"Международное право. Особенная часть: Учебник для

§ 11. Международно-правовое регулирование защиты сотрудников международных организаций

Рассуждая о какой-либо системе управления, будь то орган государственной власти или международная организация, обычно представляют себе некую абстрактную машину, лишенную человеческого, субъективного содержания. А между тем в работе международных организаций немалую, если не сказать определяющую, роль играет ее квалифицированный и независимый персонал. И именно международно-правовое регулирование статуса и деятельности сотрудников международных организаций призвано обеспечить должный уровень их работоспособности, компетентности и независимости.

Проблема независимости сотрудников ММПО многоаспектна. Основы института привилегий и иммунитетов международных служащих в рамках отрасли современного международного права - права международных организаций были заложены при образовании Организации Объединенных Наций, в частности Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций от 13 февраля 1946 г. и Конвенцией о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений от 21 ноября 1947 г. Хотя следует оговориться, что в теории международного права этот вопрос остается спорным.

В 1977 г. специальный докладчик Комиссии международного права ООН предложил считать отправной точкой становления института привилегий и иммунитетов сотрудников международных организаций появление в XIX в. первых специальных международных организаций (Европейская дунайская комиссия, Постоянная палата третейского правосудия и др.).

По мере увеличения числа международных межправительственных организаций развивался и институт привилегий и иммунитетов. Вот лишь наиболее значимые из них: Генеральное соглашение о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколы к нему, Протокол о привилегиях и иммунитетах ИНМАРСАТ, Протокол о привилегиях и иммунитетах МАГАТЭ, Конвенция о правовом статусе, привилегиях и иммунитетах межгосударственных экономических организаций, действующих в определенных областях сотрудничества, Дополнительный протокол о привилегиях и иммунитетах Организации черноморского экономического сотрудничества. И все-таки ключевыми для международных организаций системы ООН следует считать первые две названные Конвенции, а потому заострим на них внимание.

Конвенция 1946 г., принятая в развитие ст. 105 Устава ООН, определяет привилегии и иммунитеты должностных лиц Организации Объединенных Наций как проистекающие из привилегий и иммунитетов самой Организации. Особый акцент сделан на то, что предоставляемые должностным лицам ООН привилегии и иммунитеты необходимы для самостоятельного выполнения ими своих функций, связанных с деятельностью Организации. В разд. 20 ст. V Конвенции закреплено: "Привилегии и иммунитеты предоставляются должностным лицам в интересах Объединенных Наций, а не для их личной выгоды. Генеральный секретарь имеет право и обязанность отказаться от иммунитета, предоставленного любому должностному лицу, в тех случаях, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интересов Объединенных Наций. В отношении Генерального секретаря право отказа от иммунитета принадлежит Совету Безопасности". Помимо этого на Организации лежит обязанность сотрудничать с соответствующими властями государств - членов ООН в целях облегчения надлежащего отправления правосудия, обеспечения выполнения предписаний полиции и предупреждения каких-либо злоупотреблений в связи с привилегиями, иммунитетами и льготами,

"Международное право. Особенная часть: Учебник для

предоставляемыми Конвенцией ооновским сотрудникам.

Генеральный секретарь определяет категории должностных лиц, на которых распространяются указанные привилегии и иммунитеты, а таковые довольно значительны. Согласно ст. V должностные лица ООН не подлежат судебной ответственности за сказанное или написанное ими и за все действия, совершенные ими в качестве должностных лиц; освобождаются от обложения налогами окладов и вознаграждений, уплачиваемых им Объединенными Нациями, от государственных служебных повинностей; пользуются теми же привилегиями в отношении обмена валюты, которые предоставляются должностным лицам соответствующего ранга, входящим в состав дипломатических миссий, аккредитованным при соответствующем правительстве; вправе без взимания таможенных пошлин ввозить имущество при первоначальном занятии должности в соответствующей стране. Вместе с членами семьи они освобождаются от ограничений по иммиграции и от регистрации иностранцев, пользуются такими же льготами по репатриации, что и дипломатические представители во время международных кризисов. Несколько шире привилегии, иммунитеты, таможенные, фискальные и прочие изъятия и льготы Генерального секретаря, его помощников, членов их семей. Они пользуются привилегиями и иммунитетами, предоставляемыми в соответствии с международным правом дипломатическим представителям.

