§ 4. Природа и цели прогнозов

Социальный опыт убеждает: трудно управлять процессами в экономической, социальной и политической сферах и еще более сложно предвидеть их тенденции в будущем. События, явления и процессы разного рода прежде всего переплетаются, и меру их определенности и неопределенности определить очень сложно. Случайности проявляются вне устойчивых закономерностей, но внезапно именно они "ломают" течение жизни. Люди ищут выход в предвидении, в разработке прогнозов, но рядом всегда существует "антипрогноз" в виде рисков как потенциальных отклонений.

Прогнозы и риски - "свет" и "тени", своего рода тандем явлений, связанных между собой. Если прогноз предложит перспективы развития и намечает последовательность решений и действий, то риск означает возможность нарушения и отклонения от их параметров и причинение ущерба в случае его неизбежной практической неосуществимости. Корреляция здесь такова - строгая обоснованность и точность прогнозов уменьшает зону риска, а ошибки ее увеличивают. В свою очередь, выявление и устранение рисков способствуют корректировке прогнозов и увеличивают гарантии их успешной реализации.

Отличительная особенность прогноза как разновидности документа заключается в его вариантности. Достижение цели оценивается по разным критериям (затраты ресурсов, времени, ожидаемый результат и т.п.). Соответственно разрабатываются два и более прогнозных сценария, содержащих аналитическую характеристику путей и способов решения поэтапных задач и достижения цели. Расчет каждого варианта включает анализ и оценку рисков по степени их опасности. И если риски превышают допустимый уровень и могут уменьшить или аннулировать результат, то предпочтение отдается варианту с наименьшими рисками. Иными словами, выявление рисков должно быть органической частью любого прогноза.

Однако в процессе подготовки и принятия ряда стратегий и целевых программ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации названный критерий учитывался далеко не в полной мере. По этой причине многие правовые решения неоднократно изменялись либо "перекрывались" другими программами и законодательными актами.

Такие же явления наблюдались в рамках СНГ, где некоторые модельные законы Межпарламентской Ассамблеи и другие документы принимались без учета "риска неисполнительности", реального состояния национальных законодательств и уровня правопорядка.

Подчеркнем: предвидение может быть выражено в разных формах. Это - теории и концепции, это - постулаты (принципы) права, это - программы долгосрочного развития, это - конституционные цели государств, это - духовно-нравственные и религиозные начала, образы права*(44), это - предсказания, это - видения, это - научно-технические прогнозы, это - прогнозы окружающей природной среды и космических явлений, это - прогнозы в разных сферах политической, экономической и социальной жизни, это - юридические прогнозы - самостоятельные и "встроенные" в предметно-тематические прогнозы.

В последнем случае прогноз представляет собой научно-аналитическое предвидение явлений и процессов в правовой сфере на основе анализа динамики ситуаций, оценки рисков и выбора оптимального варианта правового регулирования.

Естественно, возникают вопросы: какова юридическая природа прогноза? Оправданы ли такие характеристики, как официальное признание прогноза в качестве документа в той или иной форме, закрепление прогнозирования как вида деятельности в законодательстве, установление круга лиц и организаций, правомочных выполнять работу по прогнозированию, определение порядка осуществления этой деятельности и использования прогнозов, регулирование мониторинга прогнозов.

Приведем характеристики понятий, используемых в настоящей работе:

1. Прогноз - научное предвидение будущих процессов и явлений.

2. Юридический прогноз - научное предвидение процессов и явлений в правовой сфере (государства, международного сообщества).

3. Прогнозирование - процесс разработки прогноза.

4. Функция прогнозирования - деятельность государственных и иных структур, реализация компетенции специалистов по разработке прогнозов.

5. Прогнозные условия - факторы, влияющие на динамику прогнозируемых явлений и процессов.

6. Прогнозный сценарий - системная характеристика прогнозируемых ситуаций.

