SYuF_2021_T_1

VIII Студенческий юридический форум

отток населения. Все эти проблемы указывают на несоответствие Конституции реальным социально-экономиче- ским процессам в Казахстане.

Вполитической сфере конституционные нормы были тоже не доработаны.Хотя Конституция определила правовую и социальную ориентацию государства, в ней не определен тип правления. Казахстан провозглашался республикой, но нет уточнения, какой именно. Тогда были признаки и президентской, и парламентской республики.В Конституции глава о Верховном Совете предшествовала главе о Президенте1.Это показывает,что высший представительный орган доминирует в государственной иерархии. Несмотря на то что Конституция Республики Казахстан внесла существенные изменения в формирование казахстанского конституционализма,создав высший орган судебной защиты Конституции—Конституционный суд,это как бы заморозило прежнюю судебную систему, прокуратуру и следствие. Раньше партийные директивы для них были выше Конституции и законов. Народ был не согласен с конституционным законодательством с точки зрения языка, форм собственности, земли и государственности.Также в Основном законе не было механизмов разрешения споров между исполнительной и законодательной властью,что привело к многим противоречиям между ветвями власти.

По этим причинам было высказано мнение о необходимости пересмотра Конституции 1993 г. и новой Конституции. Принятие новой конституции было спровоцировано серьезным, неисправимым недостатком предыдущей редакции и глобальными изменениями в общественном и государственном устройстве.Первая постсоветская Конституция была рассчитана на краткосрочные перспективы,и главной ее целью было провозгласить Казахстан суверенным независимым государством.С этой задачей Конституция 1993 г.справилась.

30 августа 1995 г. принята на всенародном референдуме действующая Конституция Республики Казахстан. Референдум проводился на основании Указа Президента2, где было закреплено официальное опубликование 1 августа 1995 г. в средствах массовой информации проекта Конституции, дополненного и измененного с учетом его всенародного обсуждения. За принятие новой Конституции было 90,0 % избирателей (7,212,773). За месяц до референдума 29 апреля народ проголосовал за продление срока полномочий президента Республики Казахстан Н.А.Назарбаева.Ныне действующая Конституция внесла ряд изменений,повлиявших на развитие страны.

Конституция республики, основанная на принципах конституционной демократии, признает многонациональный народ Казахстана единственным источником государственной власти. В соответствии с Конституцией постоянно действующий двухпалатный парламент признается законодательным органом.Таким образом,в Республике Казахстан создана прочная правовая база для парламента.Указ Президента Республики Казахстан от 29.12.1995 «О Конституционном Совете Республики Казахстан» освобождает Конституционный Суд, созданный в соответствии с Конституцией 1993 г.,от осуществления своих полномочий.Исправляя недостатки предыдущей Конституции,нынешняя расширяет полномочия Президента и конкретизирует действия государственного аппарата.Теперь форма правления в Казахстане президентская республика (ст.2 Конституции).По Конституции Республика Казахстан утверждает себя демократическим,светским,правовым и социальным государством (ст.1 Конституции).

Впервые в истории конституционного законодательства введено понятие «лидер нации»3. Закон, принятый 20 июля 2000 г.,определяет политическое и правовое положение Первого Президента Республики Казахстан как основателя нового независимого государства Казахстан, Елбасы, обеспечившего его единство, защиту Конституции,прав и свобод человека и гражданина.В 2017 г.по всему тексту Закона слова о лидере нации заменены словом «Елбасы».«Басы» по-казахски—это голова,а «ел»—страна,соответственно,елбасы—глава страны.В настоящее время Елбасы по своему статусу обладает званием Народный герой,также знаком особого отличия—Золотой звезды и ордена «Отан». На него не распространяется ограничение права быть избранным в Президенты РК.

Всилу исторической миссии он пожизненно обладает многочисленными правами,его предложения по вопросам государственного строительства,политики и безопасности страны подлежат обязательномурассмотрению.Народным героем в Казахстане является бывший Президент Республики Нурсултан Абишевич Назарбаев,который считается основателем современной казахской государственности. С помощью усилий, приложенных Назарбаевым, страна заложила прочный фундамент экономического развития, завоевала авторитет на мировой арене. Также Лидеру присваивается ежегодная Государственная премия мира и прогресса Первого Президента Республики Казахстан,которая присуждается Президентом Республики Казахстан за развитие демократии и социального прогресса, за укрепление мира и дружбы между народами. Действующим Президентом страны является Касым-Жо- март Кемелевич Токаев, официально вступивший в должность 12 июня 2019 г. Он отдает честь предшествующему

1 Конституция Республики Казахстан 1993 г.// URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1010212.

2 Указ Президента Республики Казахстан от 28.07.1995 № 2389 «О проведении 30 августа 1995 г.республиканского референдума» // URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U950002389_.

3 Конституционный закон Республики Казахстан от 20.07.2000 № 83 II «О Первом Президенте Республики Казахстан — Лидере Нации» // URL: https://online.zakon.kz/m/document/?doc_id=32577104.