Конвенция 1947 г. - документ уникальный. Она вбирает в себя, по сути, не один международный договор, поскольку регулирует предоставление иммунитетов и привилегий сразу нескольким международным организациям системы ООН и их персоналу. Решение объединить правовое регулирование различных по своим уставным целям организаций было продиктовано стремлением соблюсти единообразие в вопросах привилегий и иммунитетов. При этом каждое специализированное учреждение самостоятельно определяет категории должностных лиц, по отношению к которым должны применяться конвенционные положения (разд. 18 ст. VI).

Главам (генеральным директорам) международных организаций - специализированных учреждений системы ООН, а также членам их семей, находящимся на иждивении и проживающим с ними совместно, Конвенция предоставляет тот же режим привилегий и иммунитетов, изъятий и льгот, который предусмотрен для дипломатов иностранных государств. Этими иммунитетами и привилегиями пользуются и те должностные лица, которые исполняют обязанности в период отсутствия генерального директора. Из анализа приведенных международно-правовых норм очевидным становится вывод, что правовая природа привилегий и иммунитетов руководящего персонала ММПО сродни привилегиям и иммунитетам дипломатов. Остальные же международные служащие пользуются функциональными привилегиями и иммунитетами, что сближает их по статусу с консульскими работниками иностранного государства.

Статус экспертов ООН в командировках по делам Организации определяется Конвенцией 1946 г. Так, согласно разд. 22 ст. VI "эксперты... выполняющие поручения Объединенных Наций, пользуются такими привилегиями и иммунитетами, какие необходимы для независимого выполнения их функций в продолжение командировок, включая время, потраченное на поездки в связи с командировками". В командировках эксперты ООН обладают иммунитетом от ареста или задержания и от наложения ареста на их личный багаж. Государства - участники Конвенции гарантируют эксперту ООН в командировках неприкосновенность всех бумаг и документов, которые составляют его багаж.

Важной вехой в развитии положений международного права, определяющих статус

"Международное право. Особенная часть: Учебник для

сотрудников и представителей ООН, и в отстаивании международными организациями соблюдения привилегий и иммунитетов своих сотрудников следует признать консультативное заключение Международного Суда (1999 г.) относительно иммунитета специальных докладчиков ООН против судебного преследования "в отношении всего сказанного или написанного ими и совершенного ими при исполнении служебных обязанностей" (п. "b" разд. 22 ст. 6 Конвенции 1946 г.).

Государства, постепенно придя к осознанию важности предоставления защиты персоналу ММПО, направили усилия на развитие международно-правового конвенционного обеспечения его безопасности. В частности, Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1973 г. была принята Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международно-правовой защитой, в том числе и дипломатических агентов. На сегодняшний день в этой Конвенции, вступившей в силу в 1977 г., участвуют более 90 государств, среди них Российская Федерация как продолжатель Союза ССР и большая часть республик бывшего СССР на правах правопреемства.

Резко возросло внимание к проблеме обеспечения безопасности персонала в связи с проведением ООН большого числа операций по поддержанию мира. Ведь Организации приходится развертывать их в ситуациях, как правило, представляющих реальную опасность для задействованного в них персонала. Сотрудники Организации и связанный с ней гуманитарный персонал при выполнении своих функций и задач все чаще становятся жертвами террористических акций, убийств, похищений, захвата в заложники.

