5491

Задачей федеральной власти, на наш взгляд, является не подавление этих различий, а умелое использование в общих интересах, выявление универсальных объединяющих начал - ценностей в правопонимании, которое позволило бы при возможных различиях в праве субъектов федерации характеризовать правовую культуру и российское право в целом как единое и целостное. Совокупность ценностных ориентаций народов субъектов федерации формирует срединную культуру (ядро культуры) общества в целом, которая устраняет угрозу раскола и радикальной инверсии51. Для российской социокультурной среды весьма характерна антиномичность ценностей, что приводит к постоянным острым расколам в обществе. Вызревание срединной культуры постоянно прерывается столкновением противостоящих принципов. В этой связи особое значение приобретает вызревание нормативных, ценностных элементов, тенденций, которые могут создавать устойчивую сеть отношений, обеспечивающих стабильность и единство общества. В этой сети отношений создается взаимодействие, «в котором и достигается взаимная адаптация этнических, национальных и конфессиональных компонентов, реализуется симбиоз и синтез разнородных структур, распределяются функции центра и периферии, формируется устойчивое региональное и местное самоуправление»52.

Мировая практика дает немало примеров существования правовых систем, отражающих специфику исторического развития конкретного народа, его психологию, обычаи, нравы и т. д. Но, несмотря на различия, ничто не мешает им мирно сосуществовать, соблюдая общепризнанные нормы международного права53. Подавление самобытности народов, их традиционного уклада жизни приводит к разрушительному взрыву национального чувства. Как пишет И.Ю. Козлихин, «в этих условиях

национальная самоидентификация с какими-то общими ценностями ослабевает, а то и вообще сводится на нет»54.

В настоящее время в литературе обсуждается модель формирования наднациональной концепции государственности России55. Безусловно, весьма перспективно формирование менталитета заинтересованности в восприятии мирового опыта образования и развития наций как общностей, представляющих собой объединение людей в едином государстве56, но не через «искоренение субнациональных, традиционных приверженностей и предпочтений и замену их предпочтениями и преданностью единой нации»57, а посредством бережного и постепенного «выращивания и культивирования особой наднациональной в этническом смысле общности российского народа – российской нации как идейной основы обеспечения жизнеспособности российского государства, поддержания его целостности и стабильности, достижения национального согласия»58. Особую роль здесь должны сыграть исследования в области юридической антропологии, социологии права, философии права.

Хотя правотворческая процедура в субъектах Российской Федерации и имеет много схожего, тем не менее ее характеризуют особенности, присущие различным субъектам. Сопоставительный анализ опыта правотворчества субъектов федерации подтверждает вывод о некоторых различиях в подходах к урегулированию ими такой деятельности. Так, например, отличается круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы. Наряду с общераспространенными в отдельных субъектах встречаются такие, как общественные организации (Республика Карелия, Республика Адыгея), Комитет парламентского контроля Государственного Совета (Республика Татарстан), Совет профессиональных союзов по вопросам трудовых отношений и социальной защите трудящихся (Республика Башкортостан), группы избирателей (Свердловская область, Республика Тыва и др.), председатель законодательного органа (Липецкая, Тамбовская области, республики Калмыкия, Коми), фракции (Иркутская, Московская и Курганская области). Имеются отличия и в порядке внесения законопроекта, его обсуждения и принятия. Многие субъекты по-особому урегулировали процедуру внесения и рассмотрения финансовых законопроектов. Есть особенности и в вопросе процедурного урегулирования отношений, складывающихся при несогласии главы субъекта федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) с принятым законом59.

51См. об этом: Ерасов Б. С. Социальная культурология. М., 1997. С. 129 – 136.

52Ерасов Б. С. Социальная культурология. М., 1997. С. 136.

53См.: Кашироков З. К. Указ. соч. С. 54.

54Козлихин Ю. И. Право и политика. СПб., 1996. С. 175.

55См., например: Барциц И. Н. Указ. соч. С. 62; Маркузе Г. Одномерный человек. Минск, 1991; Морозова Л. А. Проблемы современной российской государственности. М., 1998. С. 127-130; Тишков В. А. Федеративное устройство и местное самоуправление // В кн.: Становление новой российской государственности: реальность и перспективы. М., 1996. С. 73; Умнова И. А. Указ. соч. С. 93; Хабибулин А. Г., Рахимов Р. А. Государственная идентичность как элемент правового статуса личности // Государство и право. 2000. №5. С. 5–11; Шаповалов В. Ф. Как понять Россию? Этюды о «российской экзотичности» // Общественные науки и современность. 1998. №1. С. 94; Шеховцов В. А. Проблемы федерализма в государственном устройстве России // В кн.: Проблемы российского законодательства. Владивосток. 1997. С. 187.

56См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 93 – 98.

57См.: Барциц И. Н. Указ. соч. С. 62.

58См.: Тишков В. А. Россия как многонациональная общность и перспективы межэтнического согласия: Информационно-аналитическая записка. Совет Федерации, Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике. 1995. 30 янв. С. 7–14.

59Более подробно см.: Тишков В. А. Россия как многонациональная общность и перспективы межэтнического согласия: Информационноаналитическая записка. Совет Федерации, Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике. 1995. 30 янв. С.119–143.