90

IV.Конституционно-правовые аспекты ответов на глобальные вызовы

Главе государства и определяет направления дальнейшего развития страны: «Мы обязаны создавать условия для достойной жизни наших граждан, защищать их права, обеспечивать верховенство закона, усиливать борьбу с коррупцией»1.«Необходимо прекратить разработку государственных программ,состоящих из различных индикаторов.Необходимо перейти к формату нацпроектов,понятных всем гражданам,кратких и лаконичных.Основной целью должен бытьрезультат,а не ход работы»,—говорит Касым-Жомарт Кемелевич в своем обращении к народу. Реформа в пенсионной системе позволила в 2021 г. многим вкладчикам Единого накопительного пенсионного фонда потратить часть своих сбережений на жилье, лечение или перевод в управляющие компании. Президент активно решает жилищную проблемуи подключает к этой работе депутатов.Качество закона есть показатель правового состояния общества.Проблема качества законодательства требует пристального внимания всех институтов общества, необходимого ресурсного и организационного обеспечения. Многочисленные допускаемые законодателем правотворческие ошибки не должны оставаться незамеченными и неустранимыми.

В современном конституционном законодательстве Республики Казахстан всё еще есть недоработки. Нужна модель, обеспечивающая современную защиту прав граждан и отвечающую самым высоким мировым стандартам. Для реализации сложных задач, поставленных перед Правительством и страной, в целом требуется новый подход, новаторское мышление и взаимная поддержка. Конституционная практика требует инновационных механизмов и средств обеспечения законодательной деятельности. Если казахстанское поколение осуществило многовековую мечту о независимости,то на решение поставленных задач тоже способно.

Филиппова Е.Д.

Университет имени О.Е.Кутафина (МГЮА) Студент

Юридический статус устных обращений

Обращение граждан в органы публичной власти является одним из конституционных2 прав человека,позволяющим ему защитить себя и других людей, привлечь внимание органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц к существующим в обществе проблемам. Право на обращение является важным средством проявления общественно-политической активности граждан, заинтересованности их в общественных делах, а также защиты ими своих прав. Обращения граждан имеют значение не только как канал укрепления связей государственного аппарата с населением, но и как источник информации, необходимой для решения текущих вопросов общественной жизни3. Право на обращение регламентируется и осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2016 № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»4 (далее Закон № 59 ФЗ).

Обращение представляет собой направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Следовательно, закон предусматривает два возможных варианта обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления — в устной и письменной форме. Законодатель подробно определяет, что является письменным видом обращения, требования к нему, сроки его рассмотрения и т.д. Однако устным обращениям посвящена только одна статья «Личный прием граждан» Закона № 59 ФЗ. Правовые нормы о порядке рассмотрения устных обращений,озвученных не на личном приеме,в законе отсутствуют.При этом на сегодняшний момент существуют другие формы волеизъявления, не регламентированные в Законе № 59 ФЗ, но при этом активно использующимися гражданами. Среди них можно выделить «прямые линии» с представителями органов государственной власти, обращения посредством горячих линий и телефонов доверия, а также обращения, представленные средствами массовой информации в непечатном виде: на радио, телевидения, на веб-сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Стоит отметить, что согласно статье 3 Закона № 59 ФЗ субъекты Российской Федерации обладаютвозможностью приниматьзаконы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать

1 Информация переведена с официального обращения Главы государства к народу Казахстана 1 сентября 2020 г.

2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета.1993.№ 237. 3 Козлова Е.И.,Кутафин О.Е.Конституционное право России : учебник.М.: Проспект,2010.С.120.

4 Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (электронный ресурс): федеральный закон от 02.05.2016 № 59 ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».URL: http://www.consultant.ru.

91

VIII Студенческий юридический форум

гарантии права граждан на обращение. Такие законы были приняты в большинстве регионов. Так, например, по закону Московской области от 27.09.2006 «О рассмотрении обращений граждан»1 устные обращения граждан могут поступать по специально организованным телефонам доверия,горячим линиям,во время «прямых эфиров» по радио и телевидению.

Телепередача «Прямая линия с Владимиром Путиным» проходит ежегодно уже на протяжении 21 года,в ходе которой президент Российской Федерации отвечает на вопросы, поступающие как от граждан России, так и от желающихиз ближнего и дальнего зарубежья.Так,в 2021 г.общее число обращений в адрес президента составило более 2 млн,что свидетельствует о популярности и востребованности данной формы обращений.Важно отметить, что в результате прошедшей прямой линии президент РФ В. В. Путин рекомендовал органам исполнительной власти субъектов не реже одного раза в год проводить подобные мероприятия и напрямую общаться с жителями регионов2. Так, на данный момент уже более 30 губернаторов успели провести прямые линии. Однако до сих пор такая форма волеизъявления не урегулирована федеральным законодательством нашей страны: отсутствуют определенные требования,порядок рассмотрения,что не характерно,например,для письменных обращений.