7. Прогнозные показатели - измерители состояния и развития прогнозируемых явлений и процессов.

8. Прогностика - комплексная научная дисциплина, исследующая вопросы подготовки и реализации прогнозов.

9. Метод прогнозирования - способ анализа и оценки объекта прогнозирования.

10. Объект прогноза - целеориентирование явления и процесс в правовой сфере.

11. Прогнозная информация - система постоянных и обновляемых данных о состоянии и динамике прогнозируемых объектов.

12. Объект прогнозирования - целеориентированный предмет анализа и оценки вариантов решений и выбор оптимального варианта.

В контексте темы следует особо подчеркнуть некоторые юридические аспекты прогнозов и прогнозирования.

Во-первых, необходимо определить компетенцию лица и организации, которые в соответствии со своим статусом привлечены готовить прогнозы. Их функции, взаимоотношения и ответственность в данной сфере предопределены законом и иными правовыми актами.

Во-вторых, прогноз как документ имеет юридическую силу безотносительного к своей форме - сценарий, заключение, доклад и т.п. В нем выражены оценки и позиции разработчиков, имеющие ценность для механизма управления и хозяйствования. Степень открытости либо закрытости прогноза соответствует режиму служебной, коммерческой и государственной тайны.

В-третьих, основания подготовки прогнозов чаще всего заключены в законодательстве, в правовых актах, устанавливающих статус участников и режимы деятельности (экономической, экологической и т.п.).

В-четвертых, надо ввести порядок использования прогнозов, предусматривающий круг адресатов и "маршрутов его движения" и корректировки.

Отмеченные юридические характеристики прогнозов находят выражение, например, в Федеральных законах "О стратегическом планировании в Российской Федерации", "О промышленной политике в Российской Федерации", Бюджетном кодексе, в правительственных документах. Нетрудно заметить правовые нормы, которые либо прямо закрепляют подготовку прогноза соответствующими органами, либо опосредуют очевидные действия органов, либо допускают в рамках таких функций, как "определение направлений развития сферы", подготовку прогнозов. В любом случае право выступает надежным инструментом прогнозирования, и это обстоятельство нельзя игнорировать.

Как определять объекты правового прогнозирования? Оно не может произвольно включать в свое поле любые правовые явления ввиду их многообразия и очевидной сложности. Приходится делать выбор исходя из понимания прогнозирования как механизма системы познания правовой сферы. Прежде всего, ее доминантных характеристик. Таковыми являются, по нашему мнению, следующие объекты правового прогнозирования:

а) национальная правовая система;

б) система законодательства;

в) отрасль права (законодательства);

г) комплексное правовое регулирование*(45);

д) многоотраслевые связи и институты;

е) динамика соотношения публично-правового и частноправового регулирования;

ж) динамика статусов субъектов права;

з) тенденция правоприменения;

и) соотношение национальных и международных правовых регуляторов;

к) динамика государственного управления и самоуправления;

л) динамика публичных и общественных институтов;

м) тенденции правомерного и неправомерного поведения граждан.

Названные объекты прогнозирования могут иметь значение самостоятельных и составных частей обоих объектов. Выбор - за учеными и политиками.

Учитывая сложность темы, автор разработал правила прогнозирования.

Цель правил - обеспечение эффективной деятельности по разработке достоверных прогнозов, преодолению неоправданности решений и предотвращению рисков в процессе принятия решений.

1. Основанием подготовки прогноза служат нормы правовых актов, планы и программы.

2. Объектом прогнозирования являются сложные и многофакторные явления и процессы с большой долей риска в управлении ими.

3. Прогноз готовят ученые и высококвалифицированные специалисты.

4. Разработка прогноза опирается на использование комплексной информации - статистической, экономической, социологической, юридической.

5. Подготовка прогноза ориентирована на комплексную оценку возможных вариантов явлений и процессов и выбор оптимального варианта с точки зрения эффективного достижения целей, конечных результатов и уменьшения рисков.

