Глава 5. Риски - сигнал тревоги

§ 1. Глобальные и национальные риски

Столетиями человечество искало защиты от непредвиденных опасностей и катастроф. Преобладавшие сначала локальные способы защиты постепенно расширялись и приобретали важное значение в масштабе страны. В настоящее время глобализация вынуждает реагировать на риски планетарного и регионального характера, причем постепенно "антирисковый" механизм строится применительно не только к торгово-производственной, но и ко всем сферам общественной жизни. Его участниками становятся помимо участников правовых отношений и специализированных страховых обществ и организаций государственные структуры и международные институты. Интересны в этом плане материалы анализа и оценки Всемирного Банка, ОЭСР и других международных институтов, позволяющие выработать стратегию действий и в нашей стране.

Угрожающая тень риска в общественной и личной жизни побуждает ученых исследовать его причины и проявления. Среди научных трудов в данной сфере отметим книгу немецкого профессора Готтарда Бехманна "Современное общество. Общество риска, информационное общество, общество знаний"*(114). Динамичность и усложнение общественных и иных процессов порождает новые типы социальных, технических, экономических и экологических связей и сложнейшие варианты их пересечений. Риск появляется везде, поскольку фокусирует противоречивые сочетания определенности и неопределенности и различные угрозы.

Автор отмечает, что в концептуальной паре "безопасность - риск" последний обозначает лишь масштаб ненадежности или же разумно достижимой безопасности. Таким образом, понятие риска, основанное на представлении неопределенности, несет на себе печать предупредительной функции. Оно сигнализирует, что для преодоления опасности всегда можно сделать больше того, что уже сделано: собрать больше информации, инвестировать больше денег, издать больше законов. На основе строгих расчетов понятие риска открывает ворота для социальных, политических, юридических претензий. Но на вопрос о том, "как сделать безопасность достаточной", который "менеджмент риска" сделал ведущим исследовательским вопросом, с помощью этого типа исследований ответить невозможно, поскольку для ответа на него нужно знать будущее.

Понятие риска содержит существенные элементы, которые обязательно должны содержаться в современной его трактовке.

1. Сначала речь идет о неопределенности и будущем, о принятии решений и прекращении деятельности. Неопределенные последствия связаны с принятием решений. Они могут привести как к положительным, так и отрицательным результатам. Выгоды и потери только предполагаются, так как будущее неизвестно и несет с собой опасности, но в то же время открывает возможности и обещает выигрыш. Обещание оказать влияние на будущее нельзя ни у кого отнимать. Будущее в этом смысле действительно безнадежно и неутешительно. Риск ведет к нестабильному состоянию в будущем. С помощью расчета риска можно попытаться достичь сразу двух вещей: использовать преимущества, предоставляемые нам будущим, и ограничить потери, которые могут появиться в результате тех или иных действий. Риск тем самым становится одной из форм принятия решения, рефлексивного по своей природе, которое хотело бы иметь возможность само себя корректировать.

2. С помощью рискованных решений предпринимаются попытки сделать зависимым от настоящего будущее, которого мы не ведаем, но которое все же определяет горизонт нашей деятельности. В этом случае можно признать тот факт, что риск - легитимный результат современной рациональности, кредо которой заключено в создании вещей, а ее форма деятельности нашла свое воплощение в отношении "цель - средство".

3. Характеристикой рискованных решений является их зависимость от знаний. Можно, конечно, принимать решения на основе интуиции, но форма расчета принуждает к тому, чтобы собирать данные и информацию о возможных ситуациях, проверять их на воспроизводимость, другими словами: сделать их поддающимися расчету.

4. Происходит субъективирование опасности, т.е. событий, возникающих независимо от человеческих действий. Можно попытаться от них уклониться: покинуть область, в которой происходит землетрясение, не строить свой дом вблизи реки или не жениться. Опасности, которые приходят извне и создают ущерб и ненадежность, а мы не в состоянии преодолеть, можно рассматривать как судьбу. Риски же, напротив, возникают сознательно, за их последствия несут ответственность, и они могут в виде решений быть приписаны отдельным персонам. В случае опасности господствует причинная связь, даже если это зачастую каузальность судьбы, в случае риска доминирует опыт сопряжения признаков.