Достаточно вспомнить, как развивались события в Косово, Сьерра-Леоне и Восточном Тиморе. Во всех операциях в этих "горячих точках" были зафиксированы случаи насилия в отношении миротворцев и сотрудников международных организаций, даже, казалось бы, при выполнении ими самых безобидных, чисто гуманитарных задач. Стоит напомнить попытки албанских экстремистов взять штурмом штаб-квартиру Миссии ООН ОНК в Митровице (Косово), поджог офиса ОБСЕ в албанской части этого же города. Подобные факты требовали срочного принятия конкретных шагов по практической защите международного персонала, и государства - члены ООН по инициативе Новой Зеландии и Украины приступили к разработке Конвенции о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала. Она была принята 4 декабря 1994 г.

Проблема более четкой координации действий международного персонала, развернутого в зонах конфликтов, особенно важна в свете того, что круг задействованных в полевых операциях лиц весьма широк: он включает не только персонал ООН, но и сотрудников других организаций, в том числе неправительственных. В связи с этим большее внимание стало уделяться вопросам совершенствования планирования и материально-технического обеспечения операций, повышения эффективности кадровой политики на миротворческом направлении деятельности ООН.

Внастоящее время подавляющее большинство государств, рассматривая миротворческую деятельность ООН в качестве одного из ключевых средств обеспечения международной безопасности и региональной стабильности, выступает за укрепление центральной роли Организации в этой сфере.

Всвязи с этим как ООН, так и другие межправительственные организации, задействованные в гуманитарных миссиях, "ограничиваются" несколькими резолюциями и иными актами вторичного права, призванными привлечь особое внимание государств-членов к

"Международное право. Особенная часть: Учебник для

проблеме обеспечения безопасности персонала. Относительно недавним примером может служить Резолюция 55/174 Генеральной Ассамблеи ООН от 19 декабря 2000 г. В ней Генеральная Ассамблея решительно осуждает вооруженные нападения на сотрудников ООН и других гуманитарных организаций, их убийства, призывает "Талибан" выполнять свое провозглашенное обязательство сотрудничать в срочном расследовании этих чудовищных преступлений в целях предания виновных правосудию и настоятельно призывает все афганские стороны продемонстрировать свою приверженность обеспечению безопасности всего персонала ООН и других гуманитарных организаций, с тем чтобы содействовать их дальнейшей работе по оказанию помощи пострадавшему населению.

В силу своего обязательного для адресата характера куда больший интерес представляют резолюции Совета Безопасности ООН. В ракурсе обеспечения безопасности ооновского персонала наиболее показательна Резолюция 1441 от 8 ноября 2002 г. по Ираку. В ней были установлены правовые рамки как статуса наблюдателей - сотрудников ооновских органов, так и условий их деятельности на территории Ирака, а кроме того, возложены вполне определенные обязательства на иракскую сторону. Причем нельзя не отметить оригинальность документа с точки зрения юридической техники. Он состоит из собственно Резолюции Совета (в привычном для нас виде) и письма от 8 октября 2002 г. на имя Генерального секретаря ООН, подготовленного исполнительным председателем Комиссии ООН по наблюдению, контролю и инспекциям (ЮНМОВИК) и Генеральным директором МАГАТЭ и обязательного для Ирака в соответствии с п. 6 Резолюции.

§ 12. Международные неправительственные организации

Международная неправительственная организация (МНПО) - это объединение национальных общественных организаций, союзов, групп и отдельных лиц из различных государств, созданное в целях содействия международному сотрудничеству в политической, экономической, культурной, научно-технической и других сферах деятельности человека; это организация, учрежденная не на основании межправительственного соглашения и не ставящая целью извлечение коммерческой прибыли.

Первые такие организации стали появляться еще в XIX в., но их численность существенно возросла во второй половине XX в. В настоящее время их насчитывается более 4 тыс., и число их продолжает расти. Необычайно возросли и роль МНПО, их влияние на международные отношения, на развитие и совершенствование международного права.

