5491

субъектов федерации, чтобы избавить их от необходимости пересмотра собственных ранее вынесенных решений в случае признания положенных в их основу противоречащих Конституции Российской Федерации норм региональных конституций (уставов). Тем более что вопрос об обеспечении соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам отнесен к совместному ведению.

Как отмечалось выше, федеральное законодательство не устанавливает общей подведомственности Конституционного Суда РФ и аналогичных судов субъектов федерации по поводу проверки конституционности законов, изданных по вопросам совместного ведения539. Пункт «б» ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации закрепляет прерогативу Конституционного Суда РФ в этом вопросе. Кроме того, положением ст. 76 Конституции РФ определяется приоритет федеральных законов по предметам совместного ведения. Между тем многие ученые и судьи конституционных (уставных) судов субъектов приводят убедительные аргументы в пользу установления иерархических связей в системе конституционной юстиции. Трудно не согласиться с мнением о том, что наделение Конституционного Суда РФ функциями высшей апелляционной инстанции по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов федерации, рассматривающим в качестве судов первой инстанции региональные законы по предметам совместного ведения, будет способствовать исключению конкуренции компетенций федерального и региональных органов конституционной юстиции и усилению единства судебной системы540. Такое решение, отраженное в федеральном законодательстве, позволит, как представляется, урегулировать проблемы взаимодействия конституционных (уставных) судов с иными звеньями судебной системы, в частности, с судами общей юрисдикции республиканского, краевого, областного уровней, избежать судебных ошибок, дублирования функций. Кроме того, поможет решить проблему неисполнения органами государственной власти субъектов федерации решений судов общей юрисдикции по делам, так или иначе связанным с ревизией нормативных правовых актов, издаваемых в субъектах РФ. Не секрет, что существующая действительность с исполнением судебных решений, особенно в сфере абстрактного нормоконтроля, такова, что органы государственной власти субъектов РФ под тем или иным предлогом всячески стараются не исполнить решение судов общей юрисдикции по признанию недействительными нормативных правовых актов субъектов, например, путем издания других нормативных правовых актов, содержание которых, по существу, дублирует ранее принятые акты. Так, в Хабаровском крае в том или ином виде четырежды принимались нормативные акты по введению региональной марки на алкогольную продукцию. Эти акты последовательно признавались недействительными Хабаровским краевым судом в связи с их несоответствием федеральному законодательству. Однако каждый раз после вступления в силу решений краевого суда (дела рассматривались в кассационной инстанции в Верховном Суде РФ) органами государственной власти Хабаровского края принимались новые нормативные акты, в которых региональная марка вновь устанавливалась в качестве обязательного элемента при торговле алкогольной продукцией, но уже под другим названием. Этого можно было избежать, будь в крае уставный суд, который бы сформулировал соответствующую правовую позицию.

В научной литературе нередко встречаются предложения о различных формах сотрудничества конституционных судов в связи с проверкой нормативных правовых актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так, В.А. Кряжков и Л.В. Лазарев предлагают несколько вариантов связей: выбор субъектом РФ судебной инстанции при направлении запросов о проверке конституционности их нормативных правовых актов; право Конституционного Суда РФ по соответствующему делу запрашивать мнение конституционного (уставного) суда субъекта РФ; возможность Конституционного Суда РФ отложить рассмотрение вопроса о назначении дела к слушанию либо перенести дату рассмотрения назначенного дела до окончания производства по аналогичному или связанному с ним вопросу в конституционном (уставном) суде субъекта РФ; возможность конституционного (уставного) суда субъекта РФ отложить рассмотрение дела до разрешения дела по существу Конституционным Судом РФ541. Думается, что данные предложения не

539 Некоторые ученые придерживаются противоположной точки зрения (см., например: Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации: Сравнительное исследование законодательства и судебной практики: Нормативные акты / Отв. ред. М. А. Митюков. С. 64).

540 См., например: Кряжков В. А. Проблемы компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1998. №9. С. 110-114; Сергеев А. А. Не все проблемы будут решены // Журнал российского права. 2000. №9. С. 39; Слепцов М. Л. Указ. соч. С. 126; Умнова И. А. Проблемы судебного федерализма в Российской Федерации // В кн.: Судебная система России. С. 68-69.

541Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. С. 357-359.

По данному вопросу также см.: Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель – налогоплательщик – государство. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1998. С. 72-73; Гаврюсов Ю. В. Правовые вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 14-15; Филиппов В. Т. Конституционный контроль в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. С. 46-48; Филимонов Ю. В. Конституционные, уставные суды субъектов Российской Федерации в общей системе органов государственной власти // Актуальные проблемы правоведения в современный период. Ч. 1. Томск, 1998. С. 132; Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Комментарий. М., 1996. С. 164.

лишены целесообразности, особенно если иметь в виду, что любой из этих вариантов связей завершается правом вынесения окончательного решения федеральным Конституционным Судом.

