SYuF_2021_T_1

VIII Студенческий юридический форум

Несмотря на то что старая редакция Конституции РФ не устанавливала в вышеуказанной статье Президента РФ как субъекта, осуществляющего исполнительную власть, она закрепляла множество полномочий (пример: предоставляла Президенту право троекратного внесения кандидатуры Председателя Правительства на утверждение Государственной Думы1) в сфере исполнительной власти. Из-за этого в научной среде возникало множество противоречий и споров,касающихся места Президента РФ в системе исполнительной власти.

На мой взгляд, одной из самых крупных и приоритетных для решения проблем функционирования исполнительной власти в XXI в. является коррупция в федеральных органах исполнительной власти. На современном этапе борьба с коррупцией одна из важнейших задач государства, ученые активно исследуют коррупцию, причины ее возникновения,разрабатываютпути решения.Однако полностью искоренитьее пока не представляется возможным.

Ученые предлагают разные пути решения, однако все сходятся в одном мнении, что борьба с коррупцией должна быть непрерывной,а не сиюминутной.Так,А.И.Долгова в качестве мер борьбы с коррупцией предлагает:

1)постоянный анализ изменения коррупции и причин ее возникновения;

2)определение стратегии и тактики борьбы с учетом реальных социально-экономических,политических условий,состояния общественного сознания,правоохранительной системы;

3)разработку целевых взаимосвязанных программ борьбы с коррупцией в Российской Федерации и ее субъектах,причем реально обеспеченных в материальном,кадровом,правовом отношениях;

4)специализированную подготовку кадров и выделении в правоохранительных органах специализированных подразделений и др.

В качестве еще одной проблемы развития исполнительной власти в Российской Федерации можно выделить вопрос о системе органов исполнительной власти. Термин «система федеральных органов исполнительной власти» содержится в статье 71 Конституции РФ. Однако законодательно не закреплено, что при формировании федеральных органов исполнительной власти необходимо определить не только структуру, но и систему (видовой состав в их взаимосвязи с указанием подчиненности)2.

Рассматривая следующую проблему органов исполнительной власти, следует сказать, что вопросы открытой информации на протяжении долгого времени становятся предметом специального правового регулирования3. Основным принципом обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» является принцип открытости и доступности информации.

Входе реализации данного принципа возникает сразу несколько проблем. На практике я столкнулась с такой проблемой,как предоставление гражданам документации для ознакомления,содержащей персональные данные.

Вбольшинстве случаев, такие документы обезличиваются, однако это не всегда возможно. В связи с этим граждане,имеющие право на ознакомление,не могут реализовать свое право.

Считаю, что решение данной проблемы состоит в переходе органов исполнительной власти на электронный документооборот,поскольку процесс обезличивание электронных документов намного проще.

Не менее важной проблемой является эффективный процесс взаимодействия между федеральными органами, органами исполнительной власти субъектов и органами местного самоуправления. Эта проблема существует очень продолжительное время и на разных этапах развития Российского государства она существовала в дифференцированных формах,а ученые искали оптимальное соотношение централизации и децентрализации государственного управления.

При этом органы местного самоуправления всегда былитесно связаны с федеральными органами власти,органами власти субъектов и выступали в качестве их продолжения на местном уровне и одновременно обладали значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую без вмешательства государственных органов. Постепенно сложилось понимание того, что местное самоуправление представляет собой не только самоорганизацию жителей, но и определенный уровень власти4. На современном этапе система местного самоуправления интегрирована в общую систему управления делами общества и государства.

1 Часть 1 статьи 111 «Конституции Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ,от 30.12.2008 № 7-ФКЗ,от 05.02.2014 № 2-ФКЗ,от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).

2Жане А.Р.Проблемы функций федеральных органов исполнительной власти / А.Р.Жане,В.Н.Опарин.—Текст: непосредственный // Молодой ученый.2019.№ 43 (281).С.79–82.

3 Воронов Г.Е.,Фастович Г.Г.Некоторые проблемы применения принципа открытости информации о деятельности органов исполнительной власти Красноярского края // Молодой ученый.2019.№ 8.С.111–113.

4 Исполнительная власть: Проблемы организации и деятельности / Овчинников И. И. Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления: теоретико-правовые аспекты // М.: ТЕИС,2005.С.59–60.

130

VI.Исполнительная власть в системе публичной власти в России

Говоря о проблемах функционирования органов исполнительной власти нельзя не упомянуть про административную реформу. Административная реформа — это комплекс мер, направленных на построение эффективной системы органов исполнительной власти на основе четкой регламентации их деятельности. Новый этап административной реформы начался в 2020 г.и как уже было указанно выше,в первую очередь ознаменовался проведением Общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации.