5. Рискованные решения одновременно самореферентны и парадоксальны. Различие риска и его отсутствия исчезает, поскольку уклонение от принятия решения также по сути решение. Риски парадоксальны: если некоторый выбор будет реализован, то возрастает неопределенность в плане следствий этого выбора, а если же не будет реализован, то появляется неопределенность связанных с этим последствий (потеря возможных выгод). Тот, кто не построил атомную электростанцию, не может говорить о ее использовании и об опасностях, при этом возникающих.

За последние десятилетия тема последствий и рисков, вызванных техническим развитием, стала одной из основных в системе общественной коммуникации. Этот факт можно рассматривать как индикатор отношений современного индустриального общества к продуктам научно-технического прогресса и связанным с ним опасностям, и на основании этого вести критику научно-технической цивилизации.

Рассмотрим выдержки из Рекомендаций ОЭСР по управлению критическими рисками (приняты 6 мая 2014 г.).

I. Для целей настоящей Рекомендации используются следующие определения:

- критические риски - значительные угрозы и опасности, характеризующиеся вероятностью возникновения (I) и (II), национальной значимостью их разрушительных последствий, в том числе внезапных (например, землетрясения, промышленные аварии, террористические акты), развивающиеся риски (например, пандемии) и устойчивые риски (в частности, касающиеся незаконной торговли или организованной преступности);

- опасность - естественный или искусственный источник или причина вреда или трудности;

- национальная оценка рисков - результат или процесс сбора информации и присвоения значения риску на стратегическом, национальном уровне в целях информирования, разработки алгоритма действий и принятия решений;

- оценка рисков - методология определения характера и степени риска путем анализа потенциала опасностей и оценки существующих условий уязвимости людей, имущества, услуг, средств к существованию;

- устойчивость - способность противостоять бедственной ситуации, оправляться после нее или успешно адаптироваться к ней или изменению условий;

- трансграничные воздействия - последствия распространения риска через национальные границы, миграции из одного сектора экономики в другой и т.п.;

- всеобщий подход - участие всех заинтересованных сторон, от частных лиц до правительства, предприятий, неправительственных организаций.

Рекомендуется устанавливать и поощрять всеобъемлющий, трансграничный подход к управлению рисками в государстве, обеспечивающий повышение национальной устойчивости и реакции.

При этом государства-члены должны:

1. Разработать национальную стратегию для управления критическими рисками, в которой необходимо:

а) выявить основные ресурсы для охраны общественной безопасности, устойчивого экономического роста, защиты рынка и окружающей среды от вредного воздействия критических рисков;

б) уточнить роли в государственном управлении критически ми рисками и определить субъектов ответственности за принятие мер по защите граждан и имущества;

в) закрепить универсальный подход к управлению критическими рисками, отражающий взаимозависимости между критическими системами;

г) обозначить цели для каждого этапа цикла управления рисками, определить приоритеты в профилактике, смягчении, реагировании, восстановлении и реабилитации, и обеспечить, чтобы эти приоритеты были интегрированы в политику и программы министерств и ведомств.

2. Определить лидерство на национальном уровне, чтобы управлять реализацией соответствующей политики, уравновешивать конкурирующие приоритеты на уровне министерств, других центральных и местных органов через установление:

а) междисциплинарных, межведомственных подходов (например, национальные координационные платформы), которые способствуют интеграции в целях обеспечения общественной безопасности между разными уровнями власти и обеспечивают сотрудничество между правительственными и неправительственными организациями;

б) платформы для выявления взаимосвязей, лежащих в основе критических рисков (например, обсуждение экспертов, обмен информацией, семинары по оценке рисков).

3. Вовлечь все государственные субъекты на национальном и субнациональном уровнях, координировать лиц, заинтересованных в вовлечении в процесс по управлению рисками путем:

а) поддержки граждан и предложения обществу, бизнесу, частным лицам и домашним хозяйствам по принятию на себя большей ответственности за свою собственную безопасность;

б) разработки общего похода к критическим рискам и разделению ответственности, связанной с ними.

4. Установить партнерские связи с частным сектором для достижения оперативности и разделения обязанностей по реализации национальной стратегии посредством:

а) выявления общих интересов и целей в государственном и частном секторах в сфере руководства и управления критическими рисками;

б) создания моделей государственно-частного партнерства в целях создания единых информационных баз, позволяющих отследить сбои, ведущие к возникновению критических рисков;

в) использования возможностей и опыта частного сектора для разработки новых технологий, устойчивой к критическим рискам инфраструктуры.