6. Прогноз в виде прогнозного сценария или прогнозного доклада направляется органам, которые дали поручение его подготовить, и организациям - заказчикам.

7. Юридический прогноз может быть подготовлен в форме самостоятельного документа или в виде составной части социально-экономических и иных прогнозов.

8. Прогноз используется для принятия крупных государственных и экономических решений, серии нормативных правовых актов, для формирования позиции по коренным проблемам общественного развития.

9. В ходе тематического и правового мониторинга проводится коррекция прогнозов.

10. Следует избегать типичных ошибок прогнозирования:

- необъективности прогноза;

- ограничения информационной базы прогноза (забвения социологических исследований и т.п.);

- одностороннего использования методов прогнозирования (преувеличения метода экстраполяции и т.п.);

- ошибок в расчетах;

- неправильного выбора целей и объекта прогнозирования;

- низкой компетентности разработчиков;

- недостатков методик измерения динамики прогнозируемых явлений и процессов;

- недооценки и игнорирования методики диагностирования рисков.

Обозначим и схему информационного обеспечения мониторинга права.

1. Определение индикаторов действия законов и подзаконных актов:

а) статистические данные; аналитическая, тематическая информация;

б) показатели позитивной реализации;

в) показатели плохой реализации;

г) показатели бездействия акта.

2. Определение общих и специальных источников информации для оценки действия законов и подзаконных актов:

а) доклады Государственной Думы о состоянии и развитии законодательства;

б) доклады о выполнении показателей деятельности Правительства РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти;

в) данные государственной статистики;

г) информационно-аналитические и иные материалы: МВД России, Генеральной прокуратуры, Верховного суда РФ, Счетной палаты, контрольно-надзорных органов, научных учреждений, социологических исследований и опросов об итогах рассмотрения жалоб, обращений граждан, СМИ.

3. Объединение каналов правовой и иной информации:

а) формирование общей базы данных Центра правового мониторинга;

б) интеграция ведомственных и территориальных информационных систем;

в) сбор и обобщение оперативной информации применительно к правовым ситуациям;

г) использование прогнозно-аналитических материалов и расчетов.

4. Систематическое обновление информационного массива.

Таким образом, надо осваивать и развивать прогностику как науку, направленную на создание механизма выбора оптимальных путей развития. На повестке дня - разработка научно-практических и учебных изданий, учебных программ, проведение проблемных семинаров с использованием комплексного подхода к подготовке специалистов в этой области, который должен дополняться изучением способов прогнозирования в разных сферах с помощью общественных и иных наук.

В западных странах юристов готовят с учетом новых реалий. В своей книге Ричард Сасскинд, автор таких бестселлеров, как "Есть ли у юристов будущее?" и "Будущее закона"*(46), предсказывает фундаментальные и необратимые изменения в области юридических услуг. Сасскинд прогнозирует развитие системы виртуальных судов, глобальных юридических интернет-фирм, онлайн делопроизводства, коммодитизации юридических услуг, вебиминации юридической практики. Рынки юридических услуг будут либерализованы, появятся новые виды деятельности для юристов и новые работодатели.

Автор набрасывает новый юридический пейзаж и предлагает практические рекомендации для тех, кто намерен построить карьеру и бизнес в юридической сфере. В качестве ключевого фактора предстоящих изменений на рынке юридических услуг Сасскинд называет экономический спад. В новых условиях изменится роль юридических фирм и корпоративных юристов, юридические услуги перейдут в разряд "товаров массового потребления", "обезличатся", грядет внедрение виртуальных слушаний и онлайн-разрешений юридических споров.

Исследуя альтернативные функции для будущих юристов в мире, где все больше преобладают информационные технологии, автор прогнозирует появление таких юридических специальностей, как инженер юридической информации, юридический технолог, менеджер по управлению юридическими рисками, менеджер по управлению юридическими проектами и т.п.