В 2003 г. Указом Президента РФ № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы была создана Правительственная комиссия по проведению административной реформы1, которая функционирует до сих пор. Основными задачами Комиссии,в частности,являются:

—обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти,взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы;

—выработка решений по вопросам ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращения избыточного государственного регулирования;

—выработка согласованных подходов к формированию показателей эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти,органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,а также руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации;

—организация и обеспечение контроля за реализацией мероприятий по реформированию и развитию системы государственной службы,а также координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по выполнению плана мероприятий «дорожной карты» по реализации основных направлений

развития государственной гражданской службы Российской Федерации,утверждаемых Президентом2. На сегодняшний момент ведется активная работа по искоренению проблем в развитии органов исполнитель-

ной власти,несмотря на это,нужны более эффективные способы решения,поскольку ныне существующие методы теряют свою актуальность и к сожалению, становятся менее эффективными (в большей степени такая тенденции просматривается в сфере борьбы с коррупцией).

Полковникова Е.Р.

Университет имени О.Е.Кутафина (МГЮА) Студент

Способы защиты прав и свобод граждан органами исполнительной власти в Российской Федерации и их эффективность

Существенным нововведением в системе государственных органов в контексте поправок 2020 г. в Конституцию Российской Федерации является использование термина в ч. 3 ст. 132 «публичная власть»3. Законодательное разъяснение этого понятия заключается в том, что органы публичной власти осуществляют «деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина»4. Защита прав и свобод — одно из основных направлений деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, что обосновывает роль органов исполнительной власти в системе органов публичной власти России.Этот вопрос актуален,поскольку система защиты прав и свобод органов исполнительной власти должна применяться в соответствии с принципом разделения властей,а ее эффективность должна поддерживаться и постоянно улучшаться с помощью инноваций.

Наиболее показателен вопрос в аспекте административного права, предметом которого являются общественные отношения, непосредственно связанные с государственным управлением. В отрасли выделяют принципы, наиболее значимые из которых закреплены в Конституции РФ. Важнейшую роль имеет ст. 2, в которой говорится,

1 Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах». 2 Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 (ред.от 18.03.2021) «О Правительственной комиссии по проведе-

нию административной реформы».

3 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ,01.07.2020,№ 31.Ст.4398.

4Федеральный закон от 08.12.2020 № 394 ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» // СЗ РФ, 14.12.2020,

№50 (ч.III).Ст.8039.

131

VIII Студенческий юридический форум

что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, уважение и защита прав и свобод человека и гражданина — долг государства. Следовательно, государственное управление основано на принципе приоритета человека и его интересов в жизни общества и государства. Этот принцип указывает на администра- тивно-правовое регулирование, поскольку при реализации исполнительной власти права и свободы человека и гражданина становятся реальностью,гарантируются и защищаются1.

Несмотря на противоречивые взгляды на понятия «защита» и «охрана» прав, наиболее подходящей точкой зрения в современных реалиях является различие между правозащитными и правоохранительными функциями органов исполнительной власти.Правозащитная функция осуществляется,когда права и свободы граждан фактически нарушаются, возникают трудности в их реализации, а основные направления деятельности органов исполнительной власти определены на законодательном уровне, что является эффективной реализацией внесудебных административно-правовых мер защиты2.

Усиление и совершенствование правозащитной деятельности повышает авторитет государства,уделяя внимание развитию сотрудничества между структурами, включая органы исполнительной власти и элементы гражданского общества.Учитывая,что федеральные органы являются частью российской правозащитной системы,следует отметить, что реализация функции может осуществляться ими независимо, в рамках регламентированных процедур.

Правоохранительная функция также применима для исполнительной власти и должностных лиц. Ведущими учеными-административистами предлагается рассмотреть возможность применения принудительных административных мер к единоличным и коллективным субъектам.Исполнение реализуется в соответствии с правилами административного производства. Это гарантирует защиту прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых они осуществляются3. Однако в статье функция подробно не рассматривается, так как ее реализация может рассматриваться в аспекте процессуального права, предупреждения и пресечения нарушений прав и свобод граждан.

Внесудебные гарантии защиты прав и свобод предоставляются системой органов исполнительной власти и их должностными лицами. Согласно ст. 114 Конституции РФ меры по обеспечению прав и свобод граждан осуществляет Правительство РФ. Анализ постановлений и распоряжений Правительства РФ на 2020 г. и годового отчета Правительства РФ в Государственной Думе РФ за 2020 г.4 показывает, что исполнительная власть ведет работу на высоком уровне. В условиях пандемии коронавируса, которая кардинально повлияла на состояние общества и повлекла за собой нарушения личных и социально-экономических прав и свобод, деятельность федерального органа была направлена на обеспечение права на труд (возможностьработы в удаленном режиме),материальную помощь от государства (по статистике около 26,5 млн детей получили поддержку в различных формах) и предоставление медицинской помощи.