Определенные трудности возникают в связи с наделением конституционных (уставных) судов субъектов РФ компетенцией по проверке конституционности законов по жалобам граждан и запросам судов на нарушение конституционных прав и свобод граждан. Федеральная Конституция относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к исключительному ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71). Вместе с тем обеспечение защиты прав и свобод граждан, согласно п. «б» ст. 72, составляет предмет совместного ведения. В конституциях и уставах многих субъектов РФ воспроизводятся положения федеральной Конституции, закрепляющие основные права и свободы граждан. Представляется, что при дословном воспроизведении текста федеральной нормы конституционные (уставные) суды субъектов в соответствующих случаях должны обращаться в Конституционный Суд РФ. Если же положения региональных конституций и уставов усиливают гарантии прав граждан или закрепляют такие основные права, которые отсутствуют в федеральной Конституции, то их защита должна осуществляться в региональном конституционном судопроизводстве. Рассматривая конституционные жалобы, конституционные (уставные) суды в конечном счете интерпретируют не только свою конституцию (устав), но и федеральную Конституцию. Признание этого факта ставит вопрос о допустимости аннулирования конституционными (уставными) судами субъектов РФ федеральных законов, нарушающих основные права и свободы граждан, и противоречащих региональным конституциям (уставам). В данной ситуации, безусловно, окончательное решение должен принимать Конституционный Суд РФ.

Если при рассмотрении закона субъекта федерации Конституционный Суд РФ придет к выводу, что он издан по вопросу собственного ведения последнего, то Конституционный Суд РФ, очевидно, должен отклонить обращение542. Впрочем, ч. 2 ст. 40 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливает право Секретариата Конституционного Суда при установлении неподведомственности обращения направлять его в соответствующие компетентные органы. Такими органами в данной ситуации выступают конституционные (уставные) суды субъектов федерации, рассматривающие вопросы соответствия региональных законов, изданных по предметам собственного ведения, своим конституциям (уставам)543. Если же Конституционный Суд РФ, проверяя нормативный правовой акт субъекта федерации, изданный по вопросам совместного ведения, установит его противоречие не Конституции Российской Федерации, а федеральному закону, он должен, исходя из целей обеспечения единства правовой системы, передать обращение в суд общей юрисдикции.

В юридической литературе нередко подчеркивается, что Конституционный Суд РФ имеет право разрешать споры между высшими государственными органами не одного, а нескольких субъектов РФ544. Вместе с тем Конституционный Суд РФ вправе рассмотреть спор между законодательным и исполнительным органом одного и того же субъекта федерации применительно к полномочиям этих органов по предметам совместного ведения, а также по участию в решении вопросов федерального ведения, связанным с применением федеральной Конституции545.

Увеличение количества рассматриваемых конституционными (уставными) судами субъектов РФ дел требует обобщения судебной практики федеральным Конституционным Судом с целью повышения качества судебных решений и их единообразия. Отдельные попытки обобщения судебной практики органов конституционного контроля субъектов федерации сегодня уже предпринимаются в виде опубликования некоторых из их решений в Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Совершенно очевидно, что этого недостаточно, поскольку невозможно выявить общие правовые позиции по тем или иным вопросам конституционного судопроизводства, общие принципы конституционного правосудия, способствующие единству судебной системы России.

Полисистемный характер судебной власти придает автономность судам общей юрисдикции, конституционным (уставным) и арбитражным судам, что нередко приводит к «раздробленности» и разнобою в судебной практике и служит основанием для утверждения о фактическом отсутствии единой судебной системы в России546. Высказывая несогласие с мнением об отсутствии единства судебной

542 В постановлении Конституционного Суда РФ от 3 июня 1993г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, касающихся упразднения поста Президента Мордовской Республики, Конституционный Суд РФ сформулировал принцип связанности своей деятельности полномочиями конституционного суда республики (см.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. №4-5. С. 24-25).

543В этой связи представляется излишне категоричным утверждение В. П. Кашепова, что конституционные (уставные) суды не находятся в какойлибо процессуальной связи с Конституционным Судом РФ (см.: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации». М., 1998. С. 22).

Выше отмечалось, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ вправе направлять в Конституционный Суд РФ запросы о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

544См., например: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996. С. 504.

545См. об этом, например: Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Указ. соч. С. 86; Судебная система России. С. 59; Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Комментарий. М., 1996. С. 41-42.

546См.: Жуйков В. М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 191; Он же. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации». М., 1998. С. 16-17; Бойков А. Д. Судебная реформа: обретения и просчеты // Государство и право. 1994. №6. С. 15; Он же. Третья власть в России. М., 1997. С. 94; Ершов В. В. Судебная реформа: проблемы и перспективы развития // В кн.: Судебная система России. М., 2000. С. 320-321.

власти, Т.Г. Морщакова видит суть проблемы в выполнении общих задач на основе разграничения компетенции между ветвями судебной власти и установления системы процессуальных взаимоотношений между ними. Единство судебной власти должно обеспечиваться «беспробельностью

судебной защиты» и обязательностью судебных решений одной ветви судебной власти для судов других ветвей547.

Разграничение компетенции между конституционными (уставными) судами субъектов РФ и судами общей юрисдикции носит сегодня весьма проблематичный характер548. Этому вопросу Конституционный Суд РФ посвятил ряд своих актов. В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации549 была предпринята первая попытка разграничить судебную подведомственность в области нормоконтроля, однако и оно не дало четкого ответа на вопрос: какой суд должен проверять конституционность нормативных актов субъектов федерации по предметам их собственного ведения при отсутствии в субъектах органов конституционного судопроизводства? Ученые отмечают, что Конституционный Суд РФ фактически вышел за пределы своих полномочий, решая законодательные проблемы распределения полномочий между ветвями судебной власти550. Необходимо подчеркнуть, что система органов государственной власти субъекта федерации может быть целостной и соответствующей принципу разделения властей лишь при наличии конституционного (уставного) суда.