Возможно, на наш взгляд, говорить и об особенностях механизма правоприменения (в отношении собственных правовых актов) в тех или иных субъектах Российской Федерации. В соответствии с ч. 6 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конституция (устав) и законы субъекта Российской Федерации подлежат государственной защите на территории субъекта Российской Федерации. В отношении актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и актов высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, принятых в пределах их полномочий, закон установил обязательность их исполнения в субъекте Российской Федерации (ч.3 ст.22). Таким образом, федеральный законодатель сформулировал обязанность всех органов и должностных лиц (федеральных, региональных и местных), находящихся на территории субъекта федерации, исполнять и применять региональные правовые (как нормативные, так и правоприменительные) акты.

Принятые нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации действуют на их территориях, таким образом, речь можно вести о реализации именно регионального права. В большинстве региональных учредительных документов зафиксировано правило об их прямом действии и применении на всей территории соответствующих субъектов Российской Федерации (ст.4 Конституции Республики Хакасия, ст. 2 Устава Алтайского края). Согласно ст.1 Устава Томской области, ее «…Устав… обладает прямым действием и распространяется на всех граждан Российской Федерации, лиц без гражданства и иностранных граждан, постоянно или временно проживающих на территории области, а также на юридических лиц, зарегистрированных в установленном законом порядке на территории области или осуществляющих на ней свою управленческую, предпринимательскую либо иную деятельность. Устав области подлежит исполнению наравне с законами, действующими в области, и обеспечивается защитой государства». Уставом предусмотрена ответственность за его нарушение.

Прямое действие конституций, уставов субъектов Российской Федерации означает, что не только органы государственной власти субъекта федерации и органы местного самоуправления, но и федеральные суды, иные федеральные органы, расположенные на территории субъекта, должны на законной основе применять нормы этих документов для решения конкретных споров, издания обоснованных правовых актов, рассмотрения жалоб и заявлений граждан.

В научной литературе довольно часто обращается внимание на проблемы реализации нормативных правовых актов субъектов федерации, игнорирование федеральными органами власти регионального законодательства60.

Существенное место в процессе правореализации, особенно в правоприменении, занимает, как известно, толкование права. В тех субъектах федерации, где функционируют конституционные (уставные) суды, толкование их основных законов осуществляют эти органы, а в тех субъектах, где такие органы не предусмотрены, - конституции (уставы) толкуют законодательные органы соответствующих субъектов Российской Федерации. Роль судов общей юрисдикции в обеспечении публично-правового порядка в том или ином субъекте федерации имеет специфику в зависимости от наличия или отсутствия органов региональной конституционной юстиции61.

Таким образом, рассматривая правовые системы субъектов Российской Федерации как составляющую часть правовой системы России, необходимо подчеркнуть, что в основе ее единства и целостности лежат следующие принципы: относительная самостоятельность, обусловленная учетом региональных особенностей и ограниченная компетенционными рамками; верховенство федеральной Конституции и федеральных законов; использование федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; учет нормативных правовых актов других субъектов федерации с целью сокращения неоправданных и не обусловленных региональной спецификой отличий в законодательстве субъектов федерации; использование механизмов обеспечения соответствия нормативных и правоприменительных актов субъектов федерации федеральным законам и федеральной правоприменительной практике; безусловное исполнение судебных решений о признании того или иного акта субъекта федерации противоречащим федеральному законодательству62.

60См., например: Зражевская Т. Д. Проблемы реализации конституционного законодательства на уровне субъекта Российской Федерации // В сб.: 5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М., 1999. С. 148–156; Муратшин Ф. Р. Законодательство субъектов федерации – реальность, требующая осмысления // Журнал российского права. 1999. №9. С. 80; Тихомиров Ю. А., Зражевская Т. Д. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1997. №1. С. 16; Софрина З. Ф. Пять лет региональному законодательству (заметки по поводу) // Журнал российского права. 1999. №9. С. 89–90.

61См., например: Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 87–96; Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 302; Морщакова Т. Г. О разграничении компетенции между судами общей юрисдикции и конституционными судами федерации и ее субъектов // Сборник международной научно-практической конференции конституционных судов России, Германии, Словении. М., 1998.

62См. об этом: Барциц И. Н. Указ. соч. С. 65; Муратшин Ф. Р. Проблемы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации. Уфа. 1999.

Системный характер государственно-правовой действительности, объективно связывающий все ее элементы в определенную динамическую целостность, вполне закономерно ставит вопрос о выделении в этой действительности чего-то общего, распространенного, в какой-то мере универсального и одновременно чего-то единичного, индивидуального. В этом контексте появляются такие понятия, как «единство», «унификация» и «типичное». Считается, что чем больше будет унифицированных (однозначных, одинаковых) элементов, чем повсеместнее утверждается один и тот же шаблон, тем надежнее единство государственно-правовой системы. Отсюда рождаются требования к одинаковому для всех субъектов федерации подходу к организации государственной власти, унифицированной правовой регламентации. Конечно, унификация способствует усилению интеграционных процессов внутри государственно-правовой системы. Однако следует учесть, что в силу своей специфики, связанной с разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, путь усиления интеграции через навязывание федеральным законодателем единых правил для всех субъектов федерации не может быть универсальным.