Несмотря на единую систему исполнительной власти, которая является частью публичной власти, наиболее эффективным способом защиты прав и свобод можно охарактеризовать обращение граждан в государственные органы и органы местного самоуправления, основанные на праве личного обращения и направления индивидуальных и коллективных обращений (ст.33 Конституции РФ).Обращения граждан направляются в государственный орган, местный орган власти или должностному лицу письменно или в форме электронного документа, в виде предложения, заявления или жалобы. Граждане реализуют свое право свободно и добровольно. Осуществление права граждан на обращения не должно ущемлять права и свободы других лиц.

Например,была проанализирована статистика обращений в Федеральную службу государственной статистики (Росстат)5 и Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор)6 за 2020 г.По данным служб были рассмотрены и применены меры к 90–95 % обращениям граждан.

статистики // Федеральная служба государственной статистики URL: https://rosstat.gov.ru/obzor-obrashcheniy (дата обращения: 24.09.2021).

6 Об итогахработы Роспотребнадзора с обращениями граждан и организаций в 2020 г.// Федеральная служба по надзорув сфере защиты прав потребителей и благополучия человека URL: https://www.rospotrebnadzor.ru/feedback/obzor-obrashcheniy- grazhdan.php (дата обращения: 24.09.2021).

132

VI.Исполнительная власть в системе публичной власти в России

В среднем только около 7 % обращений были переадресованы в другие органы исполнительной власти и менее 1 % вообще не были приняты к рассмотрению.Полученные данные свидетельствуют о высокой эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере защиты прав и свобод при прямом обращении граждан.Развитие методов электронной подачи документов, зарегистрированных на законодательном уровне, снижает уровень бюрократии и значительно сокращает время,необходимое для обработки обращений граждан.Такие меры имеют фундаментальное влияние на повышение эффективности работы органов исполнительной власти при выполнении своих правозащитных функций.Однако на данный момент является не проработанным вопрос о не рассмотрении обращений в связи с различными факторами, которые необходимо еще более минимизировать, для этого необходимо унифицировать способы подачи обращений для повышения правовой грамотности населения.

Одним из важнейших институтов защиты прав и свобод человека в Российской Федерации в сфере исполнительной власти является институт Уполномоченного по правам человека1.Несмотря на то что Уполномоченный по правам человека является независимым лицом и не подотчетен государственным органам, особый статус должностного лица можно рассматривать с точки зрения исполнительной власти.

По статистике Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Т. Н. Москальковой, ежегодно 240–250 тыс.граждан недовольны решениями государственных органов,должностных лиц или органов местного самоуправления и считают, что их права нарушены. Благодаря тесному сотрудничеству с государственными органами и институтами гражданского общества федеральному Уполномоченному и его рабочему аппарату в 2020 г. удалось принять меры по защите прав почти 500 тыс.граждан2.

Таким образом,судебный метод защиты прав и свобод не является единственно возможным в Российской Федерации.Органы исполнительной власти в системе публичной власти также предоставляютряд эффективныхметодов реализации правозащитной функции. Кроме того, в условиях цифровизации и внедрения технологий в государственное управление,граждане могутполучитьв минимальный срок необходимую правовую защиту,в то время как другие государственные органы могут быть ограничены в таких средствах.

Важно отметить,что цифровизация не только повлияла на работу отдельных служб и ведомств,предоставляющихгосударственные услуги,связанные с исполнительной властью,но и движется в сторонумаксимальной унификации и стандартизации публичной информации о государственных услугах,что упрощает и сокращает сложность их получения в области защиты прав и свобод граждан. Это особенно актуально для социально уязвимых слоев общества, которые ранее не имели возможности пользоваться полной правовой защитой при отсутствии квалифицированной юридической помощи.

Также в последние годы стремительно развиваются и общественные институты, которые, исходя из опыта исполнительной власти,взаимодействующие со всей системой публичной власти,деятельность которых направлена на защиту прав и свобод, исходя из опыта исполнительной власти. В целом решение проблемы недостаточной защиты прав и свобод граждан состоит в том, чтобы делегировать анализ нарушений общественным институтам, которые бы создавались среди определенных категорий граждан. Эта тенденция говорит об эффективности работы органов исполнительной власти,которые открыты к диалогу в современном демократическом обществе и готовы сотрудничать с гражданским обществом.

Сошнева Н.А.

Университет имени О.Е.Кутафина (МГЮА) Студент

Изменения в отношениях Президента РФ и Правительства РФ,внесенные поправками в Конституцию РФ

В январе 2020 г. Президент РФ в своем послании Федеральному Собранию РФ предложил внести поправки в Конституцию РФ. Через 2 месяца Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» был одобрен Федеральным Собранием РФ и подписан Президентом РФ,а после официального опубликования и подведения результатов Всенародного голосования вступил в силу с 4 июля 2020 г.