Другим распространенным способом непосредственного контакта граждан и органов власти является общение с помощью прямых (горячих) линий. Такая возможность устного обращения предусмотрена в основном подзаконными актами, однако пользуется достаточно большим спросом у населения. Горячие линии организуются по тематическому принципу и соответствуют направлению деятельности конкретного ведомства. Примером горячей линии, созданной в недавнее время, является горячая линия Национального центра управления в кризисных ситуациях МЧС России для российских туристов, отдыхающих за рубежом, по которой они могут узнать о порядке возвращения на Родину в случае возникновения кризисных ситуаций в стране пребывания.На базе МВД России создана горячая линия для приема обращений о преступлениях, совершенных сотрудниками внутренних дел3. Кроме того, в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) во всех субъектах России были открыты горячие линии, на которых специалисты отвечают на интересующие граждан вопросы и предоставляют подробную информацию по распространению инфекции и мерах профилактики.При наличии подготовленных специалистов прямых линий возникает вероятность, что многие проблемы решаться на стадии телефонного звонка.

Таким образом, применение устных обращений способствует сокращению сроков их рассмотрения, во многих случаях устраняет переписку и помогает более оперативно решить возникший вопрос. Я считаю, необходимо внести изменения в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», подробно регламентировать возможность граждан обращаться в устной форме, закрепить на федеральном уровне активно использующиеся виды волеизъявления на данный момент.

1Закон Московской области «О рассмотрении обращений граждан» (принят постановлением Мособлдумы от 27.09.2006

№10/191 П): областной закон от 05.10.2006 № 164/2006 ОЗ // СПС «КонсультантПлюс».URL: http://www.consultant.ru.

2«Перечень поручений по итогам программы «Прямая линия с Владимиром Путиным» (утв. Президентом РФ 06.07.2021

№Пр-1170) // СПС «КонсультантПлюс».URL: http://www.consultant.ru.

3 Борщевский Г.А.Связи с общественностью в органах власти : учебник и практикум для вузов.М.: Юрайт,2021.С.82.

92

V. КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

Романова М.В.,Цуцканова М.А.

Университет имени О.Е.Кутафина (МГЮА) Студенты

Административный надзор как способ обеспечения законности в сфере государственного управления: отличие от контроля и специфические особенности

Административный надзор как способ обеспечения законности в сфере государственного управления представляет собой деятельность специально уполномоченных органов власти и должностных лиц, которая выражается в совершении определенных действий по разрешению в строгом соответствии с предписанием закона конкретныхюридическихдел на поднадзорныхобъектахв целяхвведения в режим законности деятельности органов исполнительной власти,организаций и граждан1.

Элементами юридической (правовой) конструкции функции административного надзора являются2:

1.Назначение административного надзора.Заключается в том,что обеспечение выполнения установленных правил—это обязанность специально уполномоченных на то органов.

2.Целенаправленные возможности.К ним относятся такие приемы данного вида надзора,как регулирование или деятельность по охране тех ценностей,которым придается особое значение со стороны государства.

3.Строгая процессуальная регламентация.Этот элемент крайне важен в осуществлении деятельности по административному надзору,так как именно особо четкие правила процессуальной регламентации позволяют говорить о законности актов органов,осуществляющих надзор,и о правомерности совершаемых такими органами действий.

4.Оценка результатов.Рассматриваемый элемент содержит в основании два важных компонента: определенную свободу при оценке деятельности какого-либо проверяемого объекта и одновременное наличие параметров результатов данной административно-надзорной деятельности.

5.Дальнейший надзор после получения результатов,для недопущения их ухудшения.Если во время проверок были выявлены какие-либо нарушения,орган,осуществляющий административно-надзорную деятельность,обязан принять меры по предотвращению возможных неблагоприятных последствий,которые может повлечь усмотренное нарушение,и дальнейшему пресечению и предупреждению неправомерных

действий.

Соотношение контрольной и надзорной деятельности является среди ученых-административистов довольно дискуссионным вопросом.Одни ученые придерживаются мнения,что административный надзор—это разновидность государственного контроля, другие же считают, что последний является абсолютно самостоятельным видом надзорной деятельности.

Мы считаем, что между надзорной и контрольной деятельностью можно увидеть определенный круг важных отличий,которые позволят сделать вывод о самостоятельной природе указанных явлений.

Во-первых, особые методы, которые используются для обеспечения соблюдения законности в сфере государственного управления, в контрольной деятельности несколько шире, чем в административно-надзорной, которая предполагает проведение различных наблюдений,проверок и пресечения нарушений,в случае обнаружения нарушений.Контроль же имеет в своем «арсенале» такие методы,как ревизия,проведение экспертиз и тд3.

Во-вторых, объем полномочий контрольной деятельности больше, чем надзорной,так как органы по осуществлению контроля имеют право вмешиваться в оперативно-хозяйственной деятельностьтого объекта,в отношении которого проводят свои действия. Объем полномочий органов административно-надзорной деятельности ограничивается кругом полномочий, приведенных пунктом выше,то есть вмешиваться в деятельность поднадзорного

1 См.: Беляев В.П.Надзорная форма государственной деятельности в России (вопросы теории) : монография / В.П.Беляев, Г.А.Борисов.Белгород : Кооп.образование,2001.С.228.