Примечательно, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» впервые официально в формулировании принципа разделения властей на региональном уровне упоминается судебная власть.

Впрочем, функции конституционного (уставного) суда субъекта федерации мог бы выполнять Конституционный Суд РФ при условии наделения его соответствующими полномочиями внутрифедеральным договором (п. 7 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

В постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отмечается, что в силу ч. 2 ст. 118, ст. 120 и 126 Конституции Российской Федерации верховенство федерального законодательства обеспечивается правосудием не только в конституционном, но и в других видах судопроизводства. Соответствие федеральному закону законов субъектов федерации, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности, проверяется судами общей юрисдикции, гарантирующими верховенство федеральных законов. При этом проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов Российской Федерации, может быть осуществлена только Конституционным Судом РФ.

Согласно ст. 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией, уставом субъекта. Следовательно, проверка конституций и уставов субъектов РФ может быть осуществлена только Конституционным Судом РФ. Данная позиция Конституционного Суда имеет принципиальное значение, так как некоторые ученые и практики допускают возможность рассмотрения дел об оспаривании любых нормативных актов субъектов федерации, включая и основные законы, в судах общей юрисдикции551.

Конституционный Суд обратил внимание на то, что Конституция РФ не исключает возможности наделения судов общей юрисдикции на основании федерального конституционного закона полномочием проверять вне связи с рассмотрением какого-либо дела соответствие законов субъектов РФ федеральному закону и в случае противоречия признавать их недействующими именно на этом основании. Данная правовая позиция была изложена и в постановлениях Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской

Многие из этих авторов видят выход из создавшегося положения в учреждении единого судебного органа, осуществляющего судебный надзор за деятельностью всех судов Российской Федерации, или создании специального механизма выработки совместных решений по основным направлениям судебной деятельности представителями трех ветвей судебной власти. В практике работы пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ такие совместные решения имеют место. Развитию взаимосвязи Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ могли бы способствовать совместная учеба судей, создание совместных рабочих групп по подготовке законопроектов, направленных на совершенствование судебной системы, проведение общих конференций по проблемам применения и развития законодательства и др.

547См.: Научно-практическая конференция «Судебный конституционный контроль в России: уроки, проблемы, перспективы» (обзор) // Государство и право. 1997. №5. С. 7-8.

548 Об игнорировании судами общей юрисдикции конституционных (уставных) судов субъектов федерации см., например: Переплеснин О. Б. Полномочия и проблемы деятельности Конституционного Суда Республики Карелии // Проблемы укрепления конституционной законности в республиках Российской Федерации. Уфа, 1998. С. 88; Проблемы компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Государство и право. 1998. №9. С. 113; Хышиктуев О. В. О некоторых проблемах конституционного контроля в республиках в составе Российской Федерации (на примере Республики Бурятия) // Сборник материалов Международной научно-практической конференции конституционных судов России, Германии и Словении. Петрозаводск, 1998. С. 86.

549Российская газета. 1998. 30 июня.

550См.: Кашепов В. П. Указ. соч. С. 206.

551См., например: Жуйков В. М. Указ. соч. С. 30.

Федерации, от 30 апреля 1997 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 2 марта 1996 г. №315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, а также в определении от 5 ноября 1998 г. №147-0 по запросу Иркутского областного суда о проверке конституционности ряда положений Закона Иркутской области «О статусе депутата Законодательной думы Иркутской области».

На практике суды общей юрисдикции не всегда следуют предписаниям Конституционного Суда

РФ, оставляя без рассмотрения заявления о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону552.

Весьма существенное значение имеет мнение Конституционного Суда РФ о том, что отсутствие соответствующего федерального конституционного закона не является основанием для отказа в применении судами общей юрисдикции федерального закона, принятого до вступления в силу Конституции Российской Федерации и устанавливающего полномочия судов общей юрисдикции проверять соответствие законов субъектов РФ федеральным законам. Федеральным законом от 7 августа 2000 года в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР внесены изменения и дополнения, касающиеся полномочий судов рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов федерации.