Несмотря на то что в своем послании глава государства говорил о готовности парламента взять на себя большую ответственность за формирование Правительства РФ и проводимой им политики, с внесением поправок в

1 Федеральный конституционный закон от 26.02.1997№ 1-ФКЗ (ред.от 09.11.2020) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ,03.03.1997,№ 9.Ст.1011.

2 Москалькова Т. Н. Институт Уполномоченных по правам человека: вчера, сегодня, завтра // Вестник Университета имени О.Е.Кутафина (МГЮА).2021.№ 4.С.25.

133

VIII Студенческий юридический форум

этом отношении усилиласьрольПрезидента РФ.В соответствии с новеллой ч.1 ст.110 Конституции РФ,Правительство РФ осуществляет исполнительную власть под общим руководством Президента РФ.Кроме того,Председатель Правительства РФ несет личную ответственность, опять же, перед главой государства (ст. 113 Конституции), а не перед Федеральным Собранием РФ.

Чтобы обозначитьстепеньвлияния главы государства на формирование Правительства РФ,предположим,что в будущем его численный состав существенно не изменится.Нынешнее Правительство РФ состоит из тридцати двух членов. В это число входят Председатель Правительства РФ, десять его заместителей и двадцать один федеральный министр.

Кандидатуру Председателя Правительства РФ по-прежнему может выдвинуть только Президент РФ по своему личному усмотрению. Напомним, что в парламентских и смешанных республиках глава государства тоже предлагает парламенту кандидатуру на пост премьер-министра, но только из числа представителей победившей партии или правящей партийной коалиции1. В Конституции РФ подобных ограничений не содержится, что позволяет главе государства предложить на эту должность любого кандидата вне зависимости от его партийной принадлежности. Государственная Дума РФ теперь не соглашается с этой кандидатурой, а утверждает или отклоняет ее. Президент РФ вправе три раза предлагать одного и того же человека, а если Государственная Дума РФ все три раза отклонит его кандидатуру, глава государства имеет право распустить нижнюю палату парламента. Он может не распускать ее и сам произвести назначение, в таком случае утверждение Государственной Думой РФ уже не требуется. Таким образом Президент РФ может поставить точку в вопросе назначения Председателя Правительства РФ.

Глава государства назначает после консультации с Советом Федерации министров так называемых «силовых» ведомств: министра внутренних дел, министра иностранных дел, министра обороны, министра юстиции и министра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Сенаторы Совета Федерации не утверждают или отклоняют предложенные им кандидатуры,как это вправе делать депутаты Государственной думы, а только обсуждают их с Президентом РФ. При этом результаты обсуждений не имеют прямого влияния на конечное решение главы государства. Он оставляет за собой право выслушать точку зрения Совета Федерации и назначить министров силовых ведомств самостоятельно.

Свнесением поправок в Конституцию РФ Порядок назначения заместителей Председателя Правительства РФ

инесиловых федеральных министров стал более открытым.Если раньше Председатель Правительства РФ и Президент РФ могли кулуарно договориться о кандидатурах на эти должности,то теперь Председатель Правительства вносит их в Государственную Думу,которая вправе отклонить или утвердить их.При этом после утверждения Президент обязан назначить кандидатов на соответствующие должности.

Таким образом, назначение шести из тридцати двух членов Правительства РФ напрямую зависит от Президента РФ,что составляетпримерно пятую долю всего Правительства РФ.Влияние главы государства на замещение оставшихся должностей с принятием поправок снизилось,однако если нижняя палата парламента трижды отклоняет предложенную Председателем Правительства РФ кандидатуру, Президент РФ оставляет за собой последнее слово в вопросе назначения заместителей Председателя Правительства РФ и несиловых федеральных министров.

Спроцедурой освобождения членов Правительства РФ от должности дело обстоит иначе.До внесения поправок Президент РФ мог освободить Председателя Правительства РФ от полномочий или по заявлению самого Председателя РФ, или потому что тот не может исполнять свои полномочия. Это одновременно влекло отставку всего Правительства РФ, о чем Президент РФ уведомлял Федеральное Собрание.Теперь глава государства получил право освобождать любого члена Правительства РФ от должности вне зависимости от того,подавал тот сам в отставку или нет. При этом отставка Председателя Правительства РФ больше не влечет отставку всего Правительства РФ, а Президент РФ не обязан уведомлять парламент. Все эти нормы свидетельствуют о том, что члены Правительства РФ несут перед Президентом РФ персональную,а не коллективную ответственность.

Содной стороны, несмотря на то, что изменению подверглось значительное число норм Конституции РФ, по сути, радикального пересмотра устоявшихся взаимоотношений между главой государства и парламентом в процессе назначения правительства и его ответственности не произошло2. Действительно, внесение существенных изменений может быть осуществлено только путем принятия новой Конституции,сущность же поправок заключается в закреплении уже сложившегося на практике баланса сил.Ктомуже,предпосылки и обоснования внесенных поправок звучали в постановлениях Конституционного Суда РФ.С другой стороны,четко прослеживается тенденция к укреплению позиции Президента в сфере исполнительной власти, на данный момент с помощью конкре-

1 Худолей Д. М. О некоторых замечаниях об изменениях Конституции Российской Федерации, касающихся деятельности Правительства РФ // Ex jure.2021.№ 2.С.51–59.