Рекомендуется обеспечить готовность к критическим рискам путем форсайт-исследований, оценки рисков и структуры финансирования в целях лучшего прогнозирования сложных и широкомасштабных последствий.

С этой целью государства-члены должны:

1. Развивать инструменты предвидения уровня рисков, непосредственно влияющие на принятие управленческих решений через:

а) развитие потенциала раннего предвидения и предупреждения рисков для своевременного принятия решения;

б) выявление критических опасностей и угроз с помощью лучших доступных технологий, инвестируя в новые исследования и инструменты, выделив для этого необходимые ресурсы;

в) использование максимального количества методов при национальной оценке рисков в целях их снижения, возможности управления чрезвычайными ситуациями;

г) периодический пересмотр национальной системы оценки рисков с учетом актуальной обстановки и новой информации.

2. Осуществлять мониторинг и укреплять возможности управления рисками.

3. Обеспечивать устойчивость финансовой и бюджетной системы к воздействию критических рисков.

4. Укреплять структурные и неструктурные меры защиты для уменьшения критических рисков с помощью инвестиций в мероприятия по предотвращению и смягчению известных опасностей.

Рекомендуется координировать деятельность правительств, общественности, бизнес-структур в области кризисного регулирования для поддержки своевременного принятия решений, обеспечить прозрачность информации, используемой для принятия решений по управлению рисками.

Напомним, что в докладе Всемирного экономического форума "Глобальные риски 2015" выделены такие риски, как государственные конфликты, экосистемные погодные явления, проблемы государственного управления, распад государственности и кризис государства, высокий уровень безработицы, массовые инфекционные заболевания, дефицит водных ресурсов, проблемы изменения климата.

Понимание опасности рисков в юридическом сообществе обнадеживает. Так, на IX Всемирном Конгрессе конституционного права в Осло (16-20 июня 2014 г.) обсуждался доклад профессора Розарио Серра Кристобаль по проблемам разработки мер наднациональной защиты фундаментальных прав человека от терроризма.

В нашей стране используются прогнозы и антирисковые меры в контексте управления социально-экономическим развитием страны. Так, Правительство РФ утвердило Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года*(115), среди которых особое внимание уделено оценкам внешних и внутренних вызовов как рисков, имеющих высокий уровень опасности для устойчивого развития страны.

Внешние вызовы предстоящего периода оцениваются в условиях, когда мировая экономическая система остается источником неопределенности. Формируются три основных внешних вызова:

1) стратегическая нестабильность развития мировой экономики, связанная с нерешенностью фундаментальных проблем ее структурных дисбалансов потребления и накопления, неравномерности развития экономик разных регионов мира, регулирования финансовых рынков и потоков капитала. Вероятны сильные колебания цен на энергоносители и продовольствие. Трудно определить временной горизонт решения долговой проблемы стран зоны евро. Отмечается изменение соотношения между динамикой развития западных и восточных центров мировой экономики, что сопровождается не только обострением конкуренции на мировых рынках товаров и капитала, но и созданием для России возможностей в части расширения присутствия в глобальной экономике;

2) новый этап технологического развития глобальной экономики, сопровождающийся изменением отраслевой структуры и увеличением значимости вклада человеческого капитала в экономический рост;

3) изменение мирового энергетического баланса. В перспективный период сохранится рост спроса на углеводороды, связанный с заинтересованностью со стороны быстрорастущих экономик Китая и других стран Азии и со свертыванием программ атомной энергетики в ряде стран мира. В то же время рост освоения запасов сланцевого газа и расширение его поставок в Европу и Азию в перспективе могут серьезно повлиять на цены и объемы спроса на российские энергоносители.

Внутренние вызовы и условия развития.

