлены наличием сфер ведения, в которых требуется сотрудничество центра и составных частей федерации. Модель федерализма, основанная на системе таких связей, именуется кооперативным федерализмом. Теория кооперативного федерализма, зародившаяся в 30–х годах в англосаксонских странах, описанная Остином Макдональдом

вкниге «Федеральная помощь» и популяризированная Эдвардом Корвином148, позднее формализовалась

вконституциях европейских федераций как перечень предметов конкурирующего (совместного) ведения федерации и ее субъектов, предполагающий сотрудничество и солидарную ответственность центра и составных частей федерации.

Известный западногерманский ученый К. Хессе определил кооперативный федерализм как более совершенное сотрудничество между федерацией, землями и общинами, которое придает союзному

государству значительную гибкость и поддерживает равновесие между унитарным и федеративным его началами, задаваемое институтом совместной (конкурирующей) компетенции149. Механизм разделения и реализации государственной власти на таком более совершенном уровне организации федеративных связей – не просто зафиксированное на конституционном уровне размежевание компетенции, а особая

система власти, перманентно основанная на отношениях партнерства (сотрудничество и солидарная ответственность) 150.

Кооперативное взаимодействие гармонично, оно характеризуется взаимодополнением, взаимоподдержкой, координацией взаимодействующих сторон, благодаря которым система находится в единстве. Кроме того, взаимодополняя друг друга, координируясь друг с другом, элементы системы получают больше возможностей для развития, для поддержания равновесия власти и эффективного обеспечения стабильности государства. Таким образом, гармоничное взаимодействие рассматривается как движущая сила развития системы. Вместе с тем было бы неверным представлять кооперативные связи как отношения, построенные исключительно «на мире и дружбе». Даниил Елазар отмечает: «…Не во всех ситуациях власти работают друг с другом охотно и в дружеском духе, так как зачастую они преследуют различные и даже противоположные цели. Однако «кооперативный» означает обязательность фактического поведения – работать и взаимодействовать вместе»151.

Выделяя многообразие связей взаимодействия, ученые подчеркивают, что взаимное действие означает не только действие и противодействие в смысле отталкивания, но и действие как притяжение, и действие как взаимодополнение152. Кооперативные связи между федерацией и ее составными частями, возникающие в ходе реализации совместной компетенции, выражают диалектику разделения государственной власти с целью объединения, предполагающего развитие отношений партнерства между федерацией и ее субъектами и все большее усиление их роли в будущем. Таким образом, федерализм предполагает не только разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, но

икооперацию усилий и интеграцию в решении общегосударственных вопросов.

Вкатегории «взаимодействие» фиксируется тот факт, что объекты не только связаны между собой (констатация этого факта еще не отражает активного характера их связи), но и влияют друг на друга, и это влияние приводит к изменениям во взаимодействующих объектах. Система всегда закономерно структурирована так, подчеркивает Л.С. Явич, что каждый из ее элементов приобретает дополнительные

качества в результате взаимодействия одноуровневых и разноуровневых ее компонентов, а также влияния на каждый элемент всей системы в целом. В этом содержится суть системы153.

Благодаря отношениям взаимодействия государственно-правовая система как целое обладает

свойствами, отсутствующими у каждой из частей в отдельности. Именно взаимодействие частей приводит к появлению у целого новых интегративных свойств154.

К горизонтальным кооперативным связям относятся связи между субъектами федерации. Организационно-правовые формы межрегиональных связей многообразны: двусторонние и

многосторонние договоры и соглашения, ассоциации экономического взаимодействия, совместные

148Умнова И. А. Указ. соч. С. 35-36.

149Государственное право Германии. М., 1994. С. 83.

150Умнова И. А. Указ. соч. С. 37.

151Цит. по: Умнова И. А. Указ. соч. С. 35.

152Аверьянов А. Н. Система: философская категория и реальность. М., 1976. С. 100.

153См.: 70 лет Советского государства и права. Л., 1987. С. 89.

154См. об этом: Кириллов В. И. Указ. соч. С. 88.

семинары, конференции, совещания, обмен информацией, создание общих баз данных, проведение взаимных консультаций, обмен планами правотворческой работы, принятыми правовыми актами законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов конституционного контроля, уполномоченных по правам человека и т.д. Следует отметить, что межрегиональные связи субъектов Российской Федерации еще не стали предметом глубокого научного анализа и детального регулирования в законодательстве155. Конституциями, уставами субъектов Российской Федерации предусмотрено их право как членов федерации самостоятельно заключать договоры с другими субъектами федерации. Однако такие договоры не могут выходить за рамки федерального законодательства.