2 Авакьян С.А.Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право.2020.№ 1.С.31.

134

VI.Исполнительная власть в системе публичной власти в России

тизации его роли в порядке формирования и деятельности Правительства.Этот процесс идет в России уже давно. В. С. Нерсесянц отмечает, что «система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер—с явным перекосом в пользуполномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел»1. В отношении Правительства РФ Президент РФ выступает в роли инженера, который собирает детали так, чтобы механизм работал слаженно. При этом он оставляет за собой полномочия менять детали,если работа механизма нарушена.

Спиваченко Д.В.

Университет имени О.Е.Кутафина (МГЮА) Студент

Цифровизация деятельности органов публичной власти

Сегодня всё больше и больше люди говорят о цифровизации и оптимизации деятельности органов публичной власти. Особенно актуальной проблема оказалась в период пандемии коронавируса. Необходимо понимать важные аспекты перехода на цифровую модель в государственном управлении и его положительные стороны.

Органы публичной власти—это органы государственной власти,иные государственный органы,местного самоуправления,а также организации,выполняющие публично значимые функции.

Цифровизация деятельности органов публичной власти представляет собой процесс внедрения в организацию и функционирование государственных и иных органов, органов местного самоуправления цифровых технологий, позволяющих осуществить качественные преобразования в реализации государственных функций и оказании государственных услуг, обеспечить эффективное взаимодействие граждан и государства. Ведь именно внедрение данных технологий способствует снижению бюрократического аппарата и сроков исполнения государственных функций.Еще одной положительной чертой цифровизации деятельности органов публичной власти является поиск оптимального варианта для снижения бюджетных расходов,выраженных в сокращении аппарата, операционных расходов и расходов физических и юридических лиц, а также в обеспечивающем персонале в области сферы услуг.

Обратимся к Указу Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.». Согласно п. 1 Указу, ускорение технологического развития страны, а также рост количества организаций, которые осуществляют технологические инновации должны возрасти до 50 % от общего числа. В пункте 5 указано внедрить в сфере основного общего и среднего образования новые методы обучения, в том числе путем совершенствования системы образования в области «Технология». Отдельный пункт посвящен «Цифровой экономике Российской Федерации», в задачи которой входит создание условий цифровизации для оптимальной конкурентоспособности России среди мировых держав2.Таким образом, мы можем проследить, что «диджитал-инсдустрия» была разработана еще несколько лет назад, но лишь сегодня процесс стал развиваться максимально быстро, пытаясь полностью изменить привычный современному человеку мир из-за влияния внешних факторов совершенствования деятельности органов публичной власти.

Однако на смену настоящему акту пришел Указ Президента РФ от 21.07.2020 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 г.», который по своему содержанию более разобщен в области «диджитал-мира». В рамках национальной цели «Цифровая трансформация» Президентом предлагается достичь устойчивости в области цифровизации в сфере экономики, здравоохранения и образования, а также социальной сфере и государственного управления.Еще одной целью является увеличение массово социально значимых услуг именно в электронном варианте до 95 %. Планируется провести сеть Интернет до 97 % населения, а цифровизацию увеличить в четыре раза по сравнению с 2019 годом. Следовательно, проблеме нашего исследования государство уделяет больше внимания нежели раньше, так как растут потребности населения и общества в целом в электронной области3.

1 Проблемы общей теории права и государства : учебник для вузов / под общ.ред.академика РАН,д.ю.н.,проф.В.С.Нерсесянца.М.: Норма,1999.С.689.

2 Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru),07.05.2018.

3 Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru),21.07.2020.

135

VIII Студенческий юридический форум

Обращаясь к докладу исследователей РАНХиГСа,мы можем проследить,как цифровизация в будущем проявит себя в деятельности органов публичной власти1.Наглядно проясним вопрос на примерах: сегодня гражданин,при обращении за государственной услугой в орган власти,МФЦ или интернет-портал,получает документы,выраженные на бумажном носителе, как результат работы. По мнению Е.А.Добролюбовой, В. Н. Южакова, Э. В.Талапиной, А.А.Ефремова,Е.Н.Клочковой,Я.Ю.Старцева в будущем,государственные слуги предоставляются по умолчанию по факту рождения и выражаются записью в реестре в виде кодового имени.

Далее, организация направляет отчетность в налоговые органы, внебюджетные фонды и органы статистики,

втом числе в электронном варианте через «цифровых посредников», а также она самостоятельно фиксирует данные контроля, которые являются предметом проверки. Планируемый результат — бухгалтерская программа автоматически отчитывается в органы государственной власти, документарные обработки и проверки также осуществляются в автономном режиме и контроль, ранее планировавшийся организацией,также возлагается на цифровую машину,которая автоматически подкорректирует неправильный вариант.

