§ 5. Контроль и мониторинг в механизме обратной связи

Выяснение реальных результатов применения положений экономического законодательства и определения их эффективности - весьма сложный процесс. При ответе на вопросы, как общество реагирует на законы, как органы и бизнес их реализуют, как установить обратную связь в цепи "закон - практика", нельзя ограничиваться отдельными проверками и эпизодической информацией, поскольку непрерывность действия закона предполагает наличие специальных инструментов анализа, а также учет факторов влияния юридических корреляций.

Юридическое прогнозирование должно осуществляться в соответствии с современными потребностями развития государства и предполагает адекватную реакцию на вызовы, имеющие особую значимость для общества. Следует согласиться с О.А. Гавриловым в том, что методологической предпосылкой правового прогнозирования служит принцип социальной обусловленности права и принцип его прогрессивно-поступательного развития. Это значит, что в процессе юридического прогнозирования исследуются тенденции развития правовых институтов в их непосредственной связи с изменениями в экономическом базисе и политической системе. Еще более важна связь с социальными, политическими и экономическими факторами, нередко прогноз законодательства является составной частью общественно-политического планирования или прогнозирования, при этом общественно-политические цели являются определяющими.

В связи с этим важным элементом юридического прогноза является учет разнообразных факторов, воздействующих на прогнозную модель. Фактор (от лат. factor - делающий, производящий), - причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные его черты.

В наиболее общем виде к факторам, воздействующим на прогнозную модель, могут быть отнесены:

- политический фактор (политические процессы, явления различного уровня, которые оказывают воздействие на изменение правовой системы);

- экономический фактор (процессы в экономике, влекущие изменения правовой регуляции);

- социальный фактор (динамика социальных отношений, влияющая на изменение правового регулирования);

- культурный фактор (воздействие ценностей, нравов, верований);

- психологический фактор (психологическое состояние людей, влияющее на восприятие права).

Помимо обозначенных факторов можно также назвать культурные, правовые, идеологические, религиозные, демографические, глобализационные, форс-мажорные и иные. В зависимости от временных характеристик можно выделить факторы, постоянно оказывающие воздействие на объект прогнозирования, влияющие в течение длительного периода времени, кратковременные и ситуационные.

Для проведения оценки факторов, влияющих на объект прогнозирования, важно установить: под воздействием каких явлений и процессов объект прогнозирования сформировался и существует в его современном виде; интенсивность влияния конкретных факторов на объект прогнозирования; факторы, играющие решающую роль в изменении объекта прогнозирования.

Следует учитывать, что различные факторы влияют на объект прогнозирования с различной интенсивностью. Так, ценностно-психологический фактор, может уступать фактору политическому. Это, например, происходит в ряде государств Европы, где набирает силы правовое регулирование семейных отношений однополых партнеров.

В некоторых случаях различные факторы могут воздействовать на объект прогнозирования в едином направлении. Так, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. особо отмечалась необходимость гуманизации закона и порядка его применения (политический фактор). Социальным фактором является криминализация общества (перенасыщение его лицами судимыми, прошедшими школу "тюремного воспитания"). В результате воздействия этих двух факторов на правовую систему произойдет декриминализация ряда составов Уголовного кодекса РФ с последующим их переносом в Кодекс РФ об административных правонарушениях. Предложим рекомендации по обеспечению качества закона и эффективности его действия. Целесообразно выделять ключевые показатели качества правового регулирования:

а) соблюдение конституционных стандартов;

б) правильный выбор предмета и цели закона (акта);

в) обоснованное определение правовых регуляторов для достижения цели;

г) соблюдение процедур подготовки и принятия закона (акта);

д) соблюдение правил юридической техники.

К ключевым показателям эффективности правового регулирования относятся:

а) полная и своевременная информация о законе и высокий уровень "правового знания";

б) использование комплекса средств реализации закона;

в) субординирование развития подзаконного нормотворчества;

г) использование института правового мониторинга и контроля;

д) уменьшение количества (объема) юридических коллизий и конфликтов, нарушений законности;

е) определение корреляции между целями и средствами их достижения и фактическими результатами в регулируемой сфере.

Выбор правовых регуляторов с точки зрения эффективного использования экономических и иных способов воздействия предопределяет выбор формы правового акта*(106).

Сформулируем примерные показатели качества закона как нормативного правового акта.