В сфере собственного ведения субъекты вынуждены прибегать к сотрудничеству с другими субъектами федерации, если в интересах достижения и сохранения единообразных условий жизни требуется осуществлять совпадающее нормотворчество или одинаковую административную практику. Особая потребность в межрегиональной кооперации возникает тогда, когда один субъект не в состоянии решить в целом задачу, которая может быть выполнена только совместными усилиями ряда заинтересованных субъектов федерации. Так, в соглашении законодательных (представительных) органов государственной власти Дальнего Востока и Забайкалья в области правового обеспечения задач социально-экономического развития территорий особо подчеркивается необходимость объединения интеллектуального потенциала, организационных, финансовых средств участников соглашения, проведения согласованной научно-технической, ценовой, социально-экономической, внешнеэкономической политики, поддержки предпринимательства для решения единых правотворческих задач в интересах социально-экономического развития субъектов федерации (ст. 1,2)156.

Соглашением о социально-экономическом сотрудничестве между Республикой Бурятия, Иркутской областью и Республикой Саха (Якутия) от 22 июня 1995 г. предусмотрено проведение согласованной социально-экономической, научно-технической и культурной политики. Для наиболее полного использования промышленного, научного и финансового потенциала стороны закрепили необходимость сотрудничества в реконструкции действующих и создании новых производств на основе рационального использования сырьевой базы, внедрении экологически чистых технологий, организации совместных производств по использованию уникальных месторождений сырья для выпуска высококонкурентной продукции157.

Межрегиональные связи должны основываться на принципах добровольности и равноправия их участников, взаимной заинтересованности, взаимной ответственности, невмешательства в деятельность друг друга и иных субъектов, недопустимости вторжения в федеральную компетенцию, игнорирования общегосударственных интересов и интересов субъектов федерации. Приоритетным направлением сотрудничества субъектов Российской Федерации должно быть обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, независимо от места проживания.

Кооперативные связи между субъектами Российской Федерации в пределах их исключительного ведения подлежат институционализации на уровне субъектов, а общие принципы межрегиональных связей – на федеральном.

Весьма проблематичными представляются горизонтальные связи между автономными округами и краем, областями, в состав которых они входят158. Хотя в литературе и отмечается, что взаимодействие «сложнопостроенного» субъекта (в частности, Тюменской области) со своими частями строится при помощи механизмов совместных консультаций, трехсторонних рабочих групп, «Совета дум», заседания которого поочередно проходят на территории каждого из трех субъектов федерации, разработки согласованных проектов законодательных актов, регулирующих общие для этих субъектов вопросы159, тем не менее партнерские отношения между такими субъектами федерации, основанные на сотрудничестве и координации, как отмечает Н.А. Богданова, отнюдь не упраздняют начал субординации, властеподчинения160. Например, по уставам «сложнопостроенных» краев, областей одной из целей их уставных судов является контроль на предмет соответствия окружных правовых актов уставам края, области. Согласно ст. 46 Устава Тюменской области, Судебная палата вправе давать заключения по правовым актам органов государственной власти автономных округов. При их признании не соответствующими Уставу области, они утрачивают силу.

155 О необходимости разработки и принятия федерального закона об основах отношений между органами государственной власти субъектов Российской Федерации см., например: Иванов В. В. Проблемы законодательного регулирования внутрифедерального и межрегионального договорного процесса // В кн.: Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М., 1998. С. 60.

156Вестник Хабаровской краевой думы. 1994. №1. С. 102-103.

157Бурятия. 1995. 14 июля.

158Довольно подробно их анализирует Н. М. Добрынин в работе «Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, ХантыМансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа» (Тюмень, 1997).

159См. выступление Председателя Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа А. В. Артюхова на межрегиональной научнопрактической конференции «Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы», состоявшейся в марте 1999г. в Тюмени (Государство и право. 1999. №10. С. 116).

160См.: Богданова Н. А. Равноправие субъектов Российской Федерации: некоторые проблемы и решения // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт. Барнаул, 1997. С. 23-24.

По договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, подписанному 27 мая 1996 г.161, в пользование, владение и распоряжение Иркутской области может передаваться часть государственного пакета акций приватизированных федеральных предприятий, расположенных на территории области по соглашению между органами исполнительной власти Российской Федерации и Иркутской области (ст. 5); контроль за исполнением законодательства на всей территории Иркутской области возлагается на Уставный суд; границы муниципальных образований и в целом административно-территориальное устройство области

иавтономного округа регулируются в соответствии с федеральным и областным законодательством (ст. 10). Анализ соглашений между Правительством Российской Федерации и администрацией Иркутской

области о разграничении полномочий в различных сферах еще ярче свидетельствует о неравноправии субъектов федерации и определенной подчиненности одних другим162.