Таким образом, мы видим прогрессивное развитие цифровизации деятельности органов публичной власти, на основе которой происходит качественное изменение содержания государственного управления, в том числе отдельных его процедур,стадий управленческого цикла,функций и их типов,приводящих к повышению качества управления в сфере публичной власти.

Пандемия диктует свои условия и теперь во многие фирмы и компании без знания компьютерных технологий не трудоустроиться.Тесно связана проблема и с деятельностью органов публичной власти.Согласно Указу2,в котором закреплен перечень показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ,новизной стала так называемая «цифровая зрелость»,подразумевающая использование должностными лицами отечественных информационно-технологических решений в сферах здравоохранения, образования, городского хозяйства и строительства,а также общественного транспорта.Это абсолютно новый критерий,ранее неизвестный российскому чиновнику. В сфере государственного управления это такие индикаторы удовлетворения качества массовых социально значимых услуг, оказываемых через Единый портал государственных услуг (ЕПГУ), государственные и региональные информационные системы. Кроме того, свободное использование документооборота между органами исполнительной власти,местного самоуправления и подведомственные им учреждения

врегионах, контрольно-надзорный аспект через использование чек-листов в электронном варианте — все эти новшества должны найти применение в деятельности государственного служащего или должностного лица. Если на 2020 г. в России показатель «цифровой зрелости» составляет 4 %, то к 2025 г. цифра должна достичь 39 %, в 2028 г.—68 %,а стопроцентный результат запланирован на 2030 г.3

Цифровизация деятельности органов публичной власти своей родины—Приднестровской Молдавской Республики (ПМР) значительно уступает Российской модели. В Приднестровье только в январе 2021 г. было образовано Министерство цифрового развития,связи и массовых коммуникаций ПМР.Следовательно,процесс совершенствования электронного документооборота, создание портала государственных услуг и использование IT-технологий

висполнительной власти получил активное развитие лишь в этом году. Сегодня не все услуги возможно получить на портале,и этот момент руководством Приднестровья модернизируется.

Ворганах государственной субъектов РФ также произошли изменения, касаемо воздействия пандемии на деятельностьорганов публичной власти.В частности,губернатор Камчатского края В.В.Солодов ввел новую должность — вице-губернатор региона по борьбе с COVID-19. Прибегнуть к данным мерам пришлось из-за нагрузки на органы исполнительной власти субъекта. Многие полномочия в этой области реализовывались дистанционно путем видеоконференций.

Таким образом,изменения,связанные с цифровизацией,приводят к росту качества деятельности органов публичной власти. В настоящее время цифровая трансформация в государственном управлении не сводится только к изменениям при предоставлении государственных услуг. Значительными являются возможности современных цифровыхтехнологий для трансформации выработки государственной политики и нормотворчества,администри-

1 Цифровое будущее государственного управления по результатам / Е. И. Добролюбова, В. Н. Южаков, А. А. Ефремов, Е. Н. Клочкова,Э.В.Талапина,Я.Ю.Старцев.М.: Дело РАНХиГС,2019.114 с.

2 Указ Президента РФ от 04.02.2021 № 68 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (www. pravo.gov.ru),04.02.2021.

3 Приказ Министерства цифрового развития,связи и массовыхкоммуникаций Российской Федерации от18.11.2020 № 600 (ред. от 14.01.2021) «Об утверждении методик расчета целевых показателей национальной цели развития Российской Федерации «Цифровая трансформация» // СПС «КонсультантПлюс».

136

VI.Исполнительная власть в системе публичной власти в России

рования доходов,управления госимуществом,контрольно-надзорной деятельности и в целом деятельности органов публичной власти1.При этом IT-технологии используются как планирование,мониторинги оценка результатов практики органов власти.

Ввиду сказанного, сегодня как никогда требуется научный анализ цифровизации и подготовка соответствующего законодательства, что позволит в дальнейшем регулировать ситуацию для исключения негативных последствий, связанных с кибератаками со стороны правонарушителей. Административно-правовое регулирование деятельности органов публичной власти в области цифровых технологий требует дальнейшего развития и совершенствования в процессе государственных реформ.Изучение правовых и организационных основ цифровизации деятельности органов публичной власти позволит выявить проблемы и внести предложения по совершенствованию системы цифрового развития в рассматриваемой сфере.

Стигунов И.И.

Университет имени О.Е.Кутафина (МГЮА) Студент

Актуальные вопросы оценки показателей эффективности органов исполнительной власти в Российской Федерации

Эффективная реализация полномочий государственных органов является залогом развития государства. Именно поэтому следует уделять особое внимание оценке эффективности органов государственной власти,в том числе исполнительной.Актуальность данной темы также обуславливается изменением методики расчета показателей эффективности в 2021 г.

