§ 2. Социальное моделирование и правовой эксперимент

Предвидение сложных социальных процессов и явлений является очень трудным делом. Приходится учитывать как устойчивые и повторяющиеся тенденции, так и неожиданные события, когда неопределенность в регулируемой сфере и случайности объективного и субъективного характера ломают прогнозные разработки. Реагирование политиков, специалистов и ученых становится вынужденным и поспешным, что приводит подчас к выбору ошибочного курса.

По этой причине всегда ощущалась потребность в построении прогнозной модели будущего, создании мнимой реальности ее действия. Расчеты, эксперименты и моделирование служат этой цели, позволяя заранее спроектировать ситуацию и оценить действие предполагаемых регуляторов с помощью системы подвижных и взаимосвязанных индикаторов.

Эксперимент всегда считался надежным средством проверки гипотез и успешно применялся в естественных и технических науках. С социальными явлениями трудно экспериментировать, поскольку поведение людей предугадать сложнее, чем работу технических систем. Следует отметить, что в поиске социальных структур и институтов, с помощью которых можно установить надежные индикаторы для проведения эксперимента в общественных процессах, экономисты сделали шаг вперед, однако юристы, социологи и политологи пока отстают. Их стремление сдерживает нехватка надежных измерителей и подвижных объектов измерений. Тем не менее накоплен некоторый опыт планирования и проведения правовых экспериментов.

Экономическая наука заметно продвинулась в этом направлении, что объясняется использованием методов количественного измерения явлений и процессов*(62). Столь же продуктивны опыты использования математических методов в экономике. Примером служит проект "Комплексный системный анализ и математическое моделирование мировой динамики", руководителем которого является академик В.А. Садовничий. Это позволяет развивать методологию долгосрочного циклического прогнозирования динамики развития мировой и российской экономики. И здесь ясно, что динамичность развития правовой сферы в немалой степени является опосредованием названной цикличности. Вопрос: в какой мере?

Последние годы характеризуются расширением сферы предметно-тематического прогнозирования, когда тщательно проработанные методы уже освоены и могут быть применены к решению стратегических задач страны. Так, распоряжением Президента РФ от 17 декабря 2009 г. утверждена "Климатическая доктрина Российской Федерации". Это - система взглядов на цель, принципы, содержание и пути реализации единой государственной политики внутри страны и на международной арене по вопросам, связанным с изменением климата и его последствиями. Определена правовая база доктрины, экономические, технические и экологические аспекты анализа и оценки соответствующих явлений, а также риски как отрицательные последствия явления.

Стремление связывать решения текущих и перспективных проблем находит свое выражение в законодательстве субъектов Российской Федерации. Уместно отметить в данной связи Закон Нижегородской области от 22 июля 2003 г. N 66-З "О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Нижегородской области". Этот Закон регулирует правовые и организационные основы прогнозирования, стратегического и программного планирования социально-экономического развития Нижегородской области (далее - область) путем определения структуры, целей, содержания, направлений и задач прогнозов, стратегии и программ социально-экономического развития области, общего порядка их разработки и использования в управлении развитием экономики области, ее территорий.

Прогнозы социально-экономического развития области разрабатываются в целом по области, по отраслям экономики, по территориям муниципальных образований, в том числе по территориям городов области (Нижний Новгород, Арзамас, Дзержинск, Саров). Прогнозы основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов с учетом данных социально-экономического развития области за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития области до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год. Разработка прогноза предшествует составлению бюджета.

Прогнозирование социально-экономического развития области на долгосрочную перспективу сочетается с прогнозом социально-экономического развития области на краткосрочную перспективу, разрабатывается ежегодно в качестве обязательной основы для формирования и реализации приоритетов и целей государственной власти области.

Порядок, сроки, этапы и исполнители по разработке краткосрочного прогноза социально-экономического развития области определяются нормативными правовыми актами Правительства области.

Органы исполнительной власти области формируют и поддерживают базы данных, необходимые для прогнозирования социально-экономического развития области и муниципальных образований.