Единство в федеративном государстве должно быть единством многообразия. Еще Аристотель отмечал, что благо – только единство, выстроенное на учете многообразия. Искусственное стремление ликвидировать это многообразие неизбежно приводит к искажению содержательной стороны федерализма, нарушению права населения на сохранение своей самобытности, права самостоятельно определять условия своего развития и самоопределения в пределах, четко установленных основополагающим документом федерации и не подлежащих одностороннему изменению центральной властью63. «Устройство разумного государственного строя, - писал о. П.И. Флоренский, - зависит прежде всего от ясного понимания основных положений, к которым и должна приспособляться машина управления. Мудрость государственного управления – не в истреблении тех или других данностей и даже не в подавлении их, а в умелом направлении, чтобы своеобразия и противоречия давали в целом государственной жизни нужный эффект»64.

Единое государственно-правовое пространство не означает полного единообразия на всей территории России. В субъектах Российской Федерации государственно-правовое строительство должно осуществляться с учетом исторических, культурных, этнических, природных и других особенностей65. Для поддержания единства государства федеральные органы власти устанавливают общие правила и обеспечивают их выполнение, а органы субъектов федерации реализуют свойственные им особенности, придавая федеративным отношениям многообразие66.

В современной научной литературе все чаще стала озвучиваться идея использования опыта «автономного регионального» правового регулирования в Российской империи67. Отдельные ученые, призывая к изучению этого опыта, делают вывод о том, что «важнейшим элементом достижения подлинной федерализации российской правовой системы является стимулирование (выделено нами – С.Н.) развития национального и обычного права». Право и законодательство, на котором основана Россия с ее специфичным федеративным составом, «закономерно должны отличаться большим удельным весом обычного, национально-традиционного, сакрального элемента правового регулирования»68. Такие утверждения представляются весьма сомнительными с точки зрения сохранения и оптимизации современной российской правовой системы.

Унификация права субъектов Российской Федерации возможна через взаимный обмен опытом правотворческой работы различных регионов, экспертизу подготовленных проектов в федеральных и региональных научных учреждениях, принятие разработанных на федеральном уровне модельных (рекомендательных) актов, разработку разного рода методических рекомендаций о порядке подготовки и оформления нормативных правовых актов субъектов федерации, сравнительный анализ принятых субъектами федерации нормативных актов с целью выявления их положительных и отрицательных черт69, пропагандирование удачного регионального правотворческого и правоприменительного опыта.

63Крылов Б. С. Федерализм и его будущее // Журнал российского права. 1999. №1. С. 110.

64Флоренский П. А. Предполагаемое государственное устройство в будущем // Собр. соч.: В 4 т. М., 1995. Т. 2. С. 647– 648.

65См. об этом: Теребилина Т. А. Проблемы становления новой российской государственности // В сб.: Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. М., 1998. С. 36.

66Кухтик С. Н. Сочетание единства и многообразия как содержание нового российского федерализма. Там же. С. 36.

67См., например: Зиновьев А. В., Уткин Н. И. Взаимоотношения Российской империи с Великим княжеством Финляндским: историко-правовой анализ и современность; Кодан С. В. Восточные регионы страны в контексте юридической политики Российской империи Х1Х в. // В кн.: Правовые проблемы евразийского сотрудничества: глобальное и региональное измерения. Екатеринбург, 1993. С. 63-64; Синюков В. Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. Саратов, 1994. С. 335-339.

Думается, не вполне корректно проводить аналогию федеративных отношений с отношениями классической личной унии, которыми была связана Российская империя с завоеванным Великим княжеством Финляндским, присоединенным Царством Польским. Из нормативны х источников и историко-правовой литературы известно, что преобладающей тенденцией в государственной политике того времени было укрепление централизации, единообразия и в определенной мере русификация национальных окраин (см. об этом: Бардах Ю., Леснодорский Б., Пиетрчак М. История государства и права Польши. М., 1980. С. 334-376; Кузнецов И. Н. История государства и права России: Курс лекций. М., 1999. С. 135-137; Попов Д. И. Финляндия (политико-экономический очерк). М., 1957. С. 22-33).

68См.: Синюков В. Н. Указ. соч. С. 338.

69См.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: Научно-методическое пособие / Отв. ред. А. С. Пиголкин. М., 1998. С. 5.

Одним из основных условий унификации правовых систем субъектов Российской Федерации является совпадение всех их существенных признаков с положениями федерального права70.

Полное и подробное регулирование в федеральном законодательстве по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, уже не требующее никакой конкретизации на уровне субъектов федерации, нельзя ассоциировать с типичным в государственности. Типичное означает не унификацию, не шаблонирование, а выделение наиболее общего, определяющего, характерного, того, что отражает явление, процесс в главном и «схватывает» в нем самое существенное. Типичное – это общее качество множества элементов, в каждом из которых оно может быть представлено в различных количественных параметрах. Типичное не должно проявляться в равной мере повсеместно и подчинять себе все свойства элементов. Достаточно и того, что оно обусловливает некое начало, служащее основанием формирования системных взаимосвязей71.