На наш взгляд, справедливо утверждение В.В. Невинского, что отношения здесь строятся не

только на принципах координации и сотрудничества, но и на общеобязательных, подкрепленных авторитетом принуждения органов государственной власти «целого» (края, области)163. Как отмечается в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. по делу о толковании

содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономных округов в состав края, области164, безусловно, послужившего укреплению российской государственности, такое «вхождение» предполагает вхождение автономного округа территорией, населением, делегированием органами государственной (законодательной и исполнительной) власти округа части полномочий органам государственной власти края, области, распространением юрисдикции органов государственной власти края, области на территорию и население округа. В постановлении не отражено одно принципиально важное положение – о вхождении и финансово-экономических ресурсов. В силу незначительности людского, экономического и политического потенциала большинство автономных округов устраивают такие отношения, не исключающие ни самостоятельности автономных округов, ни вмешательства в их дела края и областей. Отдельные же округа (например, Ямало-Ненецкий

иХанты-Мансийский) остро ставят вопрос о настоящих (без оговорок) формально-юридических равноправных партнерских отношениях между ними и соответствующими краями, областями165. Уставы этих округов не признают факт вхождения их территорий в состав Тюменской области. Так, в ч. 3 ст. 77 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа закреплено: «Территория автономного округа включена в территорию Российской Федерации и не является составной частью территории области». В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа зафиксировано лишь то, что его территория является неотъемлемой частью единой территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 4). Не признавая Устав Тюменской области в качестве регулятора взаимоотношений, уставы автономных округов допускают

лишь договорные механизмы с жесткой регламентацией сферы совместных интересов округов и области, нормируя сферы интересов, которые не могут входить в компетенцию области166.

Как отмечалось выше, взаимодействие между элементами системы может носить противоречивый характер, в таком случае имеют место конфликтные связи. Считается, что именно они способствуют дифференциации элементов системы, выступающей главным интегрирующим фактором: «Превращение

системы в целое осуществляется как раз вследствие развития дифференциации и связанных с ней интегральных процессов»167.

Противоречивые взаимодействия между элементами системы существуют всегда. Они выражаются в противоречиях между правовыми взглядами, между правовыми актами и нормами, между действиями

(бездействием) государственных структур. Противоречия федеративных связей проявляются в отношениях между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации и внутри субъектов. Конфликтные взаимоотношения могут видоизменяться, обостряться или сглаживаться, выдвигаться на первый план и обостряться до кризисной степени или уходить в тень, менять форму проявления и т.д., но не исчезать. Проблемы внутрифедеральных противоречий вызывают большой интерес политиков и

161Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. С. 197-405.

162См. об этом: Бобракова Е. Е. Федеративные отношения в Российском государстве и проблемы взаимодействия органов государственной власти автономных округов и края, области, в состав которых они входят // В кн.: Российская государственность: состояние и перспективы. М., 1995. С. 235278; Ермаков В. Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты // Журнал российского права. 1998. №7. С. 21-23; Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы: Доклад Совета Федерации. М., 1997. С. 58.

163Невинский В. В. Проблемы и решения в конституционно-правовом самоопределении автономных округов (к вопросу о слабости формальной логики перед конституционной практикой) // В сб.: 5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М., 1999. С. 123.

164Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №29. Ст. 3581.

165Невинский В. В. Указ соч. С. 127-128.

166См. об этом: Ермаков В. Г. Указ. соч. С. 21.

167Аверьянов А. Н. Указ. соч. С. 131.

ученых, анализирующих их причины и многообразные проявления, предлагающих различные варианты разрешения противоречий168.

Характерной чертой складывающихся в России федеративных отношений является высокая степень их конфликтности, зачастую выходящая за рамки единого конституционно-правового пространства. Кризисные явления политического, экономического и социального характера деформируют характер правосознания федеральных властей и властей субъектов Российской Федерации, не совпадающего по целому ряду позиций с ценностями, установленными в Конституции России. Вопросы, вокруг которых возникают конфликты, связаны с разным осмыслением содержания конституционных принципов федерализма; с различным пониманием степени самостоятельности субъектов федерации, принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и ответственности за ее осуществление169. Конфликтные связи, носящие сегодня устойчивый характер и выражающиеся в «параде суверенитетов», «войне законов», «бюджетно-финансовых войнах», национализме, терроризме и длительном вооруженном противостоянии центра и Чечни, фактически переросшем в гражданскую войну, привели к дезинтеграции государственно-правовой системы России.