Рассмотрение судом общей юрисдикции дела о проверке закона субъекта федерации, в результате которой он может быть признан противоречащим федеральному закону, как указал Конституционный Суд РФ, не исключает последующей проверки его конституционности в порядке конституционного производства. Поэтому признание закона субъекта федерации судом общей юрисдикции противоречащим федеральному закону не является подтверждением его недействительности или отмены его судом, а означает признание его недействующим, т.е. не подлежащим применению с момента вступления решения суда в силу. Суд общей юрисдикции фактически приостанавливает действие противоречащих федеральному законодательству законов субъектов федерации. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что лишить закон субъекта РФ юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа субъекта или в порядке конституционного судопроизводства, предусмотренном Конституцией Российской Федерации. При этом Конституционный Суд РФ выступает в качестве судебной инстанции, окончательно разрешающей такие публично-правовые споры553. Позиция Конституционного Суда по данному делу представляется недостаточно убедительной. Разве может недействующий закон иметь юридическую силу? Конституцией РФ не урегулирован вопрос о конституционном судопроизводстве в субъектах федерации, значит, лишать закон субъекта РФ юридической силы будет только Конституционный Суд РФ. А если этот закон регулирует вопросы, входящие в предмет ведения субъекта федерации? К компетенции Конституционного Суда РФ не отнесен контроль за соответствием таких актов Конституции. Впрочем, в постановлении Конституционного Суда РФ оговорено, что исходя из предписаний пункта «а» ч. 1 ст. 72 Конституции, федеральный законодатель может дополнительно урегулировать в федеральном конституционном законе полномочия не только судов общей юрисдикции, но и конституционных (уставных) судов субъектов федерации по проверке соответствия федеральному закону законов субъектов. На наш взгляд, установление такой общей подведомственности только затруднит взаимоотношение между судами. Кроме того, конституционные суды субъектов федерации должны проверять соответствие определенных нормативных актов только своим конституциям (уставам). Некоторые авторы, руководствуясь принципом «универсальной подведомственности юридических дел судам общей юрисдикции (за исключением дел, отнесенных к ведению Конституционного и арбитражных судов» предлагают исключить из компетенции конституционных (уставных) судов дела о признании несоответствия региональных актов конституции (уставу) субъекта РФ, сохранив за ними лишь полномочие по толкованию конституции (устава).

Проект Федерального закона «Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам», который автор настоящей работы анализировала по запросу Законодательной думы Хабаровского края, к сожалению, не отразил многих аспектов судебно-правовой действительности, фактически проигнорировав наличие конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Помимо того, в проекте не была учтена ситуация, когда суд общей юрисдикции, осуществляющий проверку законов субъектов федерации, изданных по вопросам их собственного ведения, в силу действия ст. 76 Конституции, устанавливающей приоритет регионального

552В частности, анализируя работу прокуратуры в Дальневосточном федеральном округе, первый заместитель Генерального Прокурора К. Л. Чайка отметил факты игнорирования прокурорских заявлений Верховным Судом Республики Саха (Якутия), Амурским областным судом (см.: Эльканович В. Россия – единая и неделимая // Приамурские ведомости. 2000. 1 ноября).

553В особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Г. А. Жилина отмечается, что Конституционный Суд РФ взял на себя не соответств ующие Конституции РФ функции дополнительной инстанции по проверке вступивших в законную силу решений судов общей юрисдикции.

закона, придет к выводу о недействительности федерального закона, а суд в другом субъекте федерации вынесет противоположное решение по аналогичному вопросу.

Многие ученые не допускают возможности передачи субъектом федерации подведомственных его конституционному (уставному) суду вопросов суду общей юрисдикции554. Такая позиция представляется в принципе правильной, поскольку она основана на федеральном законодательстве, не предусматривающем вышеуказанное правомочие субъекта РФ. Вместе с тем федерация не может обязать всех субъектов создать собственные органы конституционной юстиции555. Выход из этой коллизионной ситуации видится в установлении федеральным законодателем альтернативной судебной подведомственности в зависимости от наличия или отсутствия в субъектах федерации собственных органов конституционной юстиции556.

Все звенья системы судебных органов, несмотря на компетенционные различия и иные особенности, организационно и процессуально взаимосвязаны в силу общности принципов организации и деятельности судов. Поэтому в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации особое внимание уделяется закреплению принципа единства судебной системы557. Как отмечалось выше, это единство обеспечивается путем установления судебной системы Российской Федерации исключительно Конституцией Российской Федерации и вышеуказанным законом, а также посредством законодательного закрепления единства статуса судей, финансирования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета, соблюдения всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства, применения всеми судами федерального и соответствующего ему регионального законодательства558, признания обязанности исполнения на всей территории России судебных актов, вступивших в законную силу.

Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Исходя из статуса прокуратуры и ее места в государственном механизме, прокурорский надзор распространяется на все органы исполнительной власти (как федеральные, так и региональные), законодательные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления (ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в ред. от 2 января 2000 г.559).

Осуществляя надзор за исполнением законов, органы прокуратуры выявляют множество нормативных правовых актов субъектов РФ, противоречащих федеральному законодательству. Официальные статистические данные свидетельствуют о негативной тенденции возрастания количества региональных правовых документов, вступающих в противоречие с федеральными законами560.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отмечается, что федеральный законодатель в целях обеспечения верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации, исходя из ее федеративного устройства и необходимости государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, может наделить прокурора полномочием обращаться в суд, в том числе с заявлением о проверке соответствия закона субъекта федерации федеральному закону. Фактически прокуроры субъектов РФ осуществляют данное полномочие.

Представляется целесообразным предоставление Генеральному Прокурору РФ права на обращение с запросом в Конституционный Суд РФ. Во многих субъектах федерации прокуроры имеют право на обращение в конституционный (уставный) суд.

554См., например: Умнова И. А. Проблемы судебного федерализма в Российской Федерации // В кн.: Судебная система России. М., 2000. С. 57-58.

555Заметим, что некоторые ученые и практики считают образование конституционных (уставных) судов обязанностью субъектов федерации, мотивируя свою позицию тем, что, кроме указанных судов, никто не может реализовать их полномочия, закрепленные в ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», и обеспечить полноту государственной власти и политическую стабильность на региональном уровне (см.: Проблемы становления конституционной юстиции субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2000. №5. С. 101).