Так, общим в конституционно закрепленном статусе субъектов Российской Федерации будет, вопервых, правовое состояние членства в составе федерации; во-вторых, равенство субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти; в-третьих, обладание элементами учредительной власти; в-четвертых, недопустимость произвольного без согласия субъектов изменения их территории; в- пятых, отсутствие права выхода из состава федерации; в-шестых, распространение федеральной юрисдикции на все субъекты. В этом выражается стремление федерального центра к определенной унификации, выработке единого подхода ко всем частям федеративного государства72.

Вместе с тем федеральная Конституция, учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно-правового регулирования, допускает особенности в конституционно-правовом статусе субъектов федерации73. Сам факт конституционного подразделения всех субъектов федерации на отдельные виды свидетельствует о неполном совпадении их конституционного статуса.

Общим для конституций и уставов субъектов Российской Федерации является регулирование экономической и социальной основы жизни региона, обеспечение законности и правопорядка, вопросы бюджета, системы органов государственной власти и местного самоуправления, международных и межрегиональных связей. Вместе с тем в них есть немало и специфического, в частности, в установлении системы и статуса государственных органов, в закреплении институтов прямой демократии, в установлении взаимоотношений с территориальными структурами федеральных органов, в характеристике правовых актов, организации государственной и муниципальной службы. Таким образом, объем конституционного регулирования неодинаков74, отличаются также процедура принятия и изменения конституций, уставов75 и другие аспекты.

Думается, что ученым еще предстоят глубокое теоретическое осмысление общего и особенного в российской федеративной государственно-правовой системе, поиски оптимального баланса в соотношении двух федеративных начал – единства и многообразия, не допускающего ослабления государственности, разрушения целостности России и стимулирования сепаратистских тенденций и межнациональных конфликтов76.

Федерализм предполагает многогранность территориальной, социальной и национальной организации жизнедеятельности общества, дифференциацию возможностей государственной власти применительно к региональной и локальной специфике объективных условий, приближение власти к человеку и окружающим его проблемам. В качестве начала, генерирующего системные взаимосвязи, обусловливающие единство государства, следует рассматривать конституционные принципы федерализма, наполняющиеся конкретным содержанием не только федеральными законами, но и законами субъектов федерации, которые не просто повторяют федеральные нормы, а регулируют то особенное, что объединяет население той или иной территории. При этом различия в однотипных актах разных субъектов Российской Федерации можно рассматривать в качестве своеобразного резерва дальнейшего совершенствования регионального законодательства и легального эксперимента в сфере нормотворчества, облегчающего всем субъектам поиск оптимального решения конкретного вопроса77.

70См.: Барциц И. Н. Правовое пространство: основные признаки и закономерности развития // Журнал российского права. 2000. №5/ 6. С. 105.

71См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 100-101.

72См.: Кухтик С. Н. Указ. соч. С. 40.

73См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. по делу о толковании в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №27. Ст. 358; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июля 2000 г. по запросу группы депутатов Гос ударственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан // Российская газета. 2000. 25 июля.

74См.: Зражевская Т. Д. Указ. соч. С. 17; Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С. 45-46; Никитина Е. Е. Устав области (края) как источник конституционного права // Журнал российского права. 1997. №11. С. 60 – 69; Тихомиров Ю. А. Конституция в правовой системе: связи и динамика // Актуальные проблемы конституционного законодательства. М., 1992. С. 14.

75См.: Михалева Н. А. Конституционные реформы в республиках – субъектах Российской Федерации // Государство и право. 1995. №4. С. 3.

76См. об этом: Тихомиров Ю.А. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации: Выступление на заседании ученых советов Института проблем укрепления законности и правопорядка и Института законодательства и сравнительного правоведения // Журнал российского права. 1997. №10. С. 140.

77Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 198 – 199.

Очевидно, такой эксперимент может иметь значение и для федерального законодателя при наличии пробелов в федеральном законодательстве и опережающем регулировании субъектов федерации.

Однопорядковые элементы государственно-правовой системы России – институты государственности всех субъектов Российской Федерации качественно отличаются друг от друга. Речь идет прежде всего об асимметричности федерации, характеризующейся разнородной государственноправовой природой и различиями статуса субъектов федерации78. В научной литературе по проблемам федерализма неизменно поднимается вопрос о правомерности и целесообразности асимметричной федерации79. Различия в статусе субъектов Российской Федерации обусловлены сочетанием национальной и территориальной основ в конституционной модели российского федерализма. Одни ученые видят в таком сочетании соответствие международно признанному коллективному праву народов на самоопределение, которое может способствовать интеграции государства и преодолению противоречий между различными этносами80, другие – причины конфликтности, искусственно стимулирующие развитие национального фактора, разрушающе воздействующего на государственность России81. Институты государственности субъектов Российской Федерации отличаются в силу наличия у субъектов объективных особенностей – географических, геополитических, экономических, политических, этнических и иных. Субъекты одного типа, например, края или области тоже отличаются друг от друга82. Существенные отличия имеют край и области, в составе которых находятся автономные округа.

Как видим, государственно-правовая система в федеративном срезе неоднородна, в нее включены разнопорядковые элементы, однако она относительно стабильна за счет своих внутренних, системообразующих связей. Структурная оформленность государственно-правовой системы ограничивает область ее возможных федеративных преобразований, поскольку изменение одной части системы так или иначе сказывается на состоянии других частей.