2 См.: Бибиков М.А.Административный надзор // Мир Науки.Педагогика и психология 2014 г.№ 4 С.2–3.

3 См.: Белынцева А.В.Административный надзор как способ обеспечения законности // Вестник Уральского института экономики,управления и права 2016 г.№ 4 (37) С.94.

93

VIII Студенческий юридический форум

объекта они не имеют права1.Как правильно отметила Е.В.Шорина «в случаях,когда такое вмешательство (в опе- ративно-хозяйственную деятельность) имеет место,надзор уступает место контролю»2.

В-третьих, возможность контрольных органов вмешиваться в хозяйственную деятельность подконтрольного объекта,обуславливает и наличие в их компетенции возможностей по привлечению нарушителей к мерам дисциплинарной ответственности.Органы административного надзора такими полномочиями не наделены3.

В-четвертых, содержание упомянутых способов обеспечения законности также выступает элементом разграничения между ними. Административно-надзорная деятельность имеет своей целью проверку законности действий поднадзорного объекта, в то время как механизм контроля затрагивает еще и проверку целесообразности, что,как мне кажется,обусловлено его более широкой по отношению к надзору компетенцией.

В-пятых, различие в объектах проверки. Так, административно-надзорная деятельность проводится в отношении: а) неперсонифицированного круга лиц (как физических,так и юридических),которые могут не находиться или, наоборот, находиться в подчинении органа, осуществляющего в отношении них надзорную деятельность; б) определенного круга лиц (граждан, юридических лиц, должностных лиц) по определенному вопросу или кругу вопросов)4; в) определенных граждан, которые были освобождены из мест лишения свободы, с целью предупреждения и недопущения совершения новых правонарушений (носит принудительный характер и осуществляется органами внутренних дел5).

В-шестых,административно-надзорная и контрольная деятельность отличаются и по субъектам.В первом случае ими являются различные ведомства и инспекции,входящие в состав министерств и ведомств,а также специализированные надзорные органы.Контроль осуществляется в основном службами и министерствами.

В-седьмых, механизм реализации административного надзора предполагает использование мер административного принуждения: административно-предупредительные и административно-пресекательные меры, а также административные наказания (выполнение функции органов административной-юрисдикции). Органы, выполняющие контрольную деятельность,такими полномочиями не обладают.

В-восьмых,некоторые авторы6 выделяюттакой отличительный элемент,как первоочередной характер административного надзора по отношению к контрольной деятельности.

Таким образом,на основе указанных выше отличительных особенностей можно выделить признаки,присущие административно-надзорной деятельности,как самостоятельной деятельности по обеспечению законности в сфере государственного управления7:

1)отсутствие организационной подчиненности между органом,осуществляющим деятельность в рамках административного надзора,и поднадзорным объектом (объектами);

2)оценка деятельности проверяемых в рамках административно-надзорных процедур объектов только с точки зрения законности (не рассматривается с позиций целесообразности) и по специальному кругу вопросов;

3)несмотря на невмешательство в хозяйственную деятельность,в рамках надзора возможно воздействие на указанную деятельность поднадзорных объектов в процессе выполнения ими своих полномочий;

4)наличие особого (специального) объекта надзорной деятельности—содержащихся в нормативных правовых актах требований и правил,их исполнение физическими и юридическими лицами;

5)наличие у административно-надзорных органов полномочий по применению мер административного принуждения,в случаях обнаружения правонарушений,создающих угрозу для законности и правопорядка;

6)ограничение используемых надзорными органами мер административного принуждения правовыми рамками юрисдикционных полномочий.

Подводя итог, можно сделать вывод, что деятельность органов по административному надзору направлена на обеспечение соблюдения правил и правовых требований в различных отраслях и сферах государственного

1 См.: Тяпкин С. Е. Понятие, признаки и назначение административного надзора // Проблемы экономики и юридической практики 2012 г.№ 5 С.72.

2 См.: Шорина Е.В.Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР // М.: Наука 1981 г.С.98.

3 См.: Белынцева А.В.Административный надзор как способ обеспечения законности // Вестник Уральского института экономики,управления и права 2016 г.№ 4 (37) С.94.

4 См.: Тищенко Г. И.Административный надзор как функция органов исполнительной власти // Вестник Уральского института экономики,управления и права 2017 г.№ 4 С.71.

5 См.: Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 06.04.2011 № 64 ФЗ (ред.от 01.10.2019) // СПС «КонсультантПлюс».

6 См.: Леухина Е. Е. Административный надзор как форма государственно-управленческой деятельности // Вестник Челябинского государственного университета 2013 г.№ 11 С.29.

7 См.: Попова Ю. М. Административный надзор как форма реализации государственной власти и управления // Вестник Кузбасского института 2013 г.№ 3 (16) С.53–54.