Прогноз социально-экономического развития области на краткосрочную перспективу разрабатывается по территориям области и отраслям экономики в соответствии с макроэкономической ситуацией и сценарными условиями развития экономики Российской Федерации.

На основе прогнозов социально-экономического развития территорий, отраслей экономики области, с учетом основных направлений социальной и экономической политики области, предлагаемой к реализации в предстоящем году, формируются основные задачи социально-экономического развития области на краткосрочную перспективу.

Прогноз социально-экономического развития области на краткосрочную перспективу представляется Губернатором области одновременно с проектом закона об областном бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение Законодательного Собрания области.

Прогноз социально-экономического развития области на краткосрочную перспективу, представляемый в Законодательное Собрание области, содержит следующие материалы и документы:

- итоги социально-экономического развития за предшествующий период и оценку текущего года;

- сценарные условия социально-экономического развития области в прогнозируемом году;

- основные направления территориальной экономической и социальной политики Правительства области на прогнозируемый год с выделением приоритетов (проблем, задач), на решение которых в первую очередь будет направлена деятельность Правительства области;

- прогноз развития отраслей экономики и социальной сферы;

- проект сводного финансового баланса области;

- перечень областных целевых программ, предусмотренных к финансированию из областного бюджета на очередной финансовый год;

- проект адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год;

- прогноз основных бюджетообразующих показателей соответствующих территорий муниципальных образований области (валовая продукция сферы материального производства, прибыль, фонд оплаты труда, розничный товарооборот и платные услуги, производство алкогольной продукции);

- намечаемые проектировки развития государственного и муниципального секторов экономики.

Намечаемые проектировки развития регулируемого сектора экономики (государственного и муниципального секторов экономики) включают следующие показатели его функционирования и развития:

- объем произведенной продукции (работ, услуг) и объем прибыли;

- стоимость находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества, включая основные производственные фонды и оборотные средства;

- численность занятых работников и фонд оплаты труда;

- получение и использование доходов от распоряжения государственным или муниципальным имуществом;

- оценка эффективности использования государственной собственности и государственного пакета акций, а также программа повышения эффективности использования государственной собственности области.

По отдельным видам продукции регулируемого сектора экономики в прогноз социально-экономического развития области могут быть включены показатели его производства в натуральном выражении и цены реализации.

Большую работу проводит Научный совет по Программе фундаментальных исследований Президиума РАН "Экономика и социология знаний". Направление программы N 1 "Модели инновационной системы России и механизмы ее практической реализации". В 2009 году обсуждался проект Центрального экономико-математического института РАН, Института социально-политических исследований РАН, факультета психологии МГУ имени М.В. Ломоносова, Российского психологического общества "Построение и оптимизация эффективных моделей инновационного поведения граждан в условиях выхода из экономического кризиса".

Отметим Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 19 апреля 2010 г. N 585 "Об утверждении перечня приоритетных направлений фундаментальных и прикладных научных исследований Республики Беларусь на 2011-2015 годы", в котором предусмотрены:

В части обеспечения экологического благополучия:

- разработка сценариев изменения климата и модели адаптации отраслей экономики к экстремальным изменениям климата;

- геоэкологическая оценка состояния и управления качеством окружающей среды, сохранение и рациональное использование природно-ресурсного потенциала водных и наземных экосистем;

- определение динамики биологического и генетического разнообразия аборигенной и интродуцированной флоры и фауны;

- выявление проблем миграции и накопления загрязняющих веществ в ландшафтах и трофических цепях;

- поиск технологий и средств восстановления и использования нарушенных природных экосистем;

- разработка инновационных технологий использования и воспроизводства популяций ресурсных видов животных и растений, ДНК-технологий, оценка состояния генофонда природных популяций растений и животных и др.