Ни Российская Федерация в целом, ни ее субъекты как части этого целого не могут рассматриваться изолированно, одно без другого. Еще Гегель показал, что часть вне целого – уже не часть, а иной объект, так как в целостной системе части выражают природу целого и приобретают специфические для него свойства83. С другой стороны, исследование целого без учета его частей абсолютно немыслимо, поскольку не будут раскрыты свойства и характеристики ни целого, ни его частей, тесно взаимодействующих друг с другом.

В современной науке нет однозначных определений категории «система» и других группирующихся вокруг нее категорий. Существующие определения весьма разнообразны. «Можно без преувеличения сказать, - пишет в этой связи болгарский философ Н. Стефанов, - что в логической и специальной литературе существует столько определений, сколько и авторов, серьезно занимающихся этой проблемой»84. Обычно термином «система» (греч. systema – целое) называют совокупность элементов, взаимосвязанных между собой таким образом, что возникает определенная целостность, единство85. Характеристика российской государственно-правовой системы как единства ограниченного множества взаимосвязанных ее элементов - подсистем (государственно-правовых систем субъектов федерации), на наш взгляд, выражает сущность этой категории.

По определению А.И. Берга, система в кибернетическом смысле есть «организованное множество структурных элементов, взаимосвязанных и выполняющих определенные функции»86. Указание на организованный характер этого «множества» подчеркивает, что система представляет собой целостное единство, а не простую сумму элементов. Она внутренне организована - ведь совокупность элементов только тогда становится системой, когда на ее основе складывается нечто целое. Внутренняя организованность системы, с одной стороны, находит свое выражение прежде всего во взаимодействии и во взаимозависимости всех ее составляющих. С другой стороны, она проявляется в том, что система подчиняет процессы функционирования своих элементов какой-то общей, единой цели. Это значит, что каждый элемент, будучи относительно самостоятельным, выполняет определенную функцию, имеющую

78 В этой связи сомнительна убежденность некоторых ученых и политиков в том, что «федеральная Конституция установила равноправие всех субъектов федерации без каких - либо оговорок» // Независимая газета. 1997. 3 сентября.

79См., например: Асимметричность федерации. М., 1997. С. 49-54; Карапетян Л. М. К вопросу о моделях федерализма (критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. №12. С. 59; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1998. С. 120; Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995. С. 48; Титова Т. П. Асимметричность конституционной модели российского федерализма // В сб.: Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений М., 1998; Умнова И. А. Современные основы российского федерализма. М., 1998. С. 39-41, 88-95, 143; Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 16-30; Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М., Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. №3. С. 5.

80См., например: Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 33.

81См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 91.

82См., например: Ржевский В. А., Киселева А. В. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации // Государство и право. 1994. №10. С. 44; Нарутто С. В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона). Хабаровск, 1997. С. 52-53.

83Гегель Г. Соч. Т. 5. М., 1937.

84Цит.по: Кириллов В. И. Логика познания сущности. М.,1980. С. 93.

85См.: Горский Д. П., Ивин А. А., Никифоров А. Л. Краткий словарь по логике. М., 1991. С. 172.

86Берг А. И. Кибернетика – наука об оптимальном управлении. М., 1964. С. 19.

значение условия не только его существования, но и существования всей системы в целом87. Отсюда вытекает понятие целостности системы.

Вследующем определении системы акцентируются именно цели, во имя которых она функционирует: «Система - объект, функционирование которого, необходимое и достаточное для

достижения стоящей перед ним цели, обеспечивается (в определенных условиях среды) совокупностью составляющих его элементов, находящихся в целесообразных отношениях друг с другом»88. При этом под целями понимается то, чего система должна достигнуть на основе своего функционирования. Цель – это желаемые результаты деятельности системы. Цель как бы вычленяет, очерчивает в объекте систему, ибо в последнюю войдет из объекта только то, что определяет свойства, необходимые для достижения цели. Если один и тот же объект может реализовать несколько целей, то относительно каждой из них он выступит как самостоятельная система. Таким образом, цель имеет значение системообразующего фактора и объект выступает как система лишь относительно своей цели, которая реализуется посредством необходимых отношений. Цели системы независимо от ее специфики всегда относятся к двум категориям – стабилизация и развитие. Цели стабилизации направлены на сохранение достигнутого уровня развития и функционирования. Цели развития направлены на создание

дополнительных ресурсов, которыми данная система не обладает, или достижение новых ее состояний, к которым она стремится89. Взаимодействие элементов системы всегда приводит к естественной тенденции объединения их возможностей для обеспечения существования системы в целом. В этом проявляется общая цель не только однородных, но и качественно противоположных элементов.

Вконтексте настоящей работы целью российской государственно-правовой системы можно считать ее оптимальную децентрализацию, обеспечение целостности и эффективности государственной власти, гарантированной правом и справедливым судом.

Как отмечает Н.А. Михалева, «федерация предполагает стремление ее субъектов к государственнополитическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности. Таким образом, федерация - это соединение нескольких государств, государственнотерриториальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей (выделено нами - С.Н.) с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом - государством, государственным или территориальным образованием - определенной самостоятельности

врамках единого целого»90.