94

V.Контроль и надзор в системе административного процесса

управления, то есть главная цель — обеспечение безопасности граждан, общества и государства, «предупреждение вредных действий,событий,уменьшение тяжести последствий правонарушений»1.

Гучева У.А.,Лубская Н.А.

Университет имени О.Е.Кутафина (МГЮА) Студенты

Проблема разграничения контроля и надзора в административном праве

Особое значение при построении правового государства, внесении каких-либо изменений в институты государственной власти имеют правильно и точно функционирующие механизмы контроля и надзора, действующие во всех областях общественной жизни. Проведение различных преобразований напрямую зависит от контрольных и надзорных форм деятельности,которые,в свою очередь,придают изменениям в стране нужный динамизм и высокую результативность.Столкнувшись,на первый взгляд,с идентичными понятиями «контроль» и «надзор», может возникнуть вопрос—являются ли эти термины синонимичными.

Так, на современном этапе развития законодательства, в научной литературе данные термины встречаются довольно часто. Существуют различные точки зрения ученых в трактовке таких категорий, как контроль и надзор. Однако до сих пор четких определений эти понятия не имеют, следовательно, нельзя точно соотнести мыслимые в них функции. Поэтому на этой почве возникают дискуссии — признавать ли «контроль» и «надзор» синонимичными понятиями или же они по своей сущности неравнозначны.

В нормах Конституции РФ наблюдается незначительное соотнесение данных терминов, примером может послужить пункт «а» статьи 71. Четких разграничений также не содержит сегодня и действующее законодательство Российской Федерации,которое регламентирует организацию и деятельность исполнительной власти.Так,в некоторых статях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195 ФЗ2 термины «контроль» и «надзор» употребляются как синонимичные, например, ст. 19.3, 23.16, 23.27, 23.43, 23.51. Если рассматривать Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»2,то можно определить функции по контролю и надзору,однако в нихтакже не наблюдается разница в их соотношении. Одной из функций, например, служит выполнение действий по контролю и надзору за осуществлением органами государственной власти,органами местного самоуправления,их должностными лицами, а также юридическими лицами и гражданами, которые установлены Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и иными нормативными правовыми актами.

Определение, упомянутое в данном Указе, идентифицирует термины «контроль» и «надзор». Здесь они выступают в качестве единой функции,направленной на достижение общих результатов и подразумевающей проведение мероприятий по контролю (надзору),но это может оказаться довольно неэффективным в области реализации управленческих полномочий.Этот нормативный источник не разграничивает мероприятия на контрольные и надзорные.

Надо заметить, что до августа 2001 г. в законах и каких-либо нормативных актах понятие «государственный контроль» не был раскрыт.И в Решении Совета глав государств Содружества НезависимыхГосударств «Об основах таможенных законодательств государств — участников Содружества Независимых Государств» (Алматы, 10 февраля 1995 г.)3 встретился только отдельный вид государственного контроля—таможенный контроль,под которым понималось совокупность мер, реализуемых таможенными органами, в целях обеспечения соблюдения национального,в том числе таможенного,законодательства и международных договоров государства,а также контроль, за исполнением которых возложен на таможенные органы.

Федеральный закон от26.12.2008 № 294 ФЗ (ред.от11.06.2021) «О защите прав юридическихлиц и индивидуальныхпредпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не проводит разграничения понятий «контроль» и «надзор»,в нем также наблюдается отождествление терминов. Под государственным контролем (надзором) понимается осуществление проверки, направленной на предупреждение, раскрытие и предотвращение нарушений, установленных нормативными правовыми актами требований, по проведении которой возможны принудительные меры государства,если были обнаружены нарушения.

1 См.: Бахрах Д.Н.Административное право : учебник // М.: Норма 2012.С.421.

2 Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. от 20.05.2004) // СЗ РФ.2004.№ 11.Ст.945 ; № 21.Ст.2023.

3 Бюллетень международных договоров.1995.№ 9.С.3.

95

VIII Студенческий юридический форум

Раскрытое в законе определение указывает на то, что различий между понятиями «контроль» и «надзор» законодатель не делает.

В чем состоит актуальность разграничения терминов «контроль» и «надзор»? Во-первых, это ключевые понятия административной деятельности и проведение между ними границы позволит четко разделить их функции, существенные особенности и признаки, что, в свою очередь, повысит эффективность деятельности по их осуществлению.Слияние терминов может повлечь за собой дублирование функций правоприменителей и смешение их полномочий. Во-вторых, это улучшит юридическую технику. Законодатель часто употребляет данные термины как синонимы,из-за чего и появляется проблема их соотношения.

Признаки контроля:

1)заключается в деятельности государственных органов,их должностных лиц,но может быть и негосударственным;

2)тесная взаимосвязь с другими функциями государства;

3)составная часть любого направления государственной деятельности и в то же время самостоятельная функция;

4)осуществляется только в отношении подчиненных органов и лиц;

5)оценивает деятельность подконтрольного с позиций законности и целесообразности;

6)цель-повышение качества и эффективности деятельности подконтрольных объектов;

7)периодическая деятельность,основанная на анализе;

8)в основном осуществляется через управленческую деятельность,а правоохранительная появляется только при выявлении правонарушения;

9)объект-аспекты широкого круга деятельность подконтрольных.