В части социально-экономического и духовно-культурного развития Республики Беларусь:

- разработка теоретических основ повышения эффективности национальной инновационной системы, антикризисных и посткризисных механизмов обеспечения устойчивого развития национальной экономики;

- стратегия обеспечения суверенитета Республики Беларусь в системе экономических отношений с мировым сообществом;

- изучение социально-экономических, политических и социокультурных процессов в белорусском обществе, прогноз и моделирование общественной динамики;

- разработка теоретических и прикладных основ эффективного функционирования национальной правовой системы в контексте приоритетов социально-экономического развития Республики Беларусь;

- философский анализ проблем человека, социально-экономического, политического и духовно-культурного развития белорусского общества;

- исследование процессов генезиса белорусской нации, развития и укрепления белорусской государственности, национальной, социокультурной, конфессиональной идентичности в контексте современных интеграционных процессов;

- комплексное изучение проблем искусства, этнических процессов и народного творчества современного белорусского общества;

- историческое развитие белорусского языка, его современное состояние, функционирование и связи с другими языками мира и др.

Не остается без внимания и международная сфера*(63).

Директор Института посткризисного мира Екатерина Шипова презентовала на площадке Института современного развития доклад, который составлен на основании опроса 247 экспертов из 53 стран мира, так что его сложно заподозрить в необъективности и тенденциозности.

Доклад количественно определяет соотношение осторожных оптимистов и уверенных пессимистов в мировом экспертном сообществе. По итогам прошлого года первых оказалось 47,3%, за вторыми небольшой перевес - 52,7%. Однако тех, кто верит, что кризис в основном завершился, все же почти 60%. Но при этом 85% экспертов ожидают новую волну кризиса в ближайшие 10 лет. Любопытно, что возможным источником нового кризиса меньше трети участников опроса считают финансовую сферу. По 20% экспертов полагают, что в следующий раз глобальным детонатором станут госрегулирование, борьба за ресурсы и геополитический передел. Сейчас кризис смягчается за счет роста госдолгов и дефицита бюджетов. Заложниками становятся государства, поэтому бегство от финансовых потрясений сегодня может обернуться политическими кризисами завтра.

Эксперты допускают, что в результате мир может, как айсберг, перевернуться "вверх ногами". Вчерашние аутсайдеры станут лидерами. Почти половина экспертов считают, что смена лидеров произойдет в результате конкуренции, и лишь четверть говорит о конфликтах.

Как же избежать самого трагического сценария? Подавляющее большинство опрошенных прописали планете многополярный мир. Почти половина выступает за уход "от глобализации по унифицированной модели". То есть, по их мнению, могут возникать региональные объединения на основе неких общих цивилизационных ценностей, а может возобладать политика изоляционизма.

Особое оживление вызвало сообщение о том, что в качестве главных уроков кризиса для национальных правительств эксперты в первую очередь выделили необходимость развивать внутренние рынки, усилить государственное планирование и госрегулирование экономики. Андрей Кокошин, первый зампред Комитета Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям, провел параллели с временами Госплана. А эксперт Виталий Седнев, напротив, выступил за то, чтобы таких параллелей не возникало. Однако авторы доклада подчеркивают, что главным вопросом становится теперь не масштаб госуправления, а его качество.

* * *

Идея правового эксперимента давно занимала умы ученых-юристов, но казалась необычной ввиду очевидных сложностей ее реализации - формирования модельного реального правового пространства для проверки предполагаемых решений и временного "отключения" его от общей правовой системы, выбора гипотез для проверки решений и критериев их оценки и др. И все же в 1960-80-х годах в отечественной юридической науке были проведены исследования в данном направлении, несмотря на то, что правовой эксперимент считался инициативным юридико-отрицательным новшеством, проявлением местной инициативы и т.п.

Разработки развивались применительно к решению трех задач. Во-первых, изучение возможностей правового мониторинга в отраслевом плане (В.В. Глазырин, В.И. Никитинский, И.В. Смирнов и др.). Во-вторых, внедрение методов правового эксперимента накануне правовых преобразований в системе местной власти (Р.А. Сафаров и др.). В-третьих, разработка теоретических и методологических основ правового эксперимента (В.П. Казимирчук, В.Н. Кудрявцев, О.А. Гаврилов и др.). Центрами этих исследований были Институт государства и права АН СССР и нынешний Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (тогда - ВИЮН и ВНИИСЗ).