556Конституционным Судом РФ отмечалось, что суды общей юрисдикции вправе отменять незаконные правоприменительные решения, признавать недействующими нормативные акты, противоречащие конституциям (уставам) субъектов федерации, если это не отнесено к компетенции их конституционных (уставных) судов (см.: постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» от 2 марта 1996 г. №315, Закона Пермской области «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области» от 21 февраля 1996 г. и ч. 2 ст. 5 Закона Вологодской области «О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» от 17 октября 1995 г. (в редакции от 9 ноября 1995 г.) // Российская газета. 1997. 14 мая).

557Думается, что этот принцип должен иметь и прямое конституционное закрепление.

558С. А Разумов почему-то полагает, что конституции, уставы и законы субъектов РФ должны применять только мировые судьи (см.: Судебная система России. М., 2000. С. 114).

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» такой оговорки не содержит, следовательно, все суды в России в соответствующих случаях должны применять региональное законодательство.

559Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №2. Ст. 140.

560См.: Рабко Т. А. Правотворчество законодательных органов субъектов федерации: возможен ли превентивный надзор прокуратуры? // Журнал российского права. 2000. №9 С. 52.

Вызывает определенный научный интерес вопрос о предупредительной деятельности прокуратуры

всфере регионального правотворчества. Во многих субъектах федерации проекты законов направляются

ворганы прокуратуры, поскольку прокуроры субъектов РФ наделены правом законодательной инициативы. В ряде прокуратур созданы специальные аналитические подразделения561. Такое участие прокуратуры в законодательном процессе дает плодотворные результаты, так как позволяет предотвратить принятие незаконных правовых актов. Практика показывает, что подавляющее большинство замечаний прокуроров и их заключений учитывается при принятии законодательных актов субъектов РФ.

Поскольку Конституция Российской Федерации относит кадры правоохранительных органов к вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то правомерно назначение прокуроров субъектов федерации Генеральным Прокурором РФ по согласованию с этими субъектами.

Порядок такого согласования устанавливается законами субъектов федерации. В.М. Савицкий считает, что данный вопрос должен регулироваться федеральным законом562. М.И. Пискотин видит ослабление

роли прокуратуры в том, что прокуроры субъектов назначаются по согласованию с этими субъектами. «Она во многом перестала быть единой централизованной системой»563. Действительно, в конфликтных ситуациях прокуроры субъектов не всегда проявляют принципиальность в вопросах защиты федерального законодательства.

На наш взгляд, процедура назначения и освобождения от должности прокурора субъекта федерации должна быть предметом как федерального, так и региональных законов. Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» некоторые аспекты этого вопроса урегулированы, в частности, об основаниях отвода кандидатуры на должность прокурора.

Анализ конституций ряда республик позволяет сделать вывод о противоречии ряда норм,

касающихся назначения и освобождения от должности прокуроров республик, федеральному законодательству564.

Влитературе иногда можно встретить мнение о необходимости создания самостоятельных

прокуратур субъектов Российской Федерации, которые бы осуществляли надзор за соблюдением исключительно регионального законодательства и деятельностью судов субъектов федерации565. Думается, установление дуализма системы прокуратуры усугубит разрушение единства государственноправовой системы России. Назначение прокуроров субъектов федерации региональными органами государственной власти поставит их в зависимость от этих органов.

Подводя итог, можно констатировать, что философское понимание качества как органически единой системы существенных свойств явления позволяет утверждать, что качественные признаки государственной власти образуют системное целое, выражающее ее качественную определенность. В термине «система государственной власти» отражается ее организация, структурные элементы, внутренние и внешние связи, динамическое состояние, механизм действия, ориентированный на решение определенных задач. Под системой государственной власти понимается система средств реализации этой власти, т.е. государственный механизм. Система органов государственной власти олицетворяет материальную силу системы государственной власти. Политико-правовую сущность государственной власти выражает ее суверенность, предопределяемая принципами верховенства, независимости и самостоятельности государственной власти, которые обеспечивают единство ее

системы. Единство системы государственной власти рассматривается в социальном, организационноправовом, целевом и идеологическом аспектах.

Конституционная система органов государственной власти состоит из разветвленных подсистем: законодательных органов, исполнительных органов, судов и прокуратуры. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство устанавливают принципы, которым должны соответствовать системы органов государственной власти субъектов федерации для обеспечения единства системы органов государственной власти в Российской Федерации.

Глава 3. Местное самоуправление и государственная власть

§ 1. Муниципальная власть как форма единой публичной власти в государстве

561Там же. С. 53-55.

562См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 395.

563См.: О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам «лазаревских чтений») // Государство и право. 1997. №6. С. 10.

564См. об этом, например: Диков А. Б. Институт президентства в Башкортостане // Государство и право. 2000. №8. С. 101.

565См., например: Дмитриев Ю. А., Шапкин М. А. Проблемы централизации в руководстве органами прокуратуры // Государство и право. 1995. №7. С. 33-34.