Признаки надзора:

1)отсутствует подчинение сторон;

2)оценка деятельности поднадзорного объекта с точки зрения законности;

3)осуществляется исключительно государственными органами;

4)цель-проверка соответствия деятельности поднадзорного объекта требованиям нормативных правовых актов;

5)постоянная деятельность,основанная на наблюдении;

6)превалирует правоохранительная деятельность,цель которой предупредить,выявить и пресечь правонарушение;

7)объект-специальные нормы.

Сложность разграничения терминов заключается не только в сходстве их существенных признаках, но и в нежелании законодателя датьлегальные определения и отказаться отсинонимичного употребления данныхпонятий или рассмотрениях их как двуединого явления.

Как можно решить проблему разграничения понятий «контроль» и «надзор»? Во-первых,выработать на основе выделения сущностныхпризнаков четкое определения данныхпонятий.Во-вторых,акцентироватьвнимания законодателя на этой проблеме для легального закрепления терминов.Это можно сделать и путем принятия федерального закона,который разграничит функции контрольных и надзорных органов или включением в уже существующий федеральный закон. В-третьих, нужно убрать из действующего законодательства синонимичное и двуединое употребление данных терминов,тем самым устранив разночтения.

Подводя итоги можно заметить, что дальнейшее научное изучение проблемы соотношения контроля и надзо- ра—актуальная и практически полезная в будущем тема.Разграничение данных категорий может способствовать оптимизации контрольной и надзорной деятельности, повышении их эффективности в разносторонних сферах жизнедеятельности общества. Следует отменить, что при более детальном рассмотрении проблемы может быть значительно повышены уровень юридической техники, результативность деятельности органов исполнительной власти,и может появиться дополнительная возможность в разграничении их полномочий.

96

V.Контроль и надзор в системе административного процесса

Мурашова А.К.

Университет имени О.Е.Кутафина (МГЮА) Студент

Проблемы контроля за исполнением постановлений об административном выдворении лиц без гражданства за пределы Российской Федерации

Кодексом РФ об административных правонарушениях в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства предусматривается применение такой санкции, как административное выдворение за пределы Российской Федерации. Согласно статье 3.10 КоАП РФ, это принудительное и контролируемое перемещение лиц через Государственную границуРФ за ее пределы либо контролируемый самостоятельный выезд из страны1.Несмотря натот факт,что решения о выдворении с 15 марта 2020 г.2 по 30 сентября 2021 г.3 практически не принимаются в связи с коронавирусной инфекцией, применение данной санкции в отношении лиц без гражданства, которым данное наказание уже было назначено,стало более проблематично.

Необходимо иметь в виду,что наряду с осуществлением контроля за исполнением постановления перед государством стоит задача соблюдения основных прав и свобод субъекта административного правонарушения. Однако существуют прецеденты, когда правонарушители по факту подвергаются большим лишениям, чем это предписывается санкцией нормы права.

В первую очередь после назначения данного дополнительного наказания лицо без гражданства для обеспечения исполнения постановления помещается в специальное учреждение, ЦВСИГ, и только после этого перед государством встает вопрос о возможности выдворения такого правонарушителя. Для его решения могут потребоваться месяцы. Например, в случае Эмиля Алимурадова, переехавшего в 11 лет из Азербайджана в Россию и не оформившего паспорт гражданина РФ впоследствии4. Спустя 11 лет в 2014 г. он был задержан и привлечен к ответственности по ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ. Молодой человек был помещен в ЦВСИГ, после чего последовала процедура определения страны для выдворения.Азербайджан отказал в приеме Эмиля,и только для выяснения этого факта потребовалось более двух месяцев.Все это время он был ограничен в передвижении.

Сегодня проблема усугубляется коронавирусными ограничениями,так как при невозможности выдворения за пределы РФ иностранные граждане и лица без гражданства для обеспечения исполнения постановления вынуждены пребывать в специальных учреждениях в течение абсолютно неопределенного количества времени. Здесь можно привести пример гражданки Кыргызстана П.,которой не хватало средств на восстановление документов5. Пребывая в учреждении с малолетними детьми, она более месяца не могла попасть в Кыргызстан ввиду отмены постоянных авиарейсов.То есть фактически санкцию реализовать было невозможно,однако П.и ее дети уже подвергались многим лишениям, в том числе касающимся права на образование, содержащееся в ст. 26 Всеобщей декларации прав человека6.

Из этого приходим к выводу, что если на данный момент иностранные граждане вынуждены долгое время ожидатьвозможности покинутьтерриторию РФ ввидузакрытыхграниц или редкихавиасообщений,то для лиц без гражданства такая проблема усугубляется и длительностью процесса определения государства следования, из-за чего сроки пребывания в специальных учреждениях могут оказаться неопределенными. В действительности, это намного больше ограничивает права апатрида,чем сама санкция,административное выдворение за пределы РФ.