Хорошим обобщением этих трудов можно считать современные работы И.И. Макарова и В.Н. Ельцова. Например, в кандидатской диссертации В.Н. Ельцова "Правовой эксперимент в современной России: проблемы эффективности"*(64) получила развитие теория эффективности. Значительное место уделено описанию и анализу практики проведения конкретных правовых экспериментов в современной России, а также определены пути оптимизации указанной практики.

К современным тенденциям практики правового экспериментирования автор относит изменение отраслевых акцентов такого экспериментирования (от экспериментов в сфере народного хозяйства, в трудовом, исправительно-трудовом законодательстве и законодательстве о социальном обеспечении к экспериментам в сфере экономики, юстиции, муниципального законодательства, законодательства об образовании); снижение внимания к научному обеспечению проведения правовых экспериментов; увеличение роли политических факторов при принятии решений о проведении правовых экспериментов; рост числа комплексных социально-правовых экспериментов.

По мнению В.Н. Ельцова, среди проблем, влияющих на эффективность проведения правовых экспериментов в современной России, следует выделить: отсутствие у организаторов правовых экспериментов четких критериев оценки их эффективности; сложности в вычленении действия собственно экспериментального фактора; уникальность и нестандартность каждого правового эксперимента; отсутствие общего нормативного правового акта, регламентирующего процедуру организации и проведения правового эксперимента; влияние политических факторов на принятие решения о проведении правовых экспериментов и подведение их итогов в ущерб тщательной научной проработке соответствующих вопросов.

Отметим другие направления решения задачи. В России в настоящее время проводятся эксперименты по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи, по развитию института ювенальной юстиции в системе судебной власти, по формированию различных механизмов третейского и досудебного рассмотрения дел. Но неясны до сих пор цели и этапы экспериментов и особенно критерии оценки разных правовых регуляторов, с одной стороны, и возможности их учета в проектируемом правовом решении - с другой.

Разновидностью правового эксперимента является и многолетний опыт Института государства и права РАН и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по организации в регионах комплексных социально-правовых исследований*(65). Можно утверждать, что подготовка по согласованию с региональными органами концептуально-программных документов о регионально-правовом развитии, о подготовке законов субъектов Российской Федерации, о разработке рекомендаций по совершенствованию статусов региональных муниципальных органов имеет политическое значение, поскольку их практически использовали региональные и местные власти.

Можно отметить и такой метод правового экспериментирования, как длительное обсуждение первоначальных вариантов решения задач с потенциальными участниками ее решения. Например, разработчики Методики первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов*(66), изданной в 2004 и 2007 годах, в течение ряда лет обсуждали документ более чем в 20 регионах страны, обобщали предложения и замечания и корректировали проект. Накопленный опыт был использован позднее при подготовке Национальной стратегии противодействия коррупции, федеральных законов о противодействии коррупции и антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов. Такой путь от проверки опытного образца документа к официальным правовым решениям весьма продуктивен. Аналогичный метод был применен при разработке и внедрении механизмов правового мониторинга, который после многократных обсуждений, дополнений и уточнений был реализован в Указе Президента РФ 20 мая 2011 года N 657 "О мониторинге правоприменения"*(67), в научно-практических пособиях и рекомендациях.