1. Соблюдение требований к концепции законопроекта и проекту технического задания на его разработку, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576.

В концепции законопроекта должны быть определены:

- цель и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, и их правовой статус;

- место закона в системе действующего законодательства, положения иных нормативных правовых актов, на реализацию которых он направлен, и его значение для правовой системы;

- общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений, включая анализ действующих в этой сфере нормативных правовых актов (на предмет наличия пробелов и противоречий, фактически утративших силу норм права, неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации), соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;

- социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Проект технического задания на разработку законопроекта должен содержать указание на основание разработки законопроекта, его форму, вид и рабочее наименование; заказчика и разработчиков законопроекта; перечень документов, подлежащих разработке; примерную структуру законопроекта; виды, этапы и сроки работы; порядок финансирования и смету расходов (при заключении заказчиком договора на разработку законопроекта); порядок приемки работы.

2. Соблюдение требований к тексту проекта закона:

- точное формулирование юридических норм (нормы-цели, нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы регулятивные, охранительные, коллизионные и др.);

- определение статуса юридических и физических лиц;

- закрепление характера и объема полномочий субъектов права;

- обеспечение системных связей между материальными и процессуальными нормами;

- установление ответственности за несоблюдение (нарушение) норм закона и механизма ее применения.

3. Соблюдение требований юридической техники:

- правильный выбор вида правового акта (федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации и др.);

- точность, определенность формулировок и терминов;

- правильное технико-юридическое оформление проекта закона;

- корректное использование ссылок, отсылок, примечаний в тексте акта, приложений;

- соблюдение требований юридического языка, его ясность и доступность;

- внутренняя связь и взаимозависимость всех частей нормативного акта, логическая последовательность изложения мысли законодателя;

- наличие формальных реквизитов;

- общепринятые рубрикация и стиль оформления нормативных предписаний.

К показателям эффективности действия закона относится наличие комплекса средств - социально-психологических, организационных, функциональных, материально-финансовых и юридических.

1. Социально-психологические средства предполагают предоставление достоверной правовой информации, понимание цели закона, знание норм закона, установку действовать в соответствии с законом, мотивацию правомерных действий. При этом отношение граждан к закону целесообразно выявлять в ходе изучения общественного мнения различных групп населения, а также при помощи анализа письменных предложений, заявлений и жалоб граждан в органы власти.

2. Организационные средства включают изменение структуры органа, организации, штатного расписания, повышение квалификации кадров, совершенствование связей структурных подразделений, взаимоотношений с другими органами (организациями), разработку планов реализации закона, уточнение состава функций соответствующего органа, их распределение, объем и характер полномочий, использование норм закона как способа решения задач.

3. Материально-финансовые средства предусматривают целевое бюджетное финансирование, привлечение иных средств, правильное использование государственного и муниципального имущества.

4. Юридические средства обеспечения реализации закона представляют собой:

- правильный выбор норм, относящихся к решению задачи или рассматриваемому вопросу;

- изменение и отмену подзаконных актов;

- соблюдение пределов принятия ведомственных актов;

- обеспечение условий принятия локальных актов;

- определение оснований выбора вариантов правомерных действий;

- последовательную реализацию статусов юридических лиц и граждан;

- использование административных регламентов и иных процедур.

В целях обеспечения обратной связи и оптимизации правового регулирования важное значение имеет организация мониторинга действия закона.

1. В процессе мониторинга следует ориентироваться на позитивные показатели реализации законов и иных правовых актов:

- применение нормативных актов для решения социально-экономических задач, выполнение функций государственных и негосударственных органов и организаций, реализация прав и законных интересов граждан;

- использование норм законов для принятия и изменения подзаконных правовых актов;

- обеспечение информированности и знания норм законов и иных правовых актов, использование норм закона для обеспечения участия граждан и общественных объединений в обсуждении проектов решений, контроле и т.п.;

- использование норм закона для определения статуса органа и разработки положения, планов и программ, административных регламентов;

- применение норм закона для установления статусов государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;

- использование норм закона как оснований совершения юридических действий;

- доступ к информации о видах нарушений законов и иных правовых актов.