Впредыдущей главе была рассмотрена политико-правовая природа государственной власти, имеющей двухуровневую структуру – федеральную и субъектов федерации. Было бы неправильным утверждать, что государственно-правовая система заканчивается на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку ее элементы в той или иной форме должны присутствовать на всех уровнях их территориального деления. На местном уровне функционирование государственно-правовой системы имеет свои особенности, обусловленные, в первую очередь, значительной вовлеченностью населения в решение вопросов местного значения. Муниципальная власть как разновидность публичной власти не может быть выведена из единой системы власти и правовой системы.

Вюридической литературе достаточно распространен взгляд на местное самоуправление как самостоятельный уровень осуществления народом принадлежащей ему власти566, как власть самоорганизующегося местного населения. В Послании Президента Российской Федерации

Федеральному Собранию местное самоуправление называется «не только сферой самоорганизации жителей, но и специфическим уровнем власти»567.

Сущность местного самоуправления и его место в государственно-правовой системе, как известно, понимается в научных кругах по-разному568. Анализируя различные теории местного самоуправления и преломляя их в современной российской действительности, довольно затруднительно однозначно определить природу местного самоуправления как муниципальной власти.

Конституция Российской Федерации, определяя механизм народовластия, выделяет в нем прямую форму демократии, а также опосредованное осуществление народом власти через органы

государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление наряду с государственной властью выступает формой единой власти народа569. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, государство на самом высоком правовом уровне признает местное самоуправление в качестве самостоятельной и организационно обособленной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Кроме того, Конституция РФ посредством учреждения института местного самоуправления логически завершает организацию власти

вгосударстве, определяя иерархию управления в качестве принципа разделения властей по горизонтали570. Местное самоуправление как одно из средств и непременных условий социального

управления предстает первичным властным институтом (муниципальной властью), «фундаментом российской системы народовластия»571, служащим инструментом демократизации государственной и общественной жизни страны.

ВЕвропейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается «право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных (в некоторых источниках данное слово переводится либо «государственных», либо «общественных», что, безусловно, влияет на научную

интерпретацию правовой природы местного самоуправления – С.Н.) дел в интересах своего населения»572. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерацией самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 2).

Ученые выделяют ряд признаков, которыми обладает и государственная, и муниципальная власти как разновидности публичной власти573: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление власти на определенной территории по отношению ко всем лицам, находящимся на ней; возможность

566 См., например: Овчинников И. И. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // В кн.: Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 163.

567Об укреплении Российского государства (основные направления внутренней и внешней политики): Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1994. 25 февраля.

568См. об этом: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996.

569См.: Авакьян С. А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Право. 1998. №2-3. С. 26.

570Примечательно, что еще в прошлом веке представитель государственной теории самоуправления А. Д. Градовский определял местное самоуправление как один из видов распределения власти. Он говорил, что «самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства» (Цит. по: Шугрина Е. С. Муниципальное право: Учебник. М., 1999. С. 13).

571Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации): Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1999. 31 марта.

572Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №36. Ст. 4466.

573Отметим, что термин «публичная власть» впервые официально был введен постановлением Конституционного Суда РФ, в котором отмечалось, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе; публичная власть может быть и муниципальной. Таким образом, Конституционный Суд как бы подчеркнул негосударственную природу местного самоуправления (см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №4. Ст. 532).

использования средств нормативно институированного принуждения; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета574.

Принципиальное значение в вопросе о соотношении муниципальной и государственной властей имеет закрепленная Европейской хартией и названным Федеральным законом формула о государственных полномочиях, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В таком случае управление государственными делами не может не носить государственный характер.

Сущностные характеристики местного самоуправления, «отличающие его от центральной правительственной власти», подмечали русские государствоведы прошлого тысячелетия. Так, Л.А. Велихов называл среди них такие, как различие в характере власти («центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать», органы же местного самоуправления – «власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью»); ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению; самостоятельность источников средств; территориально ограниченный выборный принцип575. Ученый особенно подчеркивал значимость непосредственной заинтересованности местных жителей в успешной деятельности органов местного самоуправления и развитие в гражданах самодеятельности и готовности знакомиться с общественными делами, содействовать управлению всеми силами, как своему

самоуправления вообще, как форма социального регулирования, при которой субъект управляет своими собственными делами, действует на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоконтроля577.

Из приведенных выше определений местного самоуправления вычленяются обычно следующие особенности муниципального уровня власти, отличающие его от государственной власти: более тесная связь местных органов с населением; совпадение объекта и субъекта управления; практическое отсутствие политических функций; невозможность самостоятельно устанавливать свою компетенцию; отсутствие права осуществления законодательной и судебной властей; отсутствие строгой иерархии и соподчиненности в системе органов местного самоуправления; осуществление деятельности не от имени государства, а от имени местного сообщества; решение вопросов местного значения с учетом особенностей развития своей территории, исторических, национально-этнических и иных местных традиций населения; доминирование интересов населения соответствующей территории над общегосударственными интересами; обладание в качестве материально-финансовой базы муниципальной собственностью и муниципальным бюджетом578. Выделяется также подчиненный характер муниципальной власти, объясняемый тем, что основные вопросы жизни территориального коллектива, имеющие общегосударственное, а не местное значение, регулируются актами государственной власти579.

Схожесть с государственной властью и одновременное отличие от нее, неоднозначность конституционного закрепления статуса местного самоуправления позволяют в большинстве научных интерпретаций определить природу муниципальной власти как двойственную, сочетающую в себе два начала: общественное и государственное. Некоторые исследователи относят сочетание государственных и общественных начал в осуществлении местного самоуправления к одному из основных принципов местного самоуправления580.