Вкаждом государстве издавна существовал институт контроля за деятельностью исполнительных органов власти,за результатами реализации их полномочий.Постепенно,вместе с развитием общественных отношений,круг реализуемых государством задач расширился,соответственно,и появилось много различных показателей эффективности деятельности.

ВРоссийскойФедерациифункциипоформированиюофициальнойстатистическойинформацииипоконтролю

всфере официального статистического учета выполняет Федеральная служба государственной статистики (Росстат)2. Этот орган занимает центральное место в формировании показателей,так как он аккумулирует различные показатели, взаимодействуя с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Наиболее подробно в России проработана оценка эффективности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,которая установлена Указом Президента РФ от 04.02.2021 № 683.

Вданном указе содержится 20 показателей эффективности, в отличие от прошлого указа, в котором содержалось 15 показателей эффективности4. Представляется, что увеличение количества показателей имеет благоприятное влияние, так как увеличивается количество объективных данных, благодаря которым можно оценить эффективность деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Указом Президента от 04.02.2021 № 68 был введен ряд новых показателей, однако остались неизменными показатели, которые можно определить как наиболее важными: ожидаемая продолжительность жизни при рождении,уровеньбедности,уровеньобразования,количество семей,улучшившихжилищные условия,качество окру-

1 Цифровое будущее государственного управления по результатам / Е. И. Добролюбова, В. Н. Южаков, А. А. Ефремов, Е. Н. Клочкова,Э.В.Талапина,Я.Ю.Старцев.М.: Дело РАНХиГС,2019.114 с.

2 Постановление Правительства РФ от 02.06.2008 № 420 (ред. от 06.09.2021) «О Федеральной службе государственной статистики» // СЗ РФ.2008.№ 23.Ст.2710.

3 Указ Президента РФ от 04.02.2021 № 68 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ.2021.№ 6.Ст.966.

4 Указ Президента РФ от 25.04.2019 № 193 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ.2019.№ 17.Ст.2078.

137

VIII Студенческий юридический форум

жающей среды,численность занятых в сфере малого и среднего предпринимательства,включая индивидуальных предпринимателей и самозанятых.

Также,согласно данному указу Правительством РФ была утверждена Методика расчета показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации1, которая ввела методики расчета для неизменных и впервые появившихся показателей.

Новые показатели представляют интерес для изучения. Например, в связи с появлением национальной цели «Цифровая трансформация» появился такой показатель, как «Цифровая зрелость»2. Для исчисления данного показателя будут использоваться данные автоматизированных информационных систем (АИС), которые накапливаются в федеральной государственной информационной системе (ФГИС) координации информатизации. Будут использоваться такие индикаторы,как: доля записей на прием к врачу,совершенных гражданами дистанционно,в том числе на региональных порталах государственных услуг,доля учащихся,по которым осуществляется ведение цифрового профиля,доля коммунальных услуг,оплаченных онлайн и др.Вести статистику по данному показателю будет Министерство цифрового развития,связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Для выполнения задач, поставленной национальной целью «Возможности для самореализации и развития талантов», был создан такой показатель, как эффективность системы выявления, поддержки и развития способностей и талантов у детей и молодежи, который рассчитывается исходя из количества грантов и стипендий, врученных молодым авторам и исполнителям, количество реализуемых проектов, в том числе в рамках грантовой поддержки. Субъектом официального статистического учета, ответственным за формирование показателя, является Министерство просвещения Российской Федерации.

Также для этой цели был создан следующий показатель—доля граждан,занимающихся добровольческой (волонтерской) деятельностью. Обязанности по расчету данного показателя возложены на Федеральное агентство по делам молодежи. Показатель представляет собой соотношение общей численности добровольцев субъекта Российской Федерации к численности населения субъекта Российской Федерации.

Государство также развивает вовлеченность молодежи в культурную сферу.Показателем эффективности является число посещений культурных мероприятий, которое складывается из количества посещений культурных мероприятий (библиотек,музеев,театров и так далее).Для увеличения данного показателя была создана такая мера поддержки,как Пушкинская карта3.Органом ответственным за ведение статистики по данномувопросуназначено Министерство культуры Российской Федерации.

Представляется, что создание специального показателя для национальной цели является существенным условием ее успешной реализации.Только имея реальную систему оценки показателей эффективности можно судить о степени ее реализации,так как будутотражаться объективные данные (числовые),а не субъективное восприятие гражданами эффективности деятельности государственных органов.

Однако хочется отметить,что,как и ранее,не была раскрыта методика расчетатакого показателя,как доверие к власти,который при этом поставлен на первое место среди всех показателей.Установлено лишь,что данный показатель определяется в том числе посредством оценки общественного мнения в отношении достижения в субъектах Российской Федерации национальных целей развития Российской Федерации. Конечно же, этот индикатор может быть полезен для выявления общих изменений уровня доверия граждан к власти.Но динамику изменений надо прослеживать по более объективным показателям4.