2. Рекомендуется учитывать следующие действия по реализации закона:

- обеспечение правопонимания, адекватного целям и содержанию закона;

- установка и последовательные действия по правоприменению;

- последовательное осуществление статусов граждан и юридических лиц;

- соблюдение оснований выбора вариантов правомерных действий;

- соблюдение пределов принятия подзаконных актов;

- обоснованное принятие локальных актов;

- оценка уровня соблюдения законности в данной сфере;

- самооценка реализации закона.

3. Рекомендуется выявлять неформальные противоречивые регуляторы:

- возникновение субъективных образов права, ошибочных взглядов на содержание статусов субъектов права, их компетенции, иных, нередко противоположных оценок содержания законов, негативного отношения к исполнению правовых актов;

- подмена целей правовых решений и действий при соблюдении их формальных требований для выражения сугубо частных или групповых интересов вопреки юридико-публичному интересу;

- юридические рокировки, когда вместо правовых актов, которые надлежит принять в соответствии с законом, оформляются неправовые документы (протоколы, расписки, произвольные виды соглашений);

- противоправное использование неправовых, асоциальных норм групповой морали, обычаев и т.п.

4. В ходе проведения мониторинга необходимо выявлять объективные факторы, позитивно или негативно влияющие на конечные результаты деятельности органов. К ним относятся изменение курса управления в разных сферах, перестройка системы органов, техногенные и природные катастрофы, финансово-экономические провалы, социально-политические конфликтные ситуации.

5. Определение эффективности закона проводится как по собственно юридическим, так и по фактическим индикаторам. Это позволяет установить результаты деятельности органа, организации, соотношение (влияние) принятых и реализованных правовых актов, совершенных юридических действий с плановыми и фактическими показателями деятельности органа, организации. Нужна мера правового опосредования этих индикаторов для определения "доли правового воздействия" на их достижение. Потребуется анализ корреляционных зависимостей правовых средств между собой, и между ними и внешней средой.

Для определения такой меры выделим следующие виды предписаний: правовой принцип, нормы-цели, нормы статусные, нормы компетенционные, нормы регламентные (процедурные), нормы-стимулы, нормы-поощрения, нормы-санкции, нормы-ограничения, технические нормативы, нормы-рекомендации, нормы-дефиниции. Предусмотренный ими диапазон действий очень широк - от целевой ориентации и усмотрения до жестких рамок.

Следует тщательно учитывать риски в правовой сфере. Это возможные и предполагаемые действия субъектов права, порождающие отклонения от нормативных моделей и правовых решений. Риски могут возникать как на стадии правотворчества, так и на стадии правоприменения. Их условно можно разделить на пять больших групп.

Во-первых, юридические риски, производные от неожиданных изменений в социально-экономических, политических и международных процессах (спад производства и т.д.).

Во-вторых, юридико-регулятивные риски, возникающие из-за низкого качества и ошибок конкретных правовых решений.

В-третьих, риски юридико-системного характера, порождающие коллизии и нарушающие иерархию нормативных правовых актов.

В первом случае риски производны, во втором и третьем - первичны, и их отрицательное влияние на реальные процессы нужно предотвращать.

В-четвертых, риски плохого организационно-структурного обеспечения (низкий уровень работы органов, кадров и т.д.).

В-пятых, риски социально-правового отчуждения от права, когда граждане игнорируют и нарушают законы.

Как понимать последствия правовых актов? Ответ будет неоднозначным, поскольку процесс их действия является не однолинейным, а комплексным. Имеются в виду социально-психологические (поведенческие), юридические, компетенционные, ресурсные и иные средства, которые надлежит использовать полностью и последовательно. Иначе, к примеру, привычные просьбы о финансировании не дадут эффекта при консерватизме компетентности служащих, слабой ориентации публичных органов и бизнес-структур, пассивности граждан.

Если закон или другой правовой акт действует, то возможны следующие виды его последствий:

а) одномоментные (разовые) или длительные;

б) тематические (в разных сферах) и нормативно-юридические;

в) легальные, предусмотренные правовыми актами, и неформальные (договоренности, деятельность групп и неформальных организаций);

г) косвенные, возникающие вследствие использования других регуляторов.

Мониторинг позволяет проводить анализ последствий правовых актов. Изучение практики деятельности ряда федеральных министерств, агентств и служб, а также региональных органов свидетельствует об устойчивости нашей гипотезы об абсолютизации правотворчества в отрыве от правоприменения и оценки его последствий как стадии всего правового цикла. До сих пор фрагменты контрольной деятельности заменяют правовую аналитико-оценочную фазу даже при наличии механизма управления по результатам.