1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195 ФЗ (ред. от 01.07.2021) // СЗ РФ.2001.№ 1.Ст.1.

2 Указ Президента РФ от18.04.2020 г.№ 274 (ред.от02.01.2021) «О временныхмерахпо урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в связи с угрозой дальнейшего распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» // СЗ РФ.2020.№ 16.Ст.2573.

3 Указ Президента РФ от 15.06.2021 № 364 « О временных мерах по урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в период преодоления последствий распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» // СЗ РФ.2021.№ 25.Ст.4787.

4 Марк Перельцвайг. Жизнь без гражданства // сайт «Ведомости» — 2020 URL: https://www.vedomosti.ru/society/articles/ 2020/04/23/828793-prava-lits-bez-grazhdanstva (дата обращения: 20.09.2021).

5 Иностранным гражданам, которые не могут вернуться в свою страну, нужна помощь // сайт «Уполномоченный по правам человека в Свердловской области»—2020 URL: https://ombudsman.midural.ru/news/show/id/4361/news_category/61 (дата обращения: 20.09.2021).

6Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета. 1995.

№67.

97

VIII Студенческий юридический форум

Ктому же, примечателен и тот факт, что права лиц, ожидающих выдворения в специальных учреждениях, существенно меньше, чем лиц, уже отбывающих наказание по уголовному делу, в исправительных учреждениях. Так,например,в соответствии с главой 13Уголовно-исполнительного кодекса Р1,осужденные имеютправо на ежедневные прогулки,свидания,переводы денежных средств,выезды из исправительных учреждений,в то время как апатриды,находящиеся в ЦВСИГ,подобными правами не обладают,согласно постановлению Правительства РФ от 30.12.2013 № 1302.

Разумеется,это обосновано временным характером пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства

втаких учреждениях.Однако на практике сроки нахождения данных лиц бывают соразмерны минимальным срокам лишения свободы, в соответствии со ст. 56 Уголовного кодекса РФ3.То есть по факту последние пребывают в более ограниченных условиях,чем лица,осужденные за преступления.

Чтобы решить проблему о затруднительном пребывании в специальных учреждениях, необходимо поставить вопрос о корректности применения данной санкции по отношению к апатридам и порядке исполнения решений об административном выдворении.

Еще до пандемии законодатель обращал внимание на проблему чрезмерного ограничения прав при назначении иностранным гражданам и лицам без гражданства наказания в виде выдворения.К примеру,в ст.4.1 КоАП РФ была введена часть3.6,где,относительно правонарушения по статье 20.31 КоАП РФ,суд должен учитыватьвсе личные обстоятельства правонарушителя,чтобы прийти к выводу о справедливости назначения данного наказания4.

Важно отметить,что Конституционный Суд РФ тоже обращался к этой проблеме.В постановлении от23.05.2017

№14 П КС РФ признал не соответствующими Конституции РФ ст. 31.7 и ст. 31.9 КоАП РФ ввиду отсутствия у апатрида права оспоритьобоснованностьпостановления при реальной невозможности выдворения5.Также он указал на пробелы в праве об определении срока применения этой обеспечительной меры и о возможности прекращения исполнения постановлений о выдворении в таких случаях.

Ктому же,так как помещение в специальное учреждение является факультативной мерой, КС РФ так же призвал судей анализировать все обстоятельства дела, прежде чем ограничивать конституционное право человека на свободу.Например,в случаях,описанных Д.А.Филипповой6.,суд должен также обращать внимание и на наличие родственников на территории РФ, так как выдворение может нарушить право на уважение семейной жизни, закрепленное в Европейской конвенцией по правам человека7.

Таким образом,как указывает КС РФ,отсутствие должного судебного контроля придает обеспечительной мере «карательный характер».

Данное постановление не осталось без внимания законодателя. 24 августа 2021 г. в силу вступил закон, изменяющий правовой режим ожидания выдворения для апатридов8. Он вводит понятие временного удостоверения личности, которое позволит лицу ожидать выдворения вне специального учреждения. В этом мы можем видеть положительную тенденцию защиты прав и свобод лиц без гражданства.

1 Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1 ФЗ (ред. от 11.06.2021) // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст.198.

2 Постановление Правительства РФ от 30.12.2013 № 1306 « Об утверждении Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии» (ред. от 17.08.2021) // СЗ РФ. 2014.№ 2.Ст.130.

3 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63 ФЗ (ред.от 01.07.2021) // СЗ РФ.1996.№ 25.Ст.2954.

4 Федеральный закон от 17.04.2017 № 78 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования отдельных вопросов обеспечения правопорядка при проведении официальных спортивных соревнований» // СЗ РФ.2017.№ 17.Ст.2460.

5 Постановление Конституционного Суда РФ от 23.05.2017 № 14 П «По делу о проверке конституционности положений статей 31.7 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой лица без гражданства Н.Г.Мсхиладзе» // СЗ РФ.2017.№ 23.Ст.3473.