Хочется отметить,что данные показатели оценки эффективности деятельности органов публичной власти стоит распространить и на другие уровни, а не только на уровень субъектов Российской Федерации. Представляется оптимальным, что реализация данных положений на федеральном уровне, а также на уровне местного самоуправления благоприятно скажется на осуществление полномочий данных органов,так как можно будет реально оценивать эффективность их деятельности.

1 Постановление Правительства РФ от 03.04.2021 № 542 «Об утверждении методик расчета показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных положений постановления Правительства РФ от 17.07.2019 № 915» // СЗ РФ. 2021.№ 16 (ч.III).Ст.2770.

2 Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ.2020.№ 30.Ст.4884.

3 Постановление Правительства РФ от 08.09.2021 № 1521 «О социальной поддержке молодежи в возрасте от 14 до 22 лет для повышения доступности организаций культуры» // СЗ РФ.2021.№ 37.Ст.6541.

4 Лубенникова С.А.Об оценке эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Российской Федерации // Lex russica.2020.№ 6 (163).С.74.

138

VI.Исполнительная власть в системе публичной власти в России

Тарасов А.Д.

Университет имени О.Е.Кутафина (МГЮА) Студент

Пределы осуществления исполнительной власти в контексте территориального устройства России

Публичная власть— основной конструкт любого государственного образования. Собственно, обращаясь к этимологии публичности, можно заключить, что издревле такая форма властного господства — это опосредованная власть самого общества. Однако же общество и составляющее его институты, в подавляющем большинстве, деперсонифицированны,то есть осуществляются не конкретными индивидами,а специализированными государственными органами, оперирующими сходными публичными конструктами. Знаменитая абсолютистская формула: «Государство — это я» всего лишь отражает особенности публичного управления в конкретный исторический период, являясь, по сути, фикцией. Никому не под силу эффективно руководить даже примитивным обществом единоначально. Неизбежно складывается пусть и простейшая, но система должностных лиц и органов по исполнению воли руководителя, а фактически еще и по удовлетворению всеобщих потребностей, ибо никакой глава государственного образования не будетпренебрегатьинтересами подданных,по крайне мере,самыми базовыми.

Давайте же отвлечемся от абстрактных категорий и взглянем на особенности исполнительной власти в единой системе публичной власти Российской Федерации. Данный вопрос особенно актуален в связи с поправками в Конституцию 2020 г.Тема выстраивания эффективной модели общественного устройства и построения упорядоченной вертикали власти явно витала в умах тех, кто занимался внесением изменений в главный нормативный правовой акт нашей страны. Это можно понять, хотя бы потому, что сами понятия «публичная власть», «единая система публичной власти»,«орган публичной власти» для российского законодательства являются относительно новыми, еще не устоявшимся в правосознании как обывателей, так и специалистов. Тем не менее, обратившись к п. 1 ст. 2 Федерального закона «О Государственном Совете Российской Федерации»1 следует вынести оттуда необходимое для нас определение: «Под единой системой публичной власти понимаются федеральные органы государственной власти,органы государственной власти субъектов Российской Федерации,иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие в конституционно установленных пределах на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции Российской Федерации и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия,в том числе по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти,свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина,создания условий для социально-экономического развития государства».Как можно заметить,красной нитью законодатель отметил особую важностькоординации властныхинститутов,ихсовместную единонаправленную работуна достижение общих целей, декларируемых в Конституции. Нас же, однако интересует прежде всего особая роль исполнительной власти в этой публично-правовой конструкции,в особенности ключевые территориальные аспекты.

Исполнительная власть есть главная воздействующая сила государства, основанная на политической модели и действующая в соответствии и согласовании с законодательной и судебной.Правильно встроенная в общую систему публичной власти она способна выполнять возложенные на нее функции: подзаконное регулирование; осуществление управленческой деятельности, направленной на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества; административное правоприменение, административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил; обеспечение безопасности граждан и общества в целом; и т.д. Пункт 1 ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»2 определяет, что исполнительную власть осуществляет Правительство и созданные для решения определенного круга задач федеральные органы исполнительной власти, чья структура обозначена указом Президента РФ «О структуре федеральныхорганов исполнительной власти»3,при этом глава государства—этотакже и фигура,которая осуществляетобщее руководство этими органами.

Россия—обширное федеративное государство,а значит,обладающее разветвленной системой нетолько общегосударственных исполнительных органов,но и региональных.Как отметил законодатель,полномочия и функции могут передаваться между уровнями публичной власти. Исполнительная власть субъектов традиционно отделена отфедеральной,но одновременно сохраняется и нерушимая сцепка двухуправленческихуровней.Данный аспект

139