Обязательность анализа и оценки возможных последствий реализации правовых актов как критериев правотворчества и правоприменения применительно к проектам федеральных законов установлена в п. 3 Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденных Правительством РФ 2 августа 2001 г. С учетом этого можно сформулировать варианты возможных последствий реализации законов и иных нормативных правовых актов, в частности:

1) экономические последствия, которые могут прямо или косвенно выражаться:

а) в росте или падении производительности труда (в отраслях);

б) реальном увеличении или уменьшении доходов государственного бюджета;

в) объемах реальных бюджетных расходов;

г) изменении удельного веса организаций различных организационно-правовых форм;

д) динамике занятости населения, в т.ч. численности безработных;

е) изменениях уровня ВВП;

ж) динамике уровня развития производственных и непроизводственных отраслей;

з) динамике использования кредитных ресурсов;

и) изменениях удельного веса предпринимательской деятельности в общем объеме производства продукции, товаров и оказания услуг;

2) политические последствия, которые могут выражаться:

а) в уровне доверия граждан к институтам публичной власти;

б) динамике участия граждан в выборах органов власти;

в) уровне деятельности (бездействии) государственных институтов;

г) динамике деятельности общественных объединений;

д) характере межнациональных отношений;

е) характере взаимоотношений между слоями общества;

ж) структуре обращений граждан в государственные и муниципальные органы;

3) возможных изменениях оценок и ответных действий иностранных государств;

з) социальные последствия, выражающиеся:

а) в динамике расходов на образование, здравоохранение, культуру и иные отрасли социальной сферы;

б) изменениях сети и статусов социальных учреждений;

в) динамике объемов публичных услуг, оказанных гражданам различными социальными учреждениями;

г) изменениях среднего уровня доходов и расходов граждан (по категориям);

д) изменениях структуры жилищного фонда и показателей обеспеченности жильем разных категорий граждан;

е) динамике показателей количества и качества коммунальных услуг;

4) юридические последствия, проявляющиеся:

а) в оценках гражданами и их объединениями положений законов и иных нормативных правовых актов;

б) изменениях типов правомерного и неправомерного поведения граждан;

в) степени реализации подзаконных, в т.ч. локальных актов;

г) согласованности или коллизиях разных правовых актов;

д) динамике правонарушений (по их видам);

е) изменениях уровня законности в регионах, в отраслях экономики и социальной сферы.

Говоря о юридических последствиях, следует учитывать разнообразие их источников. Они возникают в ходе реализации одного правового акта, причем применительно к закону, правительственному, ведомственному или локальному акту проявляются по-разному. Возможны последствия применения отдельных положений закона и других актов.

Более сложным является анализ совокупных или системных последствий, когда приходится изучать действие актов, регулирующих однородные либо смежные отношения (например, в сфере финансового контроля). Во всех случаях приходится встречаться как с позитивными доказательствами реализации актов, так и с их нарушениями и бездействием.

Естественно, последствия реализации актов могут быть рассчитанными заранее; ожидаемыми; неожиданными и непредсказуемыми; "нулевыми". Однако необходимо стараться их предвидеть и разрабатывать способы оперативного реагирования.

Напомним при этом, как полезно использовать методику управления по результатам, дополняя ее вышеназванными правовыми средствами.

Целесообразность сопоставления нормативных целей, решений и действий по их достижению с фактическими результатами подтверждается в постановлении Правительства РФ от 30 января 2015 г. об оценке регулирующего воздействия по фактическим результатам. И все же остаются неясности в определении такой зависимости.

Оценка последствий реализации правовых актов с помощью института правового мониторинга направлена на осуществление следующих мер:

а) изменение действующих актов;

б) принятие новых правовых актов;

в) корректировка работы государственных органов;

г) обеспечение более широкой общественной поддержки;

д) выделение дополнительных ресурсов.

Эти меры позволят повысить качество правовых актов, эффективность государственного и муниципального управления и экономической деятельности.

Важное значение имеет постановление Правительства РФ от 30 января 2015 г. "О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации". Минэкономразвития России разработало Методику оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования. Действия в этом направлении позволяют устанавливать и изменять корреляцию между нормой и результатом, и на этом пути предстоит решить ряд научно-практических задач.