МНПО поддерживают связи с международными межправительственными организациями, получая при них консультативный статус. В системе ООН такой статус предоставляет как сама ООН, так и все ее специализированные организации, за исключением Всемирного почтового союза. Отношения ООН с МНПО регламентируются Резолюцией ЭКОСОС 1296 от 23 мая 1968 г. "Мероприятия по консультациям с неправительственными организациями". Установлены две категории консультативного статуса: I - общий консультативный статус и II - специальный консультативный статус. Ведется также Список (или Ростер) международных неправительственных организаций, которые поддерживают связи с ЭКОСОС. Та или иная категория консультативного статуса предоставляется МНПО в зависимости от ее международного авторитета и заинтересованности ЭКОСОС в сотрудничестве с ней. Категория I предоставляется организациям, сфера деятельности которых в наибольшей степени соприкасается с компетенцией ЭКОСОС. Категория II предоставляется МНПО, связанным лишь с отдельными областями деятельности ЭКОСОС. Наконец, в Список включаются МНПО, не вошедшие в эти две категории, но готовые оказать Совету помощь в его работе.

"Международное право. Особенная часть: Учебник для

Наибольший объем прав имеют организации I категории. Только они могут предлагать вопросы для рассмотрения их в качестве пунктов повестки дня ЭКОСОС и делать по ним устные заявления. Все организации, получившие тот или иной статус или включенные в Список, могут вносить пункты в повестку дня вспомогательных органов ЭКОСОС и выступать в них с устными заявлениями, направлять наблюдателей на заседания ЭКОСОС и его органов, представлять письменные заявления, осуществлять специальные исследования и готовить соответствующие документы, когда это входит в их компетенцию. Однако организации, входящие в Список, могут направлять своих наблюдателей не на все заседания, а только на те, где обсуждаются вопросы, имеющие к ним отношение. Письменные заявления они могут делать только по просьбе Генерального секретаря ООН.

Около 1600 МНПО, активно работающих в области экономического и социального развития, имеют консультативный статус в ЭКОСОС, а еще около 1500 организаций, представляющих интерес для ООН, входят в Список.

В 1996 г. ЭКОСОС приняла Резолюцию 1996/31 о консультативных отношениях между ООН и неправительственными организациями, обновив тем самым Резолюцию 1296. В ней предусмотрены три новых момента: признание важности национальных, региональных и субрегиональных неправительственных организаций и увеличение их числа; расширение роли Комитета по неправительственным организациям, существующего при ЭКОСОС; принятие стандартных правил участия неправительственных организаций в международных конференциях ООН и в процессе подготовки к ним. В другой своей Резолюции 1996/297 ЭКОСОС рекомендовал, чтобы Генеральная Ассамблея изучила вопрос об участии неправительственных организаций во всех областях деятельности ООН.

Из специализированных учреждений наиболее тесно сотрудничает с МНПО ЮНЕСКО, которая устанавливает три категории консультативного статуса: А - консультативная и сотрудничающая, В - информационная и консультативная и С - категория взаимной информации. Предусмотрена возможность самой ЮНЕСКО создавать МНПО, а также оказывать им финансовую помощь.

Консультативные связи МНПО устанавливают также с региональными межправительственными организациями. Например, при Совете Европы более 350 МНПО имеют консультативный статус.

Влияние МНПО на деятельность межправительственных организаций, их роль в международных отношениях и международном праве проявляются в различных формах. Назовем некоторые из них.

Информационная. МНПО регулярно направляют общую и частную информацию государствам и межправительственным организациям и их органам в сфере своей деятельности. Они также распространяют информацию, полученную от межправительственных организаций. Особо важную роль играют МНПО в распространении знаний о правах человека.

Консультативная. МНПО дают советы и консультации организациям, лицам, группам лиц по их просьбе.

Правотворческая. МНПО традиционно участвуют в правотворческом процессе, влияя на позицию государств, разрабатывая проекты соглашений. Такие проекты зачастую передаются на