Г.В. Барабашев отмечал, что «обстановка постиндустриального общества вызвала изменения в понимании природы местного самоуправления и характеристике его взаимоотношений с государством». В 60-70-х гг. ХХ в. произошел почти повсеместный отказ от противопоставления местного самоуправления государству. На смену этой доктрине пришла идея совмещения самоуправленческих начал в едином институционально-нормативном комплексе публичной власти. Отмеченная тенденция многократно усиливает государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами581. Современными учеными сегодня переосмысливается понятие «местное самоуправление», многие из них считают, что местное управление в целом является

574См., например: Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления // В кн.: Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994. С. 47; Коваленко А. И. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 179; Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1995. С. 17-20; Она же. Муниципальное право. М., 1999. С. 16.

575См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995. С. 114.

576Там же. С. 115.

577Подробнее см.: Тихомиров Ю. А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. №8.

578См. об этом: Алебастрова И. Конституционные аспекты муниципального права в постсоциалистических странах // Право и жизнь. 1995. №7. С. 170-171; Кармолицкий А. А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник МГУ. 1993. №3. С. 25. (Право); Коваленко А. И. Основы конституционного права Российской Федерации. М., 1994. С. 89; Козлов Ю. М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник МГУ. 1993. №2. С. 14-22. (Право); Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 89; Лазаревский Н. И. Автономия. СПб., 1906. С. 6-7; Сиддиков Р. Р. Местные органы власти и местного самоуправления: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1993; Тихомиров Ю. А. Управление делами общества. М., 1984. С. 11; Она же. Публичное право. М., 1995. С. 55-80, 116-126; Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С. 16-18.

579См., например: Чиркин В. Е. Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 238.

580Таболин В. В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 34.

581Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971. С. 13.

интегральной частью общегосударственного политического механизма управления страной582, говорят о том, что «местное самоуправление» представляет собой лишь частный случай … местного управления вообще. Местное же управление (если отвлечься от приставки само-), безусловно, является государственным управлением»583. М.А. Краснов называет органы местного самоуправления «государственно-властными органами»584. Ю.М. Козлов полагает, что органы местного самоуправления имеют государственно-правовую природу585. Р. Абдулатипов считает муниципальную власть своеобразным элементом государственной власти, приближенным к населению и являющимся опорой государства586. М.В. Баглай прямо пишет, что местное самоуправление «по своей природе все же является частью государственной власти»587.

Другие ученые, например, А.А. Торшенко, признают государственное управление и местное самоуправление «составными частями единого конституционного (но не государственного) механизма»588. И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов рассматривают местное самоуправление в качестве «негосударственного элемента публичной власти», утверждая при этом, что «местное самоуправление наряду с государством имеет источником своего существования не государственную, а конституционную волю»589. Е.Н. Чиркин пишет, что органы местного самоуправления являются не органами государства, а органами населения муниципальных образований590. Рассуждая так, можно придти к утверждению, что и органы субъектов федерации являются органами населения субъектов, а не органами государственно организованного общества. Думается, что природа решаемых органами местного самоуправления дел и характер их полномочий, о которых ниже пойдет речь, не позволяют исключать эти органы из государственно-правового механизма и говорить об отсутствии государственного элемента в муниципальной власти. Кроме того, существенные государственные субсидии, покрывающие значительную часть муниципальных расходов, тоже свидетельствует об интегрированности муниципальных органов в единый государственный механизм.

В то же время, представляется неверным противоположное категорическое утверждение о том, что «система местных органов государственной власти идентична системе местного самоуправления»591.

Восприятие местного самоуправления как института, в котором находит единство общественного и государственного начала, не означает, на наш взгляд, его выведения за пределы государственного механизма, напротив, оно позволяет исключить раздвоение публичной власти, ведущее к разрушению государственности592.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает перечень вопросов местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, данным законом, законами субъектов РФ.

Согласно Федеральному закону, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не относимые к ведению других муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Вопросы местного значения, как правило, перечисляются в уставах муниципальных образований. Хотя встречаются и такие уставы, где перечень предметов местного ведения отсутствует (например, Устав муниципального образования города Хабаровска). Думается, этот пробел следовало устранить еще до регистрации устава, поскольку данный вопрос имеет принципиальное значение для местного самоуправления. Федеральный закон, закрепляя перечень обязательных положений, которые должны быть зафиксированы в уставе муниципального образования, называет вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования (п. 1 ч. 1 ст. 8) . Не случайно вопросы местного значения являются предметом даже конституционного (уставного) регулирования в субъектах РФ.

Анализ соответствующих норм основных правовых документов субъектов федерации свидетельствует о различных подходах к закреплению объема местных дел: от краткого повтора нормы

582См.: Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 16-18.

583См.: Королев С. В. Теория муниципального управления. М., 1999. С. 9.

Аналогичной точки зрения придерживается К. Ф. Шеремет (см.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления: Круглый стол // Государство и право. 1997. №5. С. 38).

584См.: Краснов М. А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10.

585См.: Козлов Ю. М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник Моск. ун-та. М., 1993. №2. С. 14-22. (Право).