Период 2013-2018 годов характеризуется рядом новых внутренних условий, которые окажут существенное влияние на социально-экономическое развитие страны:

1) замедление роста или стагнация экспорта энергоносителей. Если в предкризисный период динамика экспорта углеводородов составляла 3-6% в год, то в предстоящий период его динамика не превысит в среднем 1% в год, и даже может стать отрицательной. Впервые за последние годы экспорт энергоносителей может стать фактором не ускорения, а торможения экономического роста;

2) снижение численности населения трудоспособного возраста примерно на 1 млн. человек ежегодно, что становится одной из серьезных проблем экономического роста. При этом негативные демографические тенденции будут смягчены ростом численности работающих лиц старше пенсионного возраста (их доля в численности трудовых ресурсов возрастет с 9,6% в 2011 году до 10,5% в 2015 году) и иностранных трудовых мигрантов (соответственно с 2,1% до 2,9%). Это позволит в значительной степени компенсировать сокращение трудоспособного населения и не допустить резкого уменьшения занятых в экономике;

3) замедление роста потребительского спроса населения, что связано с необходимостью более сбалансированного роста заработной платы и производительности труда, чем в предшествующие годы. Если в предкризисный период интенсивный рост потребительской способности населения и реальной заработной платы (в 2-3 раза) опережал рост производительности труда, то в перспективе эти показатели существенно сблизятся. Рост потребительской способности населения будет более сбалансированным, но и более медленным;

4) адаптация экономики к принятым условиям присоединения к ВТО. Уровень тарифной защиты снизится с 9,5% в 2012 году до 5,9% в 2015 году, то есть более чем на треть. Это диктует необходимость проведения комплекса адаптационных мероприятий, включая меры по смягчению возможных негативных последствий для рынка труда, позволяющих российским компаниям нарастить конкурентный потенциал и сохранить позиции на внутренних и внешних рынках;

5) необходимость сокращения ненефтегазового дефицита федерального бюджета и проведения политики бюджетной консолидации. В период мирового финансово-экономического кризиса бюджетные расходы были вынужденно увеличены в целях проведения антикризисной политики. Соответственно возрос и ненефтегазовый дефицит. Сегодня он составляет 10,5% валового внутреннего продукта при том, что безопасный его уровень оценивается вдвое ниже.

Высокий уровень ненефтегазового дефицита бюджета создает повышенные риски для российской экономики.

В то же время его сокращение приведет к сдерживанию государственного спроса и будет способствовать замедлению экономического роста.

Отмечается необходимость перехода к новой модели экономического роста, активизации новых факторов конкурентоспособности российской экономики, ранее остававшихся задействованными не в полной мере (уровень образования населения, научный и технологический потенциал), преодоления инфраструктурных и институциональных ограничений социально-экономического развития и достижения высоких показателей производительности труда. Требуется продолжить работу по расширению роли гражданского общества, повышению эффективности взаимодействия государства с его институтами, что позволит улучшить условия ведения бизнеса и обеспечить действенный общественный контроль реализации государственных функций.

В сентябре 2014 г. Минэкономразвития России подготовило и опубликовало на своем сайте Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации в 2015-2017 годах. Анализ основных тенденций развития дополнен оценкой факторов и условий развития страны - мировая экономика, приоритеты, инвестиции в основной капитал, демографические тенденции и социальное развитие, макроэкономическая устойчивость, риски базового варианта прогноза и т.д. Примечательны лишь некоторые правовые элементы прогноза - реализация отдельных положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе", повышение эффективности управления, модернизация корпоративного законодательства (особенно защита прав собственности, акционеров, совершенствование правовых актов в сфере банкротства), развитие страхового сектора и повышение эффективности управления рисками. Очевидно, что этого недостаточно.

События развивались быстро, и в феврале 2015 г. Минэкономразвития России подготовило новый Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации. Содержание прогноза уменьшилось и теперь охватывает преимущественно динамику количественных показателей добычи нефти и газа, динамику товарных рынков, гипотезы развития отдельных секторов экономики. Преобладает использование метода экстраполяции и слабое видение взаимосвязей всех процессов. Правовое обеспечение, управленческие механизмы, динамика социальных отношений остаются в тени.

Сказанное не должно создавать впечатления о сугубо экономических корнях рисков. Нет, речь идет о рисках всей социально-политической и правовой системы как в глобальном, так и национальном аспектах. Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин четко выразил противоречия и коллизионные явления, источник которых кроется в неравенстве государств, "крестьянской" государственности (легитимность - нелегитимность), митинговой активности и охранительстве. Нужен, по его мнению, переход к конструктивному диалогу между всеми ветвями власти, между властью и гражданским обществом*(116).