Цель системы определяет способ и характер действий, направленных на достижение конкретного результата с наименьшими затратами средств. «Благо везде и повсюду зависит от двух условий, - писал Аристотель, - от правильного установления конечной цели и от выбора соответствующих средств, ведущих к конечной цели». Таким образом, средства включены в структуру целеполагающей деятельности и обеспечивают получение определенного результата. Достижение целей стабилизации и развития федеративной государственно-правовой системы в решающей степени должно осуществляться правовыми средствами, а также иными средствами, не разрушающими единого правового пространства. Если функционирование системы не достигает желаемой цели, то неизбежен пересмотр средств, прежде всего федерального законодательства, регулирующего федеративные отношения. Результат практической деятельности системы не может в полной мере совпадать с полагаемой целью, однако границы и меры этого несовпадения различны и на определенном этапе могут привести к разрушению системы.

Системный подход к исследованию объекта различает множество целей и требует их упорядоченности, формирования системы целей. При этом выделяются цели нескольких уровней, представленных в виде иерархий: генеральная цель – цели 1-го уровня, цели 2-го уровня и т.д., при этом цели нижнего уровня являются средствами достижения целей верхнего уровня. Задачи и цели, стоящие перед элементами системы, должны соответствовать главным задачам и целям системы, а частные цели, характерные для элементов как подсистем, представляют собой производное от основной цели и не должны расходиться с ней. Цели и направления деятельности элементов системы могут отличаться от генеральной цели системы. Так, между федеральными и региональными органами государственной власти часто имеет место борьба за выдвижение тех или иных целей, им даются различные толкования, предлагаются неодинаковые способы их достижения. Отчетливо свидетельствует об этом политика терроризма и вооруженных конфликтов бандитских формирований в Чечне, обернувшаяся бесславной затяжной войной, подчеркивание в официальной пропаганде отдельных республик приоритета титульной нации, ненужности центра, призывы к конфедерализации страны.

Стремясь к достижению общей цели, система по отношению к своим компонентам играет определяющую роль. Она модифицирует их применительно к собственной природе. С другой стороны, ее элементы, будучи сложными образованиями (системами), обладают относительной

87 Государственное управление и административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, М. И. Пискотина. М., 1978. С. 7.

88См.: Протасов В. Н. Указ. соч. С. 231.

89Васильев В.И., Романов Л.Г., Червоный Л.А. Основы теории систем: Конспект лекций. М., 1994. С. 33-34.

90Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 106.

самостоятельностью, некоторыми специфическими свойствами и могут оказывать обратное влияние на систему91.

Находясь во взаимосвязи, элементы системы выполняют определенные функции, что ведет к функционированию всей системы. Следовательно, система может быть рассмотрена со стороны ее функций. Функции раскрывают и характеризуют взаимосвязь явлений государственно-правовой действительности как целостной системы. Благодаря функционированию государственно-правовая система имеет постоянную тенденцию к совершенствованию своих функций и к совершенствованию структуры. Таким образом, система представляет собой единство структуры и функций. Внутренние функции государственно-правовой системы состоят в придании динамичности и законности внутрифедеральным отношениям. Основной смысл внешних функций системы характеризуется непосредственно процессом воздействия государственных органов и законодательства на общественные процессы, связанные с федеративным устройством.

В самом определении федерации с позиций принципа системности преломляется проблема части и целого. Федерация (от лат. - foederatio) означает «союз», «объединение отдельных частей». Системный подход к федеративной государственности является следствием углубленного рассмотрения традиционной диалектической проблематики через интерпретацию категорий целого и его частей, их соотношения. При этом имеется в виду, что целое всегда является системой92. Рассмотрение федеративного государства как целого, а субъектов федерации - как его частей, предполагает решение вопросов о том, является ли целое суммой частей или оно есть нечто качественно иное; какова связь между целым и его частями, а также между самими этими частями внутри целого. Рассматривая часть и целое как противоположности, Гегель писал: «Части отличны друг от друга и самостоятельны. Но они представляют собой части только в их тождественном отношении друг с другом или, другими словами, постольку, поскольку они, взятые вместе, составляют целое. Но это вместе есть противоположность и отрицание части»93. Таким образом, Гегель подчеркивает неразрывную связь, взаимообусловленность частей и целого. Одним из существенных свойств федерализма является способность целого и частей взаимно поддерживать друг друга.

Вместе с тем понятие части воспринимается как относительное, поскольку субъект федерации в качестве отдельного фрагмента государственно-правовой действительности (элемента системы) сам выступает как целое, состоящее из отдельных частей, обладающее относительной автономностью.

Системные исследования осуществляются как посредством расчленения системы на подсистемы и анализа каждой из них через призму деятельности системы в целом, так и посредством рассмотрения ее в качестве одной из единиц какой-либо системы более высокого уровня. Этот способ рассмотрения характеризуется в литературе как «метод декомпозиции» (В.С. Михалевич, В.Н. Свинцицкий) или «принцип субординации элементов и иерархичности структуры» (Б.С. Украинцев)94. Отдельное исследование может ограничиться анализом на одном уровне, а может и последовательно изменять масштаб рассмотрения, укрупняя то одну, то другую из подсистем (элементов). При таком увеличении масштаба остальные подсистемы (элементы) оказываются как бы на периферии исследования и выступают уже или в роли среды, окружающей объект изучения, или в роли относительно автономных структур, взаимодействующих с ним по определенным каналам95. Изучая проблемы федерализма, многие исследователи концентрируют свое внимание в большей мере либо на статусе Российской Федерации, либо на статусе субъектов Российской Федерации, либо рассматривают государство как элемент системы более высокого порядка (политической системы) и т.д.96. Применительно к государственно-правовой системе России, очевидно, следует говорить о принципе многоуровневого рассмотрения.