Тем не менее правовой эксперимент проводится в нашей стране пока очень редко. Важные государственные решения и реформы, проекты базовых федеральных и региональных законов готовятся, принимаются и реализуются без использования данного института. Отсюда такие неизбежные ошибки, как неполное отражение интересов и мотивов тех слоев граждан, на поведение которых рассчитано действие будущих норм, неопределенные статусы госорганов, неожиданные риски, которые можно было предвидеть. Более того, происходит своего рода детипизация моделей, которые должны действовать строго в соответствии с замыслом разработчиков, экспертов и лиц, принимающих решения. Не случайно весной 2014 г. опять произошли изменения в муниципальной реформе, несмотря на стартовые федеральные законы 1995 г. и 2003 г. То же происходит с затянувшимся финишем административной реформы, хотя эксперимент с новыми функциями органов в конкретной отрасли или подотрасли дал бы достоверную информацию об обоснованности всей стратегии административно-правовых преобразований.

Сказанное позволяет дать определение правового эксперимента. Правовой эксперимент есть институт правовой системы, проводимый уполномоченными органами с целью фактической проверки обоснованности правовых моделей и проектируемых форм их использования. Данный институт характеризуется следующими признаками:

а) правильный выбор предмета (темы) эксперимента в соответствии с правовой моделью;

б) четкое определение задач эксперимента, решаемых последовательно и по этапам;

в) установление системы критериев положительной и отрицательной оценки результатов;

г) определение круга лиц (органов, организаций - участников эксперимента);

д) принятие правовых актов, временно изменяющих, дополняющих или приостанавливающих действие соответствующих федеральных и региональных законов и других правовых актов;

е) принятие комплекса специальных правовых актов, регулирующих режим деятельности субъектов права в исследуемой сфере;

ж) использование системы информации в механизме мониторинга для наблюдения за ходом, промежуточными и конечными результатами;

з) введение порядка подведения итогов правового эксперимента и использование его результатов для корректировки правовых моделей.

Институт правового эксперимента следует закрепить в проекте федерального закона "О нормативных правовых актах". Вполне возможны и более специализированные способы его законодательного регулирования в отраслевом законодательстве.

Признание научно-практической ценности правового эксперимента предполагает его регулярное использование в случаях подготовки крупных правовых решений и невозможности предвидеть все наиболее важные последствия реализации правовой модели. Вряд ли можно путем такого эксперимента проверить действие модели в реальных условиях полностью, поскольку масштаб охватываемых ею субъектов (участников) и совершаемых ими деяний, взаимоотношений слишком велик. Более оправданно объектом правового эксперимента считать два основных элемента модели - акты и нормы органа и организации.

В первом случае эксперименты уместны там, где впоследствии потребуются массовые действия: в сферах действия институтов трудового, образовательного, налогового, энергетического законодательства. Как отмечалось выше, тут приходится "отключать" действие ряда общих норм и "вводить" временное действие проектируемых норм, оценивать их результативность по системе показателей, устанавливаемых в механизме правового мониторинга.

Другой разновидностью правового эксперимента могут быть способы решения задач при установлении новых публичных институтов. Полагаем, в преддверии и в ходе муниципальной реформы можно вести речь об опыте создания и использования новых санкций исполнительных и муниципальных органов, о качественных переменах в их структуре и взаимоотношениях и т.п.

Пришло время применять правовой эксперимент в программах и стратегиях социально-экономического и правового развития, проводя подготовку кадров, методических материалов и блока резервных действий. Тогда правовая модель получит еще более прочную основу для разработки, принятия и реализации. Модели станут живым стимулом новых решений и деяний.

Более успешной была разработка социальных моделей, когда в 1960-70-х годах в нашей стране и за рубежом активно разрабатывались экономико-математические методы планирования и управления в хозяйственной сфере. Экономика как социально многофакторная система и ее составные части подвергались тщательной проверке в разных меняющихся вариантах функционирования. Нобелевские лауреаты до сих пор пытаются преодолеть неопределенность в схемах анализа и риска.

Хорошей иллюстрацией движения творческой мысли в нашей стране служит опыт создания и использования агент-ориентированных моделей. Признавая высокий авторитет разработчиков, считаю возможным рекомендовать читателю ознакомиться с книгой по данному вопросу*(68). Новейшие информационные технологии позволяют сделать точные расчеты и более доказательные выводы, уменьшая тем самым разрыв между теоретическими и практическими решениями.