586См.: Абдулатипов Р. Местное самоуправление – это тоже власть, с которой должно считаться государство // Малые города. 1998. №1. С. 14-20.

587См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 136.

588Торшенко А. А. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. Екатеринбург, 1994. Вып. 1. С. 5.

589Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России: Учебник. М., 2000. С. 40-41.

590Чиркин В. Е. Государствоведение. М.,1999. С. 375.

591См.: Пахомов Е. А. Вопросы законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении // Государство и право. 1996. №7. С. 26.

592Подобные взгляды на двойственную природу местного самоуправления, являющегося организационно обособленной составной частью государственного механизма, разделяют, помимо указанных выше, и другие авторы (см., например: Авакьян С. А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Право. 1998. №2-3. С. 26-27; Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации: Круглый стол // Государство и право. 1997. №5; Пылин В. В. Проблемы наделения государственными полномочиями органо в местного самоуправления // Государство и право. 1999. №9. С. 14; Развитие федеративных отношений в России: Материалы Всероссийской научнопрактической конференции // Российская Федерация сегодня. 1998. №2).

Конституции РФ (Устав Курганской области), до подробной характеристики вопросов местного значения (уставы Иркутской, Свердловской, Тамбовской областей, Ставропольского края).

Исследование нормативного материала, касающегося вопросов местного значения, неизбежно приводит к осмыслению теоретической базы по данной проблематике, свидетельствующей о том, что российские ученые как прошлых, так и нынешних лет не дали четкого ответа на вопрос о том, в чем же принципиальное отличие местных дел от государственных.

«Отыскивать черту, - писал известный специалист по российскому земству А. Васильчиков, - отделяющую государственные интересы, нужды и повинность от земских, было бы напрасным трудом; они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются и противопоставляются. Те же самые предметы ведения, которые в одних государствах заведываются с полным успехом обывателями, собраниями, выборными людьми, в других поручаются администрации, центральной власти, коронным чиновникам…»593 Л.А. Велихов отмечал, что провести строгую грань между делами общественного или делами только местного хозяйственного значения вообще невозможно594.

Местные дела хотя и не являются на первый взгляд непосредственно государственными, но качество их решения имеет общегосударственное значение. Многие из вопросов, законодательно отнесенных к ведению местного самоуправления, по своему содержанию имеют высокую социальнополитическую значимость. Особенно это касается вопросов экологии, здравоохранения, образования, медицины и других социальных вопросов, которые, как верно подметил В.И. Васильев, далеко не безразличны для государства, объявившего себя социальным595. Местные территориальные масштабы не изменяют существа вопросов, хотя способы их разрешения на государственном и муниципальном уровне различаются. Государство, как отмечает автор, в качестве управляющей системы ведает и общегосударственными, и локальными делами. «В территориальных подразделениях государства вершатся именно государственные дела, каковы бы они ни были по своему масштабу. Хотя они и не такие, как те, что решаются «вверху», но составляют часть дел, входящих в систему государственных дел»596. И далее он делает следующий вывод: «Местные дела – это дела, непосредственные (именно так) последствия решения которых ограничиваются данной территориальной единицей. В конце концов, последствия решений таких дел могут повлиять и на общегосударственные дела»597.

Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления представляет собой один из сложных вопросов организации публичной власти, от решения которого зависит мера самостоятельности и пределы компетенции органов местного самоуправления598. Новое федеральное отраслевое законодательство определяет компетенцию местного самоуправления во многих сферах общественной жизни. Субъекты федерации, опираясь на федеральные законы, конкретизируют компетенцию местного самоуправления.

Зачастую федеральные законы возлагают на органы местного самоуправления полномочия, которые весьма сложно охарактеризовать как имеющие местное значение. Так, в соответствии со ст. 5 Федерального закона «О донорстве крови и ее компонентов» органы местного самоуправления должны обеспечивать выполнение государственных программ развития донорства крови и ее компонентов, финансирование и материально-техническое обеспечение учреждений здравоохранения, осуществляющих заготовку, переработку, хранение донорской крови и ее компонентов, предоставление донору льгот, установленных законодательством Российской Федерации. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» возлагает на органы местного самоуправления полномочия по самостоятельному (именно так написано в законе) осуществлению ряда мероприятий, например, подготовки и содержания в готовности сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучения населения способам защиты и действиям в этих ситуациях (ст. 11). Сомнительными с точки зрения местной природы являются полномочия органов местного самоуправления, закрепленные в федеральных законах «Об обороне», «О вынужденных переселенцах», «Об использовании атомной энергии», «О гражданской обороне».

Анализ некоторых федеральных законов убеждает, что федеральный законодатель просто не может (или не хочет) отличить и разграничить государственные полномочия от полномочий местного самоуправления. Иначе как объяснить, например, конструкцию ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», объединяющую в один перечень «полномочия и функции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления»? Этой же статьей названный Закон обязует органы исполнительной власти субъектов РФ координировать и контролировать проведение органами местного самоуправления

593Цит. по: Васильев В.И. Указ. соч. С. 17.

594Цит. по: Таболин В. В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 21.

595Васильев В. И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 16. 596Там же. С. 18.

597Васильев В. И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 18.

598О проблемах разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления см.: Определение Верховного Суда РФ, касающееся конституционных прав населения на местное самоуправление // Государство и право. 1995. №7. С. 11.