6 Филиппова Д.А.,Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства: условия и пределы применения в свете правовых позиций Европейского Суда по правам человека // Скиф. 2019. № 4 (32). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/administrativnoe-vydvorenie-za-predely-rossiyskoy-federatsii-inostrannogo- grazhdanina-ili-litsa-bez-grazhdanstva-usloviya-i-predely (дата обращения: 27.09.2021).

7 Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г.Риме 04.11.1950) // СЗ РФ.2001.№ 2.Ст.163.

8 Федеральный закон от 24.02.2021 № 22 ФЗ « О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства» // СЗ РФ.2021.№ 9.Ст.1469.

98

V.Контроль и надзор в системе административного процесса

Вместе с тем, как отметила Е. Н. Майорова1., нормативное регулирование контроля за исполнением постановлений смогло приспособиться к реалиям коронавирусной пандемии и дать возможность в некоторых случаях лицу без гражданства осуществить самостоятельный выезд из страны, а лицам, привлеченным к ответственности во время действия указов Президента,упомянутых выше,назначать исключительно административный штраф.

Положительная практика относительно иностранных граждан уже существует.Так,в решении по делу об административном правонарушении гражданина Азербайджана остался только штраф в размере двух тысяч рублей. Выдворение было исключено в связи с невозможностью исполнения, а иностранный гражданин был выпущен из ЦСВИГ2.Примечательно, что судья сослалась на практику Европейского Суда и указала, что пребывание в данных учреждениях является фактически санкцией,не указанной в законе.

Таким образом, ситуация, связанная с коронавирусной пандемией, обострила многие проблемы контроля за исполнением решений об административном выдворении лиц без гражданства.Тем не менее российское законодательство и судебная практика имеют положительную динамику развития по вопросу защиты таких лиц, ожидающих выдворения за пределы РФ. Есть возможность полагать, что данный контроль в сегодняшних реалиях продолжит становиться более эффективным, а лица без гражданства будут иметь более благоприятные условия на территории РФ.

Чернова А.В.

Университет имени О.Е.Кутафина (МГЮА) Студент

Административный контроль и надзор

вусловиях распространения коронавирусной инфекции COVID-19

Вначале 2020 г. на территории Российской Федерации стала распростараняться ранее неизвестная коронавирусная инфекция—COVID-193.

Условия, в которых оказался весь мир и наша страна, были пугающими. Безусловно, самыми страшными последствиями пандемии были и остаются смерти тысячи людей, но распространение инфекции повлияло в том числе и на экономику нашей страны, на образовательную и политическую сферы. Стоит обратить внимание на то, как неожиданно появились первые заболевшие и как быстро распространялся вирус, поэтому в таких условиях государству нужно было реагировать еще быстрее и четче. До сих пор проблема остается актуальной, инфекция «не ушла», люди продолжают заражаться и болеть4. Меры по борьбе с коронавирусной инфекцией продолжают вводить.Это вызываетмножество споров с одной стороны и интерес с другой.Все эти меры являются частью административного контроля и надзора.

Административный контроль и надзор можно назвать специальными юридическими средствами и способами обеспечения законности. В сущности, конечно, административный контроль и надзор имеют множество общих черт и признаков,и разграничить их довольно сложно,но это необходимо сделать,чтобы определить допустимые пределы вмешательства субъектов управления в деятельность объектов управления. Нужно сказать, что именно государственный надзор является одним из условий эффективной борьбы с чрезвычайными ситуациями.

Вусловиях распространения инфекции появилась необходимость в ужесточении административного контроля

инадзора. По моему мнению, такие меры не являются одним из проявлений злоупотребления властью, это действительно вынужденная необходимость, вызванная сложившимися неординарными и очень сложными обстоятельствами. Конечно, перечень мер, введенных в связи с коронавирусом огромен, но хотелось бы рассмотреть положения некоторых конкретных актов,которые были изданы для предотвращения распространения инфекции.

1 Майорова Е. Н. Исполнение постановления о принудительном выдворении иностранных граждан в условия пандемии COVID-19 // Правопорядок: история, теория, практика. 2021. № 1 (28). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ispolnenie- postanovleniya-o-prinuditelnom-vydvorenii-inostrannyh-grazhdan-v-usloviya-pandemii-covid-19 (дата обращения: 28.09.2021).

2Сегодня судья Свердловского областного суда Ольга Сазонова изменила наказание, назначенное гражданину Азербай- джана,39-летнемуИльхамуАзизовуза нарушение режима пребывания в России // сайт «Уполномоченный по правам человека в Свердловской области» — 2020 URL. https://ombudsman.midural.ru/news/show/id/4382/news_category/61 (дата обращения: 20.09.2021).

3 rbk.ru URL: https://vk.com/away.php?to=https%3A%2F%2Fwww.google.ru%2Famp%2Fs%2Famp.rbc.ru%2Frbcnews%2Fsocie

ty%2F31%2F01%2F2020%2F5e3425db9a7947d87da7130f&cc_key=. 4 duma.gov.ru URL: http://duma.gov.ru/news/52291/.

99