Российская государственно-правовая система не может рассматриваться как простая сумма частей, так как является уникальным целым, обладающим новыми интегративными свойствами, качественно отличающими его от этой суммы. Системное «видение» государственно-правовой действительности предполагает четкое усвоение той истины, что среди ее элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность этой действительности во всем ее богатстве и многообразии. Концентрированным выражением качественно новых интегративных свойств является неотъемлемый атрибут государства - суверенитет, распространяющийся на всю территорию России. В федеральной Конституции принцип государственного суверенитета Российской Федерации как верховенство,

91См.: Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1971. С. 270-345; Он же. Проблемы методологии системного исследования. М., 1970. С. 49-

92См.: Афанасьев В. Г. Проблема целостности в философии и биологии. М., 1964. С. 8.

93Гегель Г. Энциклопедия философских наук. Л., 1972. Т. 1. С. 301.

94См.: Михалевич В. С., Свинцицкий В. Н. О методах управления большими системами // Вопросы философии. 1970. №7. С. 61; Украинцев Б. С. Самоуправляемые системы и причинность. М., 1972, С. 52.

95См.: Политические системы современности (очерки). М., 1978. С. 78.

96 См., например: Златопольский Д. Л.СССР - федеративное государство. М., 1969; Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия: Научно-практическое пособие. М., 1998; Тихомиров Ю. А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. 1997. №2. С.29; Юсупов Э. С. Республика - субъект Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск,

1997.

неотчуждаемость, независимость и единство государства97 закреплен достаточно четко (ст. 4). В отличие от Федеративного договора, использовавшего в отношении республик в составе РФ понятие «суверенные», действующая Конституция РФ не закрепляет за субъектами федерации качества суверенных государств. Конституционная формулировка «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию» подразумевает единый и неделимый суверенитет России, осуществляемый государственной властью в лице ее федеральных органов и органов субъектов федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации. На проходившем в октябре 1993 г. Конституционном совещании отмечалось, что невключение в Конституцию РФ положения о суверенитете республик (вопрос о суверенном характере других субъектов даже не обсуждался) означает отказ от идеи суверенного государства в составе другого суверенного государства98. В этой связи представляется неверным вывод А.Б. Агапова о том, что отсутствие в федеральной Конституции записи об обладании республиками статусом суверенного государства не препятствует закреплению принципа суверенитета в конституциях некоторых республик99.

Понятию государственного суверенитета посвящен ряд исследований известных теоретиков государственного и международного права100. В государственно-правовой теории вопрос о государственном суверенитете в федеративном государстве является достаточно спорным. Так, многие современные исследователи (Л.Ф. Болтенкова, Ю.А. Дмитриев, У.А. Садыков и др.) полагают, что субъекты федерации обладают ограниченным («частичным», «сопряженным», «разноуровневым») суверенитетом101. Другие ученые расценивают легализацию понятия «ограниченный суверенитет» как весьма опасную, подрывающую государственное единство и целостность и нарушающую принцип равноправия граждан102.

В конституционном законодательстве ряда субъектов федерации, в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик идея признания государственного суверенитета (полного, разделенного или ограниченного) за субъектами федерации находит реальное выражение. Так, по конституциям республик Бурятия, Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан данные субъекты именуются суверенными государствами. В Конституции Республики Коми содержится положение о распространении «государственного суверенитета Республики на всю ее территорию». Согласно Конституции Республики Саха (Якутия), «Республика Саха (Якутия) часть принадлежащих ей суверенных прав добровольно и на основе Федеративного договора передает на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти РФ» (ст. 39). Государственный суверенитет республик закрепляется и в межреспубликанских договорах. Например, преамбула договора о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республикой Башкортостан от 24 мая 1994 г. провозглашает взаимное признание государственного суверенитета обеих сторон. Аналогичный договор между Республикой Башкортостан и Республикой Абхазия от 18 августа 1994 г. фиксирует их государственный суверенитет.

Единственная республика, отказавшаяся от конституционного провозглашения ее государственного суверенитета, – Калмыкия.

Республиканская «суверенизация» исходит из неправильного понимания природы федеративного государства, компетенция которого якобы складывается из компетенции, делегированной субъектами федерации.

Известный русский государствовед Н.М. Коркунов, оценивая теорию делимости суверенитета, писал, что эта теория «основывается на предположении, что действие суверенных властей допускает двоякое разграничение: территориальное и по предметам ведения. Предполагается безразличным, как именно будут разграничены суверенные власти. Невозможно только совмещение их. А раз данные власти будут разграничены по территориям, или по предметам, – все равно, каждая из них может быть вполне суверенна в своей сфере. Но при этом упускают из внимания, что территориальная граница внешняя, материальная, вполне наглядная; а разграничение по предметам есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные

97 См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1995. С. 120-121; Зиновьев А. В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. СПб., 2000. С. 128.