Представляется, что многие конфликтные отношения изначально предопределены федеральной Конституцией РФ и конституциями, уставами субъектов Российской Федерации170. Так, ч. 4 ст. 5 Конституции РФ, закрепляющая в качестве одного из принципов федерализма равноправие всех субъектов между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, предполагает обладание всеми субъектами федерации одинаковым конституционно-правовым статусом. Вместе с тем последующие конституционные нормы дают основание для утверждения, что субъекты наделены разными правами и имеют разную государственно-правовую природу. Как можно объяснить равноправие разных по статусу субъектов Российской Федерации? И юридически, и фактически Российская Федерация состоит из неравноправных по статусу субъектов. Следует согласиться с мнением И.А. Умновой, что «российская конституционная формула построена на логической ошибке»171.

Конституционная модель разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами также изначально задает конфликтность в федеративных отношениях. В формулировании предметов ведения отсутствует единый подход, что, безусловно, порождает неясности и провоцирует конфликтные ситуации. Статья 72 Конституции РФ имеет слишком общую редакцию, из которой трудно сделать вывод, какие конкретно полномочия в различных областях общественной жизни имеют органы государственной власти Российской Федерация, а какие – ее субъектов. По справедливому утверждению В.Е. Чиркина, коллизии вокруг предметов совместного ведения возникли в результате «недостаточно продуманной политики центра, совершаемой иногда экспромтами руководителей Российской Федерации, стремления субъектов отхватить себе «больше суверенитета». На них притязали обе стороны, тем более, что соответствующие федеральные законы, конкретизирующие положения Конституции РФ, приняты не были172. Далее им делается вывод о том, что в конкретных условиях России для Конституции РФ выбрана не самая удачная схема разграничения предметов ведения Российской

Федерации и ее субъектов, поскольку она предопределяет принятие целой системы дополняющих актов173.

И.А. Умнова правильно отмечает нелогичность п. «а» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ, где в отношении республик в качестве объекта контроля указаны только конституции и законы, в то время как в отношении остальных субъектов федерации – все виды актов174.

168См. подробно: Абдулатипов Р. Г. Парадоксы суверенитета: перспективы человека, нации, государства. М., 1995; Асимметричность федерации / Под ред. А. А. Захарова. М.,1997; Болтенкова Л. Ф. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Основные противоречия // Федерализм. 1996. №1; Голубчиков Ю. Останется ли Россия на карте мира? // НГ – Сценарий. Приложение в «НГ». 1999. №1/26. С. 9-10; Дымов Д. Е. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. М., 1996; Златопольский Д. Л. Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы // Вестник МГУ. 1994. №3-4 (Право(; Он же. Возрождение федеративного государства: проблемы государственного суверенитета // Вестник МГУ. 1995. № 2 (Право); Иванов В.В. Российский федерализм и договорная политика. Красноярск, 1997; Козлов А. И. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996; Лысенко В. Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995; Он же. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). М., 1995; Михалева Н. А. Координация правотворчества в Российской Федерации. М.,1996; Проблемы укрепления конституционной законности в республиках Российской Федерации. Уфа, 1998; Разделит ли Россия участь СССР? (кризис межнациональных отношений и федеральная национальная политика). М., 1993; Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995; Тихомиров Ю. В. Коллизионное право. М., 2000.

169Умнова И. А. Указ. соч. С. 6-7.

170Такой точки зрения придерживаются многие ученые (см., например: Ермакова Ю. М. Правовой статус Российской Федерации: проблема укрепления ее государственного единства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 16; Зражевская Т. Д. Проблемы реализации конституционного законодательства на уровне субъекта Российской Федерации // В кн.: 5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М., 1999. С. 148); Интервью главного редактора журнала с М. Лесажем, профессором университета Париж-

1// Государство и право. 1999. №1. С. 13-14; Некрасов С. И. Конституционные основы статуса субъектов Российской Федерации (проблемы равноправия и равенства) // Журнал российского права. 1997. №9. С. 62-63; Рудовский С. В. Внутрифедеральное договорное регулирование и равноправие субъектов Российской Федерации // В кн.: Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М., 1998. С. 51; Умнова И. А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. №11. С. 7-10.

171См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 89.

172Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.,1998. С. 328.

173Там же. С. 329-330.

174Умнова И. А. Современная конституционно-правовая модель российского федерализма: проблемы ее совершенствования и возможные тенденции эволюции // В сб.: 5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М., 1999. С. 144.