98См. об этом: Конституционное совещание: Информационный бюллетень. М., 1993 (декабрь) .№3. С.9, 11, 12, 18 и др. 99 См.: Агапов А. Б. Учебник административного права. М., 1999. С. 25.

Аналогичной точки зрения придерживается Ю. А. Дмитриев (см.: Государство и право. 2000. №9. С. 125-127)

100 Из современных трудов несомненный интерес представляет книга «Проблемы суверенитета в Российской Федерации» (Б. С. Крылов, И. П. Ильинский, Н. А. Михалева и др. М., 1994).

101См., например: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 126; Дмитриев Ю., Хышыктуев О. К вопросу о делимости государственного суверенитета / Право и жизнь. 1996. №10. С. 3-9; Федерализм: энциклопедический словарь / Гл. ред. С. Д. Валентей. М., 1997. С. 9, 58, 235-236, 245 и др.

Необходимо отметить, что, комментируя постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г., М. В. Баглай как Председатель Суда высказал иную позицию, совпадающую с доктриной Конституционного Суда (см.: История не знает примеров, когда федерация выжила в условиях войны регионов с центром // Российская газета. 2000. 20 июня).

102 См.: Иванченко Л. А., Калина В. Ф. Актуальные проблемы российского федерализма и их отражение в законотворческой деятельности // Журнал российского права. 1999. №11. С. 5; Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 316.

случаи, относящиеся к ведению той или другой власти. Можно определить только род дел, относящихся к их компетенции. А при применении этих общих определений к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и споры. Кто-нибудь один должен получить право решать их бесповоротно. Та власть, которая получит это право, неизбежно подчинит себе другую власть. Если это будет власть союзная, она и только она одна окажется верховною, так как она получит право отдельным государствам предписывать границы и их власти. Если же, напротив, решителями таких споров сделать отдельные государства, тогда они подчинят себе союзную власть, которая потеряет свое верховенство, и вместо союзного государства получится просто союз государств. Таким образом, отстоять понятие союзного государства можно лишь под одним условием, допустив, что суверенитет, верховенство не составляет необходимой принадлежности государства. Тогда суверенной будет признана одна союзная власть, а входящие в состав союзного государства отдельные государства должны быть признаны не суверенными государствами»103.

Суверенитет неделим, его нельзя поделить между федерацией и составляющими ее субъектами, суверенитет нельзя ограничить или расширить. В государстве не может быть параллельно действующих суверенных государственных властей. Единство государственной власти, как правильно подчеркивал А.И. Лепешкин, не означает отрицания государственной власти субъектов федерации. Она реально существует и развивается, но действует не изолированно от федеральной власти, а в органическом единстве с ней104. В отрицании государственного суверенитета субъектов федерации следует видеть не ущемление их интересов, а «воплощение их силы в единстве и согласии всего государства, в пределах которого составляющие его народы обретают надежную гарантию своих прав и интересов»105.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высказал однозначную позицию о том, что Конституция Российской Федерации не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью. Использование в ч.2 ст.5 Конституции РФ в установлении статуса республики понятия «государство» не означает признания государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации. Таким образом, Конституционный Суд РФ поставил точку в споре о делимости суверенитета, закрепив, что субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях не могут106. В определении от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан Конституционный Суд Российской Федерации еще раз подчеркнул, что государственный суверенитет признается только за Российской Федерацией, поскольку именно в нем воплощается

целостность государства, верховенство федеральной Конституции и единство системы государственной власти107.

Целое всегда устойчивее своих частей. По отношению к ним оно выступает в виде своего рода «каркаса», который обладает большой относительной устойчивостью. Поскольку новое качество представляет собой единую систему существенных свойств явления, качественные признаки в рамках единого политико-правового понятия «государственный суверенитет» образуют системное целое, призванное выражать качественную определенность самого явления, т.е. государственной власти108.

Диалектика соотношения целого и частей исключает возможность обладания частями тем сущностным свойством, которое делает целое неразделимым и качественно определенным как именно данное целое. Формулируя принцип целостности («принцип эмерджентности»), У.Р. Эшби подчеркнул его значение в принципиальной несводимости свойств системы к сумме свойств ее элементов и невыводимости свойств системы из свойств ее элементов109. Следовательно, целостная государственноправовая система, отражающая единство всех составляющих ее компонентов, не является механической суммой слагаемых, поскольку представляет собой «новое важное социально-политическое, идеологическое и юридическое качество, не свойственное отдельным ее частям в разрозненном виде»110. Таким образом, качество всегда содержится в целом, а государственный суверенитет отражает качество государства.

103Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1892. Т. 1. С. 78.

104Лепешкин А. И. Советский федерализм: Теория и практика. М.,1977. С. 259-260.

105См.: Иванченко Л. А., Калина В. Ф. Указ. соч. С. 5.

106Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728.

107Российская газета. 2000. 25 июля.

108Шевцов В. С. Государственный суверенитет (вопросы теории). М.,1979. С. 10.

109См.: Эшби У. Р. Введение в кибернетику / Пер. с англ. М., 1959. С. 